CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 10 décembre 1998

sur le recours formé par la Municipalité de NOVILLE, représentée par l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne

contre

la décision rendue sur recours par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : DJPAM) relative au plan d'affectation cantonal no 291 "Site marécageux de Noville".

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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Guy Berthoud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Minh Son Nguyen.

Vu les faits suivants:

A.                     Le Rhône se jette dans le lac Léman à la limite entre les cantons de Vaud et du Valais; il a formé, sur le territoire de la Commune vaudoise de Noville, un delta, caractérisé notamment par la présence de nombreux bas-marais. Ce secteur, longtemps préservé des interventions humaines, sous quelques réserves, a fait l'objet très tôt de mesures diverses de protection. Tel a notamment été le cas dès 1957, avec l'adoption par le Conseil d'Etat du plan d'extension cantonal no 56 (ci-après : PEC 56). Ce plan comportait la mise sous protection d'un territoire de plus de 500 hectares, se trouvant dans un périmètre délimité schématiquement à l'ouest par la berge du Rhône, jusqu'à la hauteur du hameau de Crebelley, au nord par la rive du lac Léman, à l'ouest par le Grand Canal, à quoi s'ajoutait une bande riveraine du lac rejoignant en direction de l'est le territoire de la Commune de Villeneuve. Selon le règlement du plan, n'étaient autorisées que les constructions existantes ou destinées à compléter une exploitation existante, ainsi que les constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole et sylvicole. Saisi de divers recours dirigés contre ce plan, le Tribunal fédéral les a écartés le 28 mai 1958; il a relevé à cette occasion déjà l'intérêt public consistant à protéger les berges et grèves ainsi que la faune et la flore, ce qui justifiait la protection réservée à ce site (ATF 84 I 175).

                        Le Conseil d'Etat a adopté par la suite des amendements à ce plan, dans le but d'autoriser la construction du camping des Grangettes, puis son extension (PEC 56 bis, adopté le 8 septembre 1961, et PEC 56 ter, adopté le 24 novembre 1989).

B.                    L'initiative populaire dite de Rothenthurm a été acceptée en votation le 7 décembre 1987, ce qui a entraîné l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale (ci-après : Cst.); cette disposition visait à assurer une protection rigoureuse des marais et des sites marécageux d'importance nationale.

                        La Confédération a alors envisagé, pour mettre en oeuvre cette disposition constitutionnelle, l'adoption d'un arrêté fédéral urgent. Cependant, celle-ci et les cantons sont en définitive convenus de procéder par le biais d'autres mesures pour assurer la protection provisoire des marais et des sites marécageux d'importance nationale; ainsi, dans le canton de Vaud, le Conseil d'Etat a-t-il mis à l'enquête l'adoption d'un certain nombre de zones réservées, en particulier dans l'optique de la délimitation du site marécageux des Grangettes. L'enquête, qui s'est déroulée pour cet objet du 13 novembre au 13 décembre 1990 a suscité 1375 oppositions. On relève que le périmètre de celle-ci recouvrait dans une large mesure celui du PEC 56; il était toutefois un peu plus important dans le secteur est, à proximité de la Commune de Villeneuve. A teneur du règlement accompagnant le projet, tous travaux sont provisoirement interdits dans le périmètre de la zone, sauf autorisation spéciale à forme de l'art. 120 LATC pour autant qu'ils ne soient pas contraires au but de protection poursuivi.

                        Compte tenu de l'issue de l'enquête, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le DTPAT) a créé un groupe de travail, dont le mandat consistait notamment à reconsidérer le périmètre de la zone réservée, mais aussi à poursuivre les études en vue de l'adoption d'un plan. Ce groupe de travail, qui comprenait le syndic de la Commune de Noville, des représentants des services cantonaux et de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a établi un rapport dont le Conseil d'Etat a pris acte le 6 décembre 1991; ce document mettait déjà en évidence des secteurs soulevant des difficultés importantes, notamment ceux du camping des Grangettes, du port du Vieux-Rhône et des "Fourches".

                        En définitive le Conseil d'Etat a adopté la zone réservée le 11 juin 1993; sur la base des conclusions du groupe de travail, il a dans ce cadre apporté quelques modifications par rapport au projet mis à l'enquête, notamment en excluant du périmètre le secteur de la "Grange-du-Bras", au sud du village de Noville, sur la rive gauche du Grand Canal, ainsi que la zone intermédiaire sise au nord-ouest du village. Simultanément, il a également complété le règlement de la zone réservée en prévoyant que le secteur du camping des Grangettes serait sorti de la zone réservée, dès que le plan d'affectation communal y relatif serait approuvé par lui. Au demeurant, le groupe de travail précité avait constaté à ce sujet qu'une augmentation de la capacité du camping n'était pas admissible; en revanche, une extension de son emprise devait être possible sur la partie remblayée, moyennant un réaménagement des surfaces, cela pour assurer sa mise en conformité avec les exigences de la loi sur les campings et caravaning résidentiels du 11 septembre 1978. Le 13 avril 1994, le Conseil d'Etat a d'ailleurs approuvé un plan partiel d'affectation communal pour la zone du camping, répondant à ces exigences.

C.                    Au printemps 1992, un nouveau groupe de travail a été mis sur pied et un mandat a été attribué à "Espace Chablais" afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures définitives de protection du site.

                        Le plan d'affectation cantonal no 291 (ci-après : PAC 291) "Site marécageux de Noville" a été mis à l'enquête publique du 25 avril au 26 mai 1995; il a suscité 224 oppositions.

                        Le périmètre du PAC 291 tel que mis à l'enquête correspond pour l'essentiel à celui de la zone réservée adoptée par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993. La seule modification concerne l'abandon du secteur situé sur le lac Léman. En effet, contrairement au PAC 291, la zone réservée n'était pas fermée côté lac.

                        L'art. 1er du règlement du PAC 291 (ci-après : RPAC) prévoit ce qui suit : ...

"Ce plan poursuit les buts suivants :

a)    garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des biocénoses qui les caractérisent;

b)    favoriser l'amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes qu'il a subies;

c)    maintenir un paysage proche de l'état naturel;

d)    permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection."

                        Le plan précité comprend huit zones d'affectation différentes auxquelles s'ajoute l'aire forestière :

                 1)    zone des biotopes;
                 2)    zone des prairies tampons;
                 3)    zone agricole protégée;
                 4)    zone de plage;
                 5)    zone du port et du chantier naval;
                 6)    zone du camping;
                 7)    zone du hameau des Grangettes;
                 8)    zone des Fourches.

                        A l'issue de l'enquête publique et de son analyse, le Service de l'aménagement du territoire a établi un rapport d'aménagement, en date du 20 mai 1997, qui a conduit à l'approbation du plan par le chef du département à la même date, ce moyennant quelques modifications.

                        Le rapport précité rappelait par ailleurs les mesures de protection touchant le site marécageux de Noville, notamment celles adoptées sur le plan fédéral, à savoir :

-        inventaire cantonal prévu par l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites;

-        inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP 1977; RS 451.12);

-        convention internationale de Ramsar de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats d'oiseaux d'eau (secteur des Grangettes inscrit en 1990);

-        inventaire annexé à l'ordonnance fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance nationale (OROEM; RS 922.32);

-        inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (RS 451.32 site des Grangettes inventorié sous No 123);

-        inventaire des bas marais d'importance nationale (RS 451.33). Le site des Grangettes comprend les marais suivants : La Muraz (No 378), les Saviez (No 1379), L'Aulagniez (No 1380) et le Gros Brasset (No 1382).

                        On mentionnera également l'adoption, sur le plan fédéral de l'ordonnance du Conseil fédéral du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ci-après : OSM); cette ordonnance mentionne notamment, en annexe I, le site des Grangettes, sous no 289; sa description, figurant en annexe II de l'OSM est la suivante :

"Formé sur le delta du Rhône, à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.

Les bas marais et les forêts riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.

Les bas marais offrent une grande diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.

Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.

Des terres agricoles (production maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage. Malgré les atteintes subies au cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."

                        On reviendra plus bas, pour le surplus, sur le contenu du rapport d'aménagement précité.

D.                    Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Haldy, la Municipalité de Noville a formé opposition au PAC 291, lors de l'enquête publique. Elle formulait divers griefs à l'encontre de ce dernier, prenant notamment la conclusion suivante :

"IV.  La zone des plages située au sud du Grand Canal est étendue d'environ 1'000 mètres en direction du Vieux-Rhône.

       Subsidiairement :
Une nouvelle zone de plage est prévue au sud du Grand Canal; elle se situe à environ 250 mètres de la première plage jouxtant le Grand Canal."

                        Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports ayant rejeté cette opposition, par décision du 20 mai 1997, la municipalité a recouru auprès du DJPAM; elle a renouvelé sa conclusion relative à la création de zones de plage plus importantes. Le 3 avril 1998, le DJPAM a écarté le pourvoi de la Commune de Noville.

E.                    On ajoutera encore que le PAC 291 a fait l'objet, parallèlement à la présente procédure d'autres recours au département, deux d'entre eux émanant de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après : Pro Natura), respectivement du WWF Vaud. Ces pourvois ont été accueillis par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires; ce dernier a dès lors invité le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports à corriger le périmètre du plan, pour y inclure la zone lacustre, ce en s'inspirant du périmètre du site marécageux des Grangettes résultant de l'inventaire fédéral. En outre, ces décisions sur recours ont corrigé le règlement sur plusieurs points; l'art. 7 al. 2, qui permettait certains aménagements dans la zone de plage, a ainsi été supprimé, l'art. 8 al. 3 lit. b étant en outre modifié pour exclure la création d'une buvette dans le périmètre de la zone du port.

F.                     La Commune de Noville a recouru derechef, auprès du Tribunal administratif cette fois, par acte déposé le 15 avril 1998 par son conseil, l'avocat Jacques Haldy; elle conclut avec dépens à nouveau à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que des zones de plage plus importantes que celles prévues par le plan sont créées.

                        En cours d'instruction, le SAT, ainsi que la Conservation de la nature ont conclu au rejet du recours, dans des écritures déposées les 28 mai, respectivement le 15 mai 1998; la seconde de ces autorités laisse entendre que le recours irait au-delà de toutes les exigences formulées jusque-là par l'autorité communale. Par ailleurs, Pro Natura Vaud a été appelé à la procédure et elle a procédé en déposant un mémoire le 14 mai 1998; elle conclut au rejet du recours.

G.                    Le Tribunal administratif a tenu audience à Noville le 8 septembre 1998, en présence des parties et intéressés. Il a procédé à cette occasion à une vision des lieux et il a entendu à titre de renseignements MM. Jürg Tuchsmid, ancien syndic, et Robert Dänzer, garde-port. La recourante et Pro Natura ont produit diverses photographies; quant à la Conservation de la nature, elle a présenté et commenté des prises de vues aériennes réalisées de manière échelonnée dans le temps depuis 1948. On reviendra plus loin sur les constatations qui ont pu être faites à cette occasion.

H.                    a) De manière générale, on notera que le PAC 291 prévoit des activités à caractère touristique, au sens large du terme, essentiellement dans le secteur du camping et dans celui de la zone du port et du chantier naval; il s'agit en effet d'un port de petite batellerie, réservé aux plaisanciers. Au demeurant, le plan figure une plage dans le secteur riverain sis immédiatement à proximité du camping (elle est d'ailleurs mentionnée à l'art. 9 al. 3 lit. c RPAC). De même l'art. 10 al. 4 RPAC prévoit que le plan partiel d'affectation qui doit encore être élaboré en vue de l'affectation du hameau des Grangettes localisera une plage, dans le secteur riverain de celui-ci. Enfin, la seule zone de plage, créée en tant que telle au sens de l'art. 7 RPAC, est celle que le plan délimite sur chaque rive du Grand Canal, ainsi qu'à l'ouest de celui-ci, sur une longueur de l'ordre de 150 mètres.

                        La recourante souhaite une extension de la zone de plage précitée en direction du Vieux-Rhône, principalement sur la totalité de la rive jusqu'à l'embouchure de celui-ci, subsidiairement par la création d'une autre plage, plus modeste, sur cette même rive. On notera que dite rive est comprise, pour certains tronçons, dans le périmètre du bas marais d'importance nationale du Gros Brasset et, pour d'autres, se situe à proximité immédiate de celui-ci, raison pour laquelle le plan colloque le solde de ces rives en secteur de forêts tampons. La rive comporte en outre d'importantes roselières (v. à ce propos la carte de la végétation produite par la Conservation de la nature).

                        b) Lors de son audience du 8 septembre 1998, le Tribunal administratif a procédé, on l'a vu, à diverses mesures d'instruction.

                        aa) Il s'est tout d'abord rendu sur les lieux colloqués par le projet de plan contesté en zone de plage, plus précisément à l'ouest du Grand Canal. Sur cette dernière portion de rive, il a constaté la présence d'une plage de sable comportant des déchets divers (bois, matières plastiques et autres) en quantité importante; une partie de ceux-ci était au demeurant entassée en bordure d'un petit boisement. Devraient en outre être colloqués en zone de plage les deux môles bordant le Grand Canal; ceux-ci sont composés d'empierrements de grande taille, l'extrémité de ceux-ci ayant été renforcée au demeurant à une date récente pour protéger le cours normal des eaux de celui-ci. MM. Tuchsmid et Dänzer ont souligné que la plage en question était peu utilisée pour la baignade du fait de son caractère peu accueillant; selon eux, celle-ci, en raison même des courants habituels et de la présence de la digue, était plus particulièrement exposée à retenir des déchets. M. Olivier Epars, surveillant des Grangettes, qui intervenait aux côtés de Pro Natura, a relevé pour sa part que les secteurs en question n'étaient pas entièrement délaissés par les baigneurs; certains d'entre eux profitaient même de l'avancée constituée par la présence des môles dans le lac pour gagner des eaux plus profondes, plus propices à la pratique de la nage.

                        Le tribunal s'est ensuite rendu, au moyen d'un petit sentier, tracé au travers de la forêt et des marais, jusqu'à une première plage, dont les usagers habituels s'adonnent au naturisme. Sablonneuse, dépourvue le jour de l'audience de tout déchet, cette plage s'inscrit entre une roselière à l'est et des boisements à l'ouest, alors qu'elle est adossée au marais, sur son côté arrière. Elle comporte divers aménagements, composés notamment de troncs d'arbres alignés, sans doute des déchets retirés de l'eau, susceptibles de servir d'appui aux baigneurs. Au demeurant, la plage comporte encore de modestes aménagements, ainsi qu'un panneau invitant les usagers à respecter scrupuleusement les lieux, notamment en emportant tout déchet.

                        bb) MM. Tuchsmid et Dänzer ont affirmé que les habitants de Noville se sont baignés de tout temps sur la plage aujourd'hui utilisée par les naturistes; le premier a ajouté que ceux-ci, au demeurant, se baignaient dans divers secteurs, qu'il s'agisse de celui du Fort (entre l'embouchure du Rhône et celle du Vieux-Rhône), ou plus à l'est, notamment sur la plage en question. A cet égard, le Conservateur de la nature a présenté diverses prises de vues aériennes de la région, qui montrent l'évolution extrêmement rapide du secteur riverain. Le tribunal a pu constater notamment sur des prises de vues datant de 1956 que les rives comportaient alors une ceinture pratiquement continue de roselières. S'agissant de la plage dite des naturistes, elle s'est formée après une percée des roselières en question, puis s'est rapidement étendue après la réalisation d'andains rocheux, destinés à protéger la rive de l'érosion; en effet, ceux-ci ont favorisé les dépôts de sédiments sablonneux dans le secteur riverain.

                        Pro Natura a également présenté les deux éditions successives de la carte nationale figurant la région; le sentier d'accès à la plage précitée, inexistant sur l'édition 1986, n'apparaît que sur l'édition 1992 de cette même carte.

                        cc) Pro Natura a produit encore diverses photographies de la plage dite des naturistes, qui permettent de constater que celle-ci recueille également des quantités importantes de déchets, même si le secteur colloqué en zone de plage par le plan paraît en retenir en plus grand nombre. Au demeurant, cette plage est nettoyée de manière systématique par ses usagers, qui stockent les déchets tantôt à l'arrière de la plage, empiétant ainsi sur le marais, tantôt - à une date plus récente, selon Olivier Epars - à l'ouest de celle-ci, ce secteur étant moins prisé par les usagers, car plus ombragé.

                        dd) La plage en question est actuellement utilisée par des naturistes. Au demeurant, il en va de même d'autres plages, situées plus à l'ouest de la rive, que le tribunal n'a pas visitées. Pro Natura fait remarquer que le règlement de police de la Commune de Noville interdit le naturisme, mais que les autorités communales n'ont pas été en mesure jusqu'ici de faire respecter cette interdiction. A cet égard, le syndic de Noville a relevé que, dans l'hypothèse où la plage dite des naturistes serait colloquée en zone de plage, il ferait appel à la police cantonale pour faire appliquer cette réglementation et permettre l'utilisation de ce secteur de rive comme plage publique.

                        ee) La Conservation de la nature a encore produit un plan inventoriant les atteintes diverses résultant de la pression humaine dans le secteur du bas-marais du Gros Brasset. On y constate notamment la présence de passages créés par l'homme à travers le marais, ainsi que de divers espaces utilisés comme toilettes, notamment, empiétant soit sur le bas-marais, soit sur des roselières.

                        Elle a enfin précisé que, dans l'hypothèse où le recours serait rejeté, le cheminement conduisant à la plage dite des naturistes ne serait pas repris dans le plan des circulations prévu à l'art. 3 RPAC et serait en outre cancellé.

Considérant en droit:

1.                     a) Le mandataire de la recourante a reçu la décision attaquée le 6 avril 1998; dès lors, selon lui, le délai de recours de dix jours n'est pas venu à échéance avant le 16 avril suivant. Le pourvoi est dès lors recevable de ce fait.

                        On ajoutera ici que, vu l'entrée en vigueur de l'art. 61 al. 1 bis LATC, dans la teneur que lui a donnée la novelle du 4 février 1998, ensuite de sa publication le 7 avril 1998 dans la Feuille des avis officiels, on aurait pu songer à appliquer le délai de recours de vingt jours prévus par l'art. 31 LJPA. Cette question peut demeurer indécise, le pourvoi ayant été, de toute manière, formé en temps utile.

                        b) En l'occurrence, la décision que le Tribunal administratif est amené à rendre au sujet du PAC 291, qui met en oeuvre notamment diverses mesures de protection résultant de la LPN, est assurément susceptible d'un recours de droit administratif (dans ce sens ZBl 1996, 122); le pourvoi de la Commune de Noville est dès lors recevable, conformément à l'art. 12 al. 1 LPN. Peu importe qu'en l'occurrence la recourante fasse ou non valoir ici un intérêt public, en l'occurrence notamment celui de ses habitants à pouvoir bénéficier de lieux de délassement plus importants sur les rives du Léman; il suffit de constater qu'elle se prévaut d'un intérêt concret à l'admission du pourvoi.

                        c) Contrairement à ce que laisse entendre la Conservation de la nature, la recourante, qui parle certes à tort de plage à créer au sud du Grand Canal - il faudrait dire à l'ouest de celui-ci -, n'a pas varié dans ses conclusions. En d'autres termes, rien ne s'oppose à cet égard à la recevabilité des conclusions du recours formé au Tribunal administratif. On observera que la Commune de Noville avait déjà montré son souci de créer des zones de plage en suffisance avant même la mise à l'enquête du PAC 291 (v. correspondance adressée par Me Haldy au SAT, au nom de la Commune de Noville, le 11 octobre 1994).

2.                     On rappellera en premier lieu les lignes essentielles du cadre légal.

                        a) L'art. 24 sexies al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :

"Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles.

Disposition transitoire : il y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du canton de Zoug. L'état initial sera rétabli."

                        Cette disposition a été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996). Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables aux biotopes (au demeurant, les marais sont en effet des biotopes), pour autant que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24 sexies al. 5, et les sites marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au surplus, v. ci-dessous lit. c), d'autre part.

                        Ces dispositions légales ont en outre été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances; outre l'OSM déjà citée, on citera ici l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance (ci-après : OBM), applicable en l'occurrence, puisque le delta du Rhône comporte plusieurs bas-marais d'importance nationale et celle du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : OZA).

                        b) Il appartient au Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, respectivement des sites marécageux d'importance nationale; il l'a fait simultanément à l'adoption des deux ordonnances y relatives; outre la liste de ceux-ci, en annexe I, ces textes comportent, en annexe II, la description des objets protégés, accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1 OBM; art. 3 OSM). En outre, ils prennent les mesures de protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection (art. 5 al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM); au demeurant, la description des objets figurant en annexe II constitue pour eux une base contraignante pour concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).

                        On relèvera que l'adoption de mesures de planification apparaît comme l'un des instruments privilégiés en mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes exigences découlant de ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le cas d'espèce, le plan litigieux a pour fonction principale de mettre en oeuvre les mesures de protection exigées par le droit fédéral. Au demeurant, si l'on en croit le rapport d'aménagement, ce plan doit permettre, outre la réalisation des objectifs découlant de l'OSM et de l'OBM, de prendre en considération les objectifs visés par d'autres inventaires fédéraux, évoqués plus haut dans la partie faits (inventaire fédéral des paysages; inventaire des zones alluviales d'importance nationale notamment; sur l'importance des inventaires, v. art. 6 LPN).

                        c) L'art. 5 OBM arrête quelques lignes directrices à l'intention des cantons. Ceux-ci doivent en effet veiller à ce que toute installation ou construction et toute modification de terrain, notamment les drainages, soient interdites, seules pouvant faire exception les constructions ou installations servant à assurer la protection conformément au but visé (al. 2 lit. b). De même, ils doivent définir des zones tampons, dans lesquelles les installations et constructions ne sont admissibles que pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à ce même but (al. 3). Cette réglementation est rigoureusement conforme au texte de l'art. 24 sexies al. 5 Cst.

                        Par ailleurs, les art. 23d LPN et l'OSM ont retenu un régime plus souple que celui de la disposition constitutionnelle précitée (dans ce sens, ATF 123 II 248, qui cite Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, thèse Fribourg 1997; ATF 124 II 19, qui cite Yves Nicole, La définition et la délimitation des sites marécageux, RSJ 1996, 223). Ainsi, selon l'art. 23d al. 1 LPN, l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques de ceux-ci; quant à l'énumération figurant à l'alinéa 2 de cette disposition, elle n'est en rien exhaustive. Le Tribunal fédéral, après avoir constaté que la disposition légale n'était pas conforme au texte constitutionnel, retient qu'il convient de donner la préférence à une interprétation qui s'écarte le moins possible de la lettre et du sens de l'art. 24 sexies al. 5 Cst. (ATF 123 II 253).

                        Cette différenciation qu'il convient d'opérer entre les marais proprement dits et les sites marécageux d'importance nationale résulte très clairement des interventions de la conseillère fédérale Ruth Dreifuss (BOCN 1993, 2078) :

"Les biotopes doivent être protégés afin de favoriser le développement de la flore et de la faune indigènes dans une volonté de protéger la biodiversité et de veiller à ce que nous ne perdions pas des manifestations de la vie indigène qui autrement seraient menacées. La protection de la nature est l'objectif premier.

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En ce qui concerne les sites marécageux, il s'agit de protéger des paysages façonnés par l'homme, des paysages culturels qui continuent à être habités, qui continuent à être exploités, qui sont la base et le cadre de vie d'une population et dont nous ne voulons pas faire des musées figés. Nous ne voulons pas transformer les habitants de ces régions en purs gardiens d'une situation qui serait condamnée à ne plus évoluer."

                        On doit donc constater que, s'agissant des marais eux-mêmes, le législateur, confirmant d'ailleurs la solution constitutionnelle, a prévu une protection absolue; s'agissant des surfaces des sites marécageux d'importance nationale, non comprises dans les marais et leurs zones tampons, l'interdiction d'altération n'est absolue que pour les projets incompatibles avec les buts de protection visés; en d'autres termes, pour ces dernières, l'art. 23d LPN ne comporte pas une interdiction de construire complète (v. à ce propos Keller in Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, Commentaire LPN, Zürich 1997, no 7 des remarques préliminaires ad art. 23a-23d LPN et no 5 ad art. 23d; le rapport d'aménagement du 20 mai 1997 va dans le même sens).

                        d) On l'a vu, l'art. 23d al. 2 LPN énumère, de manière non exhaustive, quelques exemples d'affectation qui restent admissibles dans les surfaces de la seconde catégorie; tel est le cas, outre l'exploitation agricole et sylvicole, notamment de l'entretien et la rénovation de bâtiments dûment autorisés ou de mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles (la même disposition mentionne - mais il semble que cela soit superfétatoire - les installations d'infrastructure nécessaires à l'application des lettres a à c de l'art. 23d al. 2). L'art. 5 al. 2 OSM complète la liste qui précède; il mentionne les installations et constructions servant à l'entretien des biotopes, respectivement au maintien des habitats typiques; selon les commentateurs, cette dernière mention se réfère à la possibilité de réaliser de nouvelles constructions ou des transformations censées assurer l'occupation des espaces libres sis dans les hameaux (dans ce sens, v. Keller no 9 ad art. 23d LPN; dans le même sens apparemment : ATF 123 II 253). La même règle évoque également l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, qui peut être admise, pour autant qu'elle soit en accord avec les buts visés par la protection (art. 5 al. 2 lit. e OSM); cette disposition paraît répondre expressément aux voeux du parlement (Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN). Le même texte permet enfin la construction ou l'agrandissement d'autres installations encore, pour autant toutefois qu'elles revêtent une importance nationale, ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent enfin pas en contradiction avec l'objectif de protection (art. 5 al. 2 lit. d in fine OSM; sur cette disposition, v. encore Keller, no 11 ad art. 23d LPN).

                        On ajoutera enfin que les notions d'"aménagement et d'exploitation" des sites marécageux, utilisées à l'art. 23d LPN, visent, à lire les commentateurs, toute utilisation possible des surfaces comprises dans ce site, dès lors qu'elle est susceptible d'entraîner une altération du sol; on pense par exemple au tassement du terrain que peut entraîner le passage régulier de l'homme dans un marais ou un site marécageux (sur ces notions, v. Keller, no 2 ad art. 23d LPN, no 6 ss ad art. 25b LPN). Cette disposition est dès lors susceptible de saisir également l'utilisation du site à des fins de baignade ou l'aménagement de sentiers pour piétons.

                        Il résulte de l'exposé qui précède que les activités énumérées à l'art. 23d al. 2 LPN sont privilégiées par rapport à celles qui relèvent de la clause générale de l'art. 23d al. 1 LPN. En particulier, l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement (23d al. 2 lit. b) sont admis pour autant qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux; un agrandissement d'une construction existante, une construction nouvelle, voire une reconstruction - à moins qu'ils n'entrent dans une autre catégorie, également privilégiée - ne sont possibles qu'à des conditions supplémentaires très restrictives, ceux-ci devant, entre autres, répondre à un intérêt d'importance nationale (dans ce sens, Peter M. Keller, op. cit., no 14 ad art. 23d; selon la formulation de cet auteur, la "Besitzstandsgarantie" est ainsi accordée dans ce cadre de manière plus limitée qu'à l'art. 24 al. 2 LAT). L'art. 8 al. 1 RPAC confirme a priori cette solution pour le périmètre de plan partiel du port et du chantier naval.

                        Outre les cas expressément privilégiés par le législateur (art. 23d al. 2 LPN déjà cité), mais néanmoins en accord avec les voeux qu'il a formulés, il faut citer en outre celui de l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, admise elle aussi à la seule condition d'être conforme au but de protection (art. 5 al. 2 lit. e OSM). Selon Keller (op. cit., no 10 ad art. 23d LPN), qui s'exprime à propos d'installations de remontées mécaniques liées à la pratique du ski, l'extension de celles-ci hors du périmètre des marais proprement dits serait possible pour autant que cela ne conduise pas à l'ouverture de nouveaux domaines skiables (v. également, même auteur, Nutzungskonflikte in Auengebieten, DEP 1998, 119; au demeurant, le résumé en français de cette contribution donne une image incomplète des propos de l'auteur, qui concernent la réglementation relative aux zones alluviales).

                        e) La disposition transitoire adoptée simultanément à l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 prévoit le démantèlement de toute installation ou construction contraire au but de protection réalisée après le 1er juin 1983. Cette règle a été complétée par l'art. 25b LPN; elle invite les cantons à désigner les installations et constructions en question (postérieures à 1983) qui n'ont pas été autorisées avec force de chose jugée sur la base de zones d'affectation conformes à la LAT (al. 1); l'al. 3 précise que la décision de remise en état tient compte du principe de la proportionnalité (v. à ce sujet art. 5 al. 2 lit. f OSM et Keller, op. cit. no 22 ss ad art. 25b LPN).

3.                     La recourante conclut, on l'a vu, à l'extension de la zone de plage telle que la délimite actuellement le plan querellé à l'ouest du Grand Canal. En outre, le DJPAM, dans ses décisions sur les recours Pro Natura et WWF, a modifié l'art. 7 RPAC régissant les zones de plage, en supprimant son al. 2. Désormais, une interdiction de construire absolue, excluant des aménagements et installations de modeste importance, prévaut pour ces zones. En revanche, le RPAC n'indique pas expressément si des activités telles que la baignade, le délassement, voire la marche à pied sont ou non admissibles en-dehors des zones où cela va de soi, comme la zone de plage ou la zone du camping. En audience, la Conservation de la nature a relevé tout d'abord que la marche à pied restait assurément possible sur les sentiers balisés; de même, la baignade est, elle aussi, autorisée sur les rives que l'on peut gagner par ces cheminements, celle-ci étant toutefois interdite dans les roselières. Quoi qu'il en soit, la recourante a précisé qu'elle entendait bien obtenir, par le biais de son pourvoi, l'affectation, à titre principal, de toute la rive dans l'espace séparant le Vieux Rhône à l'ouest du Grand Canal à l'est en zone de plage et, à titre subsidiaire, celle d'une partie de cette rive, par exemple la plage des naturistes; seule une telle affectation serait susceptible de lui permettre de vouer ce secteur à l'usage d'une plage publique.

                        a) Dans ses écritures, la recourante a fait valoir que ses conclusions tendent au maintien d'une situation existante et non à la création d'une plage nouvelle. Ce moyen doit être rapproché de l'art. 25b LPN et de la disposition transitoire de l'art. 24 sexies al. 5 Cst. Cependant, ces dernières règles visent des constructions et installations, celles réalisées avant 1983 bénéficiant de la garantie des situations acquises. Au demeurant, interpellés à ce sujet lors de la visite des lieux, les représentants de la Commune de Noville ont admis qu'ils n'avaient jamais délivré d'autorisation pour les divers aménagements réalisés sur la plage dite des naturistes. En outre, la plage elle-même ne saurait être considérée en tant que telle comme une construction ou installation; on doit plutôt retenir que celle-ci, au fil du temps et au gré des utilisations spontanées, s'est vue affectée de fait et de manière de plus en plus régulière à la baignade. Une telle utilisation, très variable au gré du temps, ne saurait bénéficier d'une garantie de situation acquise; au demeurant d'ailleurs, les habitants de Noville ne paraissent guère avoir accès à cette plage, du fait de sa colonisation en quelque sorte par des cercles naturistes.

                        On observera enfin à ce sujet que, en-dehors de l'hypothèse d'une concession ou d'un acte similaire, il ne peut guère être question d'accorder une garantie des situations acquises à des usagers du domaine public cantonal, même si ceux-ci sont les habitants de la collectivité publique riveraine.

                        b) L'affectation en zone de plage souhaitée par la recourante aurait pour effet de légaliser une utilisation régulière de ce secteur de la rive à la baignade et plus généralement au délassement. Même si la modification par le DJPAM de l'art. 7 RPAC a pour effet d'exclure tout aménagement de la rive, la collocation de l'entier du secteur sis entre le Grand Canal et l'embouchure du Vieux-Rhône en zone de plage doit être assimilée ou implique à tout le moins une "exploitation" du site, au sens de l'art. 23d LPN. Une telle exploitation ne saurait être admise dans le périmètre proprement dit du bas-marais d'importance nationale du Gros Brasset (l'art. 5 al. 2 lit. b à d OBM énumère diverses exceptions au principe de l'interdiction d'altération absolue, dont aucune n'est réalisée ici). Elle pourrait l'être en revanche en dehors de ce périmètre pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte aux caractéristiques du site; or, tel est bien le cas en l'espèce. On se réfère ici à la doctrine, qui mentionne à titre d'exemple le cas des remontées mécaniques; l'extension d'un tel réseau n'est possible que dans la mesure où l'on ne crée pas de ce fait des atteintes nouvelles à des secteurs jusque là préservés (Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN). En l'occurrence, l'affectation demandée par la recourante aurait précisément des conséquences de cet ordre.

                        c) Le présent recours s'inscrit, on l'a vu, dans une problématique qui a trait à l'affectation d'une portion de territoire, ici un secteur de rive. Comme toute mesure de cette nature, elle doit reposer sur une pesée complète des intérêts en présence, étant précisé que, sous cet aspect, le tribunal doit exercer une certaine retenue, puisqu'il ne peut sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. L'on doit dès lors procéder ici par le biais d'une approche globale, qui ne s'attache pas exclusivement aux secteurs affectés par le plan, respectivement ceux que la recourante souhaiterait voir affectés, mais qui prenne en compte également les conséquences d'une telle mesure sur la beine, d'une part, et sur le bas-marais du Gros Brasset sis à l'arrière, d'autre part; de même, il faut prendre en considération également les problèmes d'accès et ceux liés à l'évacuation des déchets.

                        aa) S'agissant du secteur colloqué en zone de plage par le plan querellé, il faut constater que celui-ci est desservi par des voies d'accès longeant chacune des rives du Grand Canal. Comme son nom l'indique, ce dernier est une création humaine qui se prolonge, par ses deux môles, dans le bassin du lac lui-même. Il apparaît dès lors des plus cohérent d'affecter la partie riveraine du Grand Canal à une zone de plage; cette affectation implique en effet des pressions humaines, qui ne font que prolonger en quelque sorte les atteintes déjà portées à la nature dans ce secteur. Au demeurant, la petite plage sise à l'ouest du Grand Canal pourrait être rendue un peu plus séduisante par un entretien et une élimination régulière des déchets. Le tribunal a d'ailleurs pu constater la présence de machines dans ce secteur, sans doute vouées à l'entretien du Grand Canal, mais susceptibles d'être utilisées également pour le charriage d'autres déchets.

                        bb) Cette mesure d'affectation n'est toutefois pas formellement contestée par la recourante; celle-ci juge surtout insuffisante l'étendue des plages dessinées par le projet querellé. Il faut toutefois observer d'emblée que la rive sise entre l'embouchure du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal, hormis à proximité de ce dernier, n'est desservie par aucun autre accès; seuls des sentiers piétonniers se sont frayés un passage jusqu'à celle-ci, parfois d'ailleurs au travers du marais d'importance nationale précité. Dès lors, il apparaît d'emblée que l'affectation en zone de plage d'une partie de cette rive serait de nature à créer des difficultés importantes, tout au moins si celle-ci doit s'accompagner de la création de véritable plage publique à cet endroit. S'agissant par exemple du problème des déchets, échoués en quantité importante sur l'ensemble de la rive, leur ramassage, puis leur évacuation apparaît d'emblée extrêmement problématique, voire exclue. La vision locale effectuée sur la plage dite des naturistes a montré à cet égard que les usagers - au demeurant assez méticuleux à cet égard - ramassent ces déchets pour les stocker, fréquemment en empiétant sur le bas-marais lui-même. Dans l'hypothèse où les lieux seraient affectés à une plage publique, il n'est tout d'abord pas certain que les usagers procéderaient à un nettoyage aussi systématique, qui seul donne son charme à ce site; en outre, le problème d'évacuation des déchets se posera dans les mêmes termes. Il est à redouter également que les usagers d'une plage publique soient moins disciplinés s'agissant de l'évacuation de leurs propres déchets, étant précisé que la recourante ne paraît pas prête à étoffer le personnel de son administration pour assurer une surveillance de ces plages, au demeurant malaisée.

                        cc) Les considérations qui précèdent conduisent le tribunal, aux termes d'une appréciation de l'ensemble des circonstances déterminantes en l'espèce à la conclusion que le département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en confirmant le projet, en tant qu'il concerne les zones de plage délimitées entre l'embouchure du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal.

                        d) Au vu des considérations qui précèdent, le recours ne peut dès lors qu'être rejeté.

4.                     L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en matière de frais de procédure (v. BGC, février 1996, p. 4491, 4534 et 4549).

                        Vu l'issue du recours, la Commune de Noville, quand bien même elle a agi dans le cadre de ses tâches d'intérêt public, devra supporter un émolument arrêté à 1'500 fr.

                        Quant au Département des infrastructures, auteur du plan, il ne peut prétendre à l'allocation de dépens, même s'il est intervenu lors de l'audience du tribunal avec le concours d'un avocat.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision rendue sur recours le 3 avril 1998 par le Chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires est confirmée.

III.                     Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Noville.

 

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

ft/Lausanne, le 10 décembre 1998

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)