CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 juillet 1998
sur le recours formé par la Ligue suisse du patrimoine national et divers consorts, représentés par l'avocat Jean-Claude Perroud, à Lausanne
contre
la décision du 24 mars 1997 de la Municipalité de Saint-Sulpice, représentée par l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne, levant leurs oppositions et autorisant la Confédération suisse et l'Etat de Vaud, représentés par l'Office des constructions fédérales, à Lausanne, à démolir un bâtiment.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. J.-D. Rickli et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. La Confédération suisse et l'Etat de Vaud sont copropriétaires de la parcelle no 551 de la Commune de Saint-Sulpice; sis au lieu-dit "En Dorigny", ce bien-fonds de 156'182 m² est notamment limité au nord-ouest par la route cantonale no 1b. Non loin de son angle ouest, la parcelle no 551 supporte notamment deux bâtiments : l'un (no ECA 227) est une maison de maître aujourd'hui vouée à des activités administratives et l'autre (no ECA 230), qui en était auparavant l'annexe, est désaffectée depuis de nombreuses années.
Les lieux sont régis par le plan d'affectation cantonal no 229 (PAC) du 3 avril 1992, dont le but est d'assurer le développement harmonieux des Hautes Ecoles de la Confédération et du canton ainsi que des constructions d'intérêt public et d'activités publiques ou privées liées aux Hautes Ecoles; la partie considérée de la parcelle no 551 est classée en zone d'activité mixte (secteur 5). En 1993, dans le cadre du recensement architectural du canton de Vaud, le bâtiment no 230 s'est vu attribuer la note 3.
B. Courant 1996, agissant pour le compte des propriétaires de la parcelle no 551, l'Office des constructions fédérales (office) a requis de la municipalité l'autorisation de démolir le bâtiment no 230. Ouverte du 15 octobre au 4 novembre 1996, l'enquête publique a suscité de nombreuses interventions : parmi les opposants figuraient notamment la Société d'Art Public (SAP) - section vaudoise de la Ligue suisse du patrimoine national (LSPN) -, le Mouvement pour la Défense de Lausanne (MDL) ainsi que Françoise Mundler. Le 12 février 1997, la CAMAC a communiqué sa synthèse à la municipalité : en particulier, le Service de l'aménagement du territoire délivrait l'autorisation spéciale requise par l'art. 9.2 du règlement du PAC, et la Section Monuments historiques et archéologie (Section MH) du Service des bâtiments faisait savoir qu'elle renonçait à requérir la protection du bâtiment en cause. Le 24 mars 1997, la municipalité a notifié aux intéressés sa décision de lever les oppositions et de délivrer le permis de démolir sollicité.
C. Par acte conjoint du 14 avril 1997, la LSPN, la SAP, le MDL ainsi que Françoise Mundler ont saisi le Tribunal administratif : ils l'invitent à annuler la décision municipale et à ordonner à l'autorité cantonale compétente de prendre les mesures conservatoires nécessaires pour assurer le maintien du bâtiment litigieux. La municipalité et les propriétaires concluent au rejet du recours, et la Section MH se détermine dans le même sens; le Service de l'aménagement du territoire s'en remet à justice. Le tribunal a tenu audience le 14 janvier 1998, en présence de la recourante Mundler ainsi que de représentants des autres parties recourantes assistés de leur conseil, d'une délégation de la municipalité assistée de son conseil, du Conservateur des Monuments historiques, d'un représentant du Service de l'aménagement du territoire ainsi que de représentants de l'office.
Considérant en droit:
1. Il convient d'abord d'examiner si et dans quelle mesure le recours est recevable. Ce d'autant que la municipalité conteste la qualité pour agir du MDL et de Françoise Mundler; et qu'elle met en doute celle de la LSPN et de la SAP.
a) En droit cantonal, la matière est régie par l'art. 37 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Selon cette disposition, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (al. 1er); sont réservées les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir (al. 2 lit. a) ainsi que les dispositions du droit fédéral (al. 2 lit. b).
Le bien-fonds dont Françoise Mundler est propriétaire se situe à environ 150 m à vol d'oiseau de l'ouvrage litigieux, dont il est de surcroît séparé par une rangée de villas. A priori, on ne voit donc pas de quel intérêt digne de protection cette recourante pourrait utilement se prévaloir à l'encontre de la démolition incriminée; d'ailleurs, elle admet ne s'y opposer qu'au nom de la valeur qu'elle attribue au bâtiment no 230. Le recours doit donc être déclaré irrecevable en tant qu'il émane de Françoise Mundler : en effet, l'art. 37 al. 1er LJPA ne protège pas l'intérêt idéologique - à caractère général - dont elle se réclame.
Le MDL est une association ayant pour but de sauvegarder le patrimoine esthétique et architectural de la région lausannoise. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt AC 95/289 du 29 mai 1996, confirmé dans son principe par ATF du 28 mai 1997), les associations à but idéal n'ont désormais plus qualité pour recourir au regard de l'art. 37 al. 1er LJPA; du moins lorsque - comme en l'espèce - elles ne procèdent pas dans l'intérêt d'un grand nombre de leurs membres qui auraient eux-mêmes qualité pour agir individuellement. Cette jurisprudence - récente, et qu'il n'y a pas lieu de réexaminer - lie le tribunal : le recours doit donc être déclaré également irrecevable en tant qu'il émane du MDL.
b) Il reste à examiner si et dans quelle mesure, indépendamment de l'art. 37 al. 1 LJPA, la LSPN et la SAP ont qualité pour s'opposer à la démolition du bâtiment en cause et pour en exiger la protection.
aa) A plusieurs reprises déjà (voir notamment TA, arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996 consid. 7e et les citations), le tribunal a admis la légitimation active de la SAP sur la base de l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) : cette disposition - applicable par le biais de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA - habilite notamment à recourir les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites. Toutefois, lorsque la qualité pour agir doit être admise sur la base de la disposition précitée, elle se limite alors à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites; en revanche, elle ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (voir notamment arrêt AC 95/073 déjà cité, consid. 6b).
bb) A teneur de l'art. 24 sexies al. 2 Cst, la Confédération doit, dans l'accomplissement de ses tâches, ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé ainsi que les curiosités naturelles et les monuments, et les conserver intacts là où il y a un intérêt général prépondérant. Fondée sur cette disposition, la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) définit à son art. 2 la notion d'accomplissement de tâches de la Confédération : il s'agit notamment de l'élaboration de projets, la construction ou la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements (lit. a). L'art. 12 al. 1er LPN confère la qualité pour recourir, à certaines conditions, aux organisations d'importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables. La légitimation active de la LSPN et de la SAP doit donc également être examinée sous l'angle de la LPN, que vise d'ailleurs la réserve énoncée à l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA.
La LSPN est indiscutablement une association d'importance nationale au sens de l'art. 12 al. 1er LPN. Il en allait déjà ainsi selon la teneur de la disposition précitée avant le 1er février 1996 (voir notamment ATF 120 Ib 27 consid. 2c et les citations) et le Tribunal fédéral lui reconnaît cette qualité à titre transitoire tant que le Conseil fédéral n'aura pas désigné lui-même les organisations habilitées à recourir conformément au mandat qui lui est confié, depuis cette date, par l'art. 12 al. 2 LPN (voir notamment ATF non publié du 25 juin 1997 en la cause LSPN, consid. 2b); cette habilitation s'étend à la SAP, section cantonale de la LSPN (voir notamment ATF 118 Ib 296 consid. 2).
Mais le simple fait d'affirmer, de manière abstraite, qu'un projet concerne une tâche fédérale ne suffit pas; encore faut-il que la partie qui prétend tirer sa qualité pour agir de l'art. 12 LPN allègue, avec une certaine vraisemblance, que le projet en question touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération (voir notamment ATF 123 II 5 consid. 2c). Dans le cas particulier, la LSPN n'a en vérité guère tenu compte de cette exigence : elle se borne en effet à affirmer, sans plus amples développements, que dans la mesure où la parcelle no 551 est affectée - en vertu de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales - à la mise en place d'une telle école, la démolition incriminée relève de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, comme si la chose allait de soi.
Or, le fondement juridique de droit fédéral que postule la notion de tâche de la Confédération doit correspondre à une volonté de protection de la part du législateur (voir notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich, 1997, art. 2, No 12); et, contrairement au simple postulat dont partent les recourantes, le fait que l'acte incriminé porte sur un projet fédéral ne constitue pas à lui seul une condition d'application de l'art. 2 LPN (voir Zufferey, op. cit., No 15). A cet égard, le texte de l'art. 2 de la loi sur les EPF - qui pourtant en définit le but de façon circonstanciée - ne fournit pas le moindre indice d'une volonté, exprimée ou implicite, de sauvegarder les sites évocateurs du passé. Au demeurant, le bâtiment no 230 apparaît d'autant plus étranger au développement de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne que, comme on le verra, il en a été d'emblée fait abstraction dans l'aménagement de ce secteur du PAC; selon les propriétaires, sa démolition ne serait d'ailleurs suivie d'aucun projet de construction. A cela s'ajoute que les lieux ne figurent à aucun inventaire fédéral; en particulier, à lire les observations du Conservateur des MH, le site de Dorigny-sud n'a pas été pris en compte dans le recensement ISOS de la Commune de St-Sulpice, effectué en 1985 et toujours en cours d'élaboration.
En conclusion sur ce point, les recourantes n'ont ni établi ni même rendu vraisemblable que le projet incriminé touchait effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération : elles ne sauraient donc fonder leur qualité pour agir sur l'art. 12 al. 1er LPN. Partant, le pourvoi se révèle irrecevable à cet égard également.
c) En cours de procédure, apparemment inspirées par une observation émanant de la municipalité, les recourantes ont invoqué un moyen nouveau : le maintien du bâtiment litigieux serait commandé non seulement par sa valeur intrinsèque mais aussi par sa fonction d'écran antibruit. Toutefois, il n'y a pas lieu d'examiner cet argument, même en tant qu'il émane d'associations : à teneur en effet de l'art. 55 al. 1er de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, la qualité pour recourir des organisations est limitée aux décisions relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations fixes soumises à étude d'impact sur l'environnement selon l'art. 9 de la loi précitée, hypothèse non réalisée en l'espèce.
d) Il sera donc entré en matière sur le recours dans les seules limites qui viennent d'être posées (v. lit. b) aa) ci-dessus). Etant précisé que, fût-il formellement dirigé contre l'octroi par la municipalité du permis de démolir, le pourvoi vise en réalité la non intervention de la Section MH.
2. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et BO 97/077 du 22 janvier 1998).
3. Hormis celle tendant à l'admission du pourvoi, les recourantes prennent deux autres conclusions : elles demandent au tribunal d'annuler la décision municipale (conclusion II) et d'ordonner à l'autorité cantonale de prendre les mesures conservatoires nécessaires pour assurer le maintien du bâtiment litigieux (conclusion III). La logique commande d'examiner d'abord si la Section MH a abusé ou non de son pouvoir d'appréciation en renonçant à requérir la protection du bâtiment no 230 : en effet, la décision municipale ne présente ici qu'un caractère purement formel (voir art. 68 lit. e RATC) dès lors que, manifestement, l'octroi du permis de démolir dépendait exclusivement pour l'autorité municipale de la position que prendrait la Section MH.
a) Le recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS elle-même, mais se fonde sur l'art. 30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de cette loi; il doit être distingué de l'inventaire cantonal (art. 49 ss LPNMS), ce que paraissent perdre de vue les recourantes et l'office qui parlent à tort dans leurs observations d'une inscription du bâtiment litigieux à l'inventaire. Le recensement architectural n'entraîne ni mesure de protection spéciale ni assujettissement à une autorisation cantonale : en réalité, il constitue un élément d'appréciation parmi d'autres dans le cadre de la pesée des intérêts en présence (voir lit. b ci-après) à laquelle l'autorité cantonale doit procéder lorsqu'est en cause un objet soumis à la protection générale instituée par les art. 46 à 48 LPNMS (voir notamment TA, arrêt AC 96/142 du 4 juillet 1997 consid. 5).
Dans le cadre du recensement architectural, des notes sont mises : elles vont de 1 à 7. Les bâtiments recensés en note 1 (monument d'importance nationale) ou en note 2 (monument d'importance régionale) sont inscrits d'office à l'inventaire cantonal (voir "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée en novembre 1995 par la Section MH, p. 14 et 15); quant à l'attribution de la note 3, elle n'entraîne pour le propriétaire aucune contrainte juridique particulière (voir plaquette précitée, p. 22). Cette note 3 signifie que le bâtiment est intéressant sur le plan local, au regard de différents critères tels que la qualité architecturale, l'authenticité, la rareté, l'originalité ou l'harmonie avec le paysage, sans toutefois nécessiter une mesure de protection spéciale; tout au plus, en cas de travaux, le propriétaire doit-il prendre contact au préalable avec la Section MH, qui décide alors s'il y a lieu ou non de prendre des mesures conservatoires pour le cas où serait ouverte une procédure de classement (art. 46 à 48 LPNMS).
b) La protection d'un monument postule une pesée des différents intérêts en présence. Plus précisément, l'intérêt public au maintien d'un ouvrage doit être confronté aux autres intérêts qui pourraient s'y opposer; ceux-ci peuvent être d'autres intérêts publics ou des intérêts de nature privée.
Au stade des principes généraux, il faut rappeler que la jurisprudence a progressivement consacré un élargissement des critères à prendre en considération en matière de protection des monuments. Entrent ainsi en ligne de compte aujourd'hui la valeur culturelle, historique, artistique et urbanistique d'une construction; celle-ci peut être conservée en tant que témoin et expression d'une situation historique, sociale, économique et technique (voir notamment ATF 118 Ia 384 consid. 5 = JT 1994 I 508).
c) Les recourantes soulignent non seulement les qualités architecturales propres (composition, matériaux employés, intégration dans un mur d'enceinte) du bâtiment no 230 mais aussi l'originalité fonctionnelle (multiplicité d'affectations dans un volume restreint) de cette ancienne annexe d'une maison de maître; à leur avis, cet ensemble constitue un témoin assez rare dans la région d'un mode de vie aujourd'hui disparu. Elles font grief aux propriétaires d'avoir négligé l'entretien de l'ouvrage, dont seul le mauvais état actuel aurait dissuadé la Section MH de requérir sa protection; selon elles en effet, aucun intérêt public n'en commanderait sinon la suppression.
A quoi l'office objecte n'avoir jamais eu l'intention d'utiliser le bâtiment no 230; non seulement sa démolition s'imposerait aujourd'hui pour des raisons de sécurité, mais son maintien compliquerait inutilement un aménagement harmonieux de ce secteur, où il n'existe aucun besoin en locaux. Quant à la Section MH, elle confirme avoir constaté que l'état de conservation du bâtiment était tel qu'il ne pouvait qu'être extensivement reconstruit; elle ajoute avoir jugé que le site défini par la maison, sa dépendance et son rural n'avaient pas une valeur telle qu'elle justifie le maintien de tous ses composants, fût-ce au prix de leur reconstruction.
d) Contacté par l'office, l'architecte Hans Gutscher, à Préverenges, a visité le bâtiment litigieux les 16 août et 24 octobre 1995, en présence à cette dernière occasion du Conservateur des MH; le 30 octobre 1995, l'architecte Gutscher a adressé à l'office un rapport circonstancié. Outre le fait qu'il émane d'un homme de l'art, ce document apparaît d'autant plus crédible que toutes les parties s'y réfèrent; il figure notamment au nombre des pièces produites avec leur pourvoi par les recourantes elles-mêmes.
Or, tout en regrettant que soit voué à la démolition "un dernier témoin de l'ancien aménagement de la côte entre Lausanne et Saint-Sulpice", l'architecte Gutscher constate que l'état actuel du bâtiment no 230 a atteint un stade irréversible. Plus précisément, il explique que - exception faite de la charpente primaire, élément peu important par rapport à l'ensemble - l'état de dégradation du bâti est tel que le coût de toute rénovation dépasserait très certainement celui d'une construction neuve, de volume et de géométrie identiques; si la situation est aujourd'hui irréversible, poursuit-il, c'est aussi parce que d'emblée le bâtiment a été écarté de l'aménagement du site, principalement voué aux équipements sportifs de l'EPFL et de l'Université de Lausanne. Ajoutant qu'une éventuelle réaffectation des surfaces ne pourrait être que très limitée, l'architecte Gutscher se rallie ainsi au projet de démolition, une réhabilitation du bâtiment n'étant envisageable à son avis qu'à grands frais.
e) En d'autres circonstances, l'intérêt public à la démolition du bâtiment no 230 n'aurait certes pas été évident : on saisit mal en effet pourquoi, selon l'office, son maintien "compliquerait inutilement un aménagement harmonieux de ce secteur" alors qu'il déclare précisément n'avoir aucun projet concret dans l'immédiat. Dans le cas particulier toutefois, quand bien même l'état de dégradation de l'ouvrage a certainement joué un rôle non négligeable dans l'appréciation à laquelle a procédé la Section MH, cette situation tient essentiellement au choix délibéré des propriétaires de l'exclure de la mise en valeur du secteur : or, aucune prescription de droit public - du moins avant le recensement architectural, dont les effets juridiques sont du reste limités comme on l'a vu - ne leur faisait obligation d'accorder à son entretien un soin particulier. A cela s'ajoute que la Section MH relativise, à l'échelle du canton, la valeur intrinsèque de l'ouvrage comme aussi celle de l'ensemble : ce n'est donc pas à la légère qu'elle a attribué au bâtiment no 230 la note 3 et non pas une note plus élevée. Enfin, l'architecte Gutscher n'envisage une éventuelle réhabilitation que moyennant un investissement considérable, élément dont on ne saurait faire abstraction s'agissant d'un ouvrage d'intérêt purement local; pour le surplus, les solutions alternatives (remise en état par le biais d'un programme d'occupation mis en oeuvre par l'OFIAMT, création de logements ou d'un centre de formation pour futurs restaurateurs de bâtiments anciens) que les recourantes préconisent, avec leur participation financière, pour permettre la survie du bâtiment relèvent du domaine de l'opportunité, lequel échappe ici à la cognition du tribunal (voir consid. 2).
f) Tout bien considéré, la Section MH n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en renonçant à requérir la protection du bâtiment no 230. Soit encore dit en passant, c'est pendant une vingtaine d'années que ce bâtiment s'est progressivement
dégradé; pourtant, durant cette période, personne ne semble être intervenu auprès des propriétaires pour plaider en faveur de sa sauvegarde.
4. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours, en tant que recevable. Vu le sort du pourvoi, il se justifie de mettre à la charge des recourantes, solidairement entre elles, un émolument de justice arrêté à 2'500 francs. Si les propriétaires n'ont pas consulté un homme de loi extérieur aux services de l'administration, la municipalité était assistée : les recourantes lui verseront donc, à titre de dépens, un montant de 1'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté en tant que recevable.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourantes Ligue suisse du patrimoine national et consorts, solidairement entre elles.
IV. Les recourantes Ligue suisse du patrimoine national et consorts sont les débitrices solidaires de la Commune de St-Sulpice de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 24 juillet 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).