CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 janvier 1999
sur les recours interjetés par Roland et Josiane BOLOMEY, représentés par Me Alain Maunoir, avocat à Genève
contre
les décisions du Département des finances du 1er décembre 1997 (expropriation) et de la Municipalité de Luins du 2 décembre 1997 (permis de construire un immeuble d'habitation sur la parcelle 488 propriété de Jean Pernoud).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Rolf Ernst et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Josiane et Roland Bolomey sont propriétaires de la parcelle no 13 du cadastre de la Commune de Luins, au lieu-dit "En Combes". Cette parcelle est occupée par trois bâtiments.
Jean Pernoud est propriétaire de la parcelle voisine, non bâtie, portant le no 488 du cadastre de dite commune.
B. La parcelle no 13 et une partie de la parcelle no 488 sont comprises dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation "Aménagement du village" (ci-après PPA), adopté en même temps que le nouveau plan général des zones par le conseil communal le 22 janvier 1990. Par décision du 10 juillet 1991, le Conseil d'Etat a approuvé cette nouvelle planification, après avoir confirmé le rejet de l'opposition des recourants.
Selon le règlement du plan partiel d'affectation (ci-après RPPA), les parcelles nos 13 et 488 sont en partie dans le "secteur du village", constructible et destiné "aux usages et aux activités traditionnellement admis dans un village" (art. 2.2 RPPA). Quant à l'extrémité sud de la parcelle no 13, qui jouxte le domaine public - soit le chemin des Lognies, au débouché du chemin du lieu-dit "Au Bachelet" -, elle est classée dans un "secteur de mouvement", prévu par l'art. 2.5 RPPA.
C. Un projet de construction d'un bâtiment de six appartements, sur la parcelle no 488, a été mis à l'enquête publique du 11 février au 3 mars 1997, lors de laquelle les époux Bolomey ont fait opposition, pour le motif que la voie d'accès à ce bâtiment empiétait sur leur propre parcelle. Ce projet a par la suite été abandonné.
D. Par avis du 22 avril 1997, la Municipalité de Luins a informé les époux Bolomey de l'ouverture d'une procédure d'expropriation dans le but de modifier les limites du chemin des Lognies et du chemin du lieu-dit "Au Bachelet", voies de circulation qui se rejoignent à un carrefour sur lequel débouche l'accès à la propriété des recourants (qui sont au bénéfice d'une servitude). Le projet, mis à l'enquête publique du 29 avril au 29 mai 1997, prévoit de détacher une surface de 33 m² de forme triangulaire des parcelles 488 et 13, l'emprise sur cette dernière étant d'environ 12 m². Le but de cette expropriation est de transférer au domaine public communal le terrain nécessaire à l'aménagement de l'accès au bas de la parcelle 488, directement dans le prolongement du chemin des Lognies.
E. Au vu de l'opposition des époux Bolomey, le dossier a été transmis au Département des finances (ci-après : le département), conformément à l'art. 20 al. 1 de la loi cantonale vaudoise sur l'expropriation (LE), en vue d'une prise de possession anticipée et de la transmission du dossier au Tribunal de district de Rolle pour fixer les indemnités d'expropriation.
F. Le 14 juillet 1997, Jean Pernoud et un promettant-acquéreur de la parcelle no 488 ont à nouveau demandé l'autorisation de construire un bâtiment de six appartements, en prévoyant l'accès par l'angle sud-ouest de la parcelle, c'est-à-dire la surface expropriée. Lors de la mise à l'enquête publique de ce projet, à la fin août 1997, les époux Bolomey ont formé opposition, en faisant à nouveau valoir que le bâtiment projeté ne disposerait pas d'un accès suffisant.
G. Par décision du 1er décembre 1997, le département a levé l'opposition des recourants et, par une déclaration d'intérêt public, a autorisé la Commune de Luins à exproprier le terrain et les droits nécessaires à la mise en oeuvre de l'élargissement du chemin des Lognies. Le département a par ailleurs rejeté la demande de prise de possession anticipée.
Par décision du 2 décembre 1997, la municipalité a délivré le permis de construire le bâtiment projeté sur la parcelle 488.
H. Par acte daté du 19 décembre 1997, les époux Bolomey se sont pourvus contre les deux décisions précitées, concluant à l'annulation de celles-ci. S'agissant de celle du Département des finances autorisant l'expropriation, ils invoquent que les conditions de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité ne sont pas remplies et s'agissant de celle de la municipalité autorisant la réalisation du projet mis à l'enquête sur la parcelle 488, ils considèrent que sans la réalisation du chemin privé sur leur propre parcelle, le bâtiment voisin projeté ne disposerait pas d'un accès suffisant au sens notamment de l'art. 19 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).
I. L'Inspectorat du registre foncier et la municipalité se sont déterminés, respectivement les 21 janvier et 10 février 1998, concluant au rejet du recours.
J. Par arrêt du 7 mai 1998 (cause AC 97/0227), le Tribunal administratif a rejeté les recours, considérant qu'une commune peut acquérir, par voie d'expropriation, les droits nécessaires à la construction d'une route de quartier desservant une zone à bâtir, conformément à ce que prévoit l'art. 14 de la loi cantonale sur les routes (LR). Ainsi, en l'espèce, l'expropriation permet-elle l'aménagement du carrefour au débouché du chemin "Au Bachelet" sur le chemin des "Lognies" en améliorant les conditions de circulation dans un quartier habité de manière relativement dense (consid. 3). Le tribunal de céans a en outre considéré que le plan d'affectation ayant classé cette partie du village en zone à bâtir, il appartient à la commune d'assurer un accès convenable à toutes les parcelles constructibles en recourant aux instruments de droit public et non pas en laissant aux propriétaires concernés le soin d'obtenir un droit de passage par une servitude du droit privé (consid. 6). Le tribunal a encore considéré, s'agissant d'une autre solution envisageable pour l'amélioration de ce carrefour par l'emprise sur une parcelle sise de l'autre côté du chemin du "Bachelet", qu'il n'avait pas à substituer sa propre appréciation à celle du département et de la municipalité (consid. 4). Quant aux griefs relatifs à l'octroi du permis de construire et à l'accès au bâtiment projeté, le tribunal les a également écartés, ceux-ci étant directement liés à la question de l'expropriation, celle-là devant précisément permettre un aménagement convenable du chemin (consid. 7). S'agissant enfin des frais et dépens, le tribunal a mis à la charge des recourants, solidairement, d'une part l'émolument judiciaire de 1'000 francs, le solde de l'avance de frais effectuée, par 500 francs, leur étant restituée, et d'autre part une indemnité de dépens de 600 francs en faveur de la Commune de Luins.
K. Statuant par arrêt du 1er septembre 1998 sur le recours de droit public interjeté par les époux Bolomey, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt précité, tant s'agissant de l'expropriation partielle que de l'autorisation de construire.
L. Par avis du 9 septembre 1998 du juge instructeur, les parties ont été invitées à se déterminer avant qu'un nouvel arrêt ne soit rendu, notamment sur la question des frais et dépens. Cet avis mentionne également le fait que les questions litigieuses, soit la légalité de la procédure d'expropriation autorisée par le Département des finances et l'autorisation de réaliser le projet prévu sur la parcelle no 488, considérées par l'autorité communale et le Tribunal administratif comme bénéficiant d'un accès suffisant au sens de l'art. 104 LATC, ont été tranchées par le Tribunal fédéral, de sorte que le Tribunal administratif ne pourrait sur ces points que se référer aux considérants de l'arrêt du 1er septembre 1998. Dans cet avis, le juge instructeur a également évoqué l'éventuelle applicabilité de l'art. 93a de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières, bien qu'entré en vigueur le 7 avril 1998, donc postérieurement aux décisions litigieuses, cette disposition prévoyant une procédure de correction des limites relevant de la compétence de la municipalité (en cas d'entente) ou du Département des infrastructures.
M. Dans leurs déterminations du 8 octobre 1998, les recourants ont maintenu intégralement les conclusions de leur mémoire de recours du 19 décembre 1997, de même qu'ils s'opposent à l'application de l'art. 93a de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières. Ils relèvent en outre que les frais et dépens doivent être mis à la charge de l'Etat de Vaud (Département des finances), la Municipalité de Luins et M. Jean Pernoud.
Pour sa part, la municipalité a indiqué, par courrier du 9 octobre 1998, avoir pris la décision de suivre la procédure prévue aux art. 11 à 13 LR, conformément à l'arrêt du Tribunal fédéral, de sorte que la mise à l'enquête a eu lieu dès le 9 octobre 1998. Sur la question des frais et dépens, la municipalité considère qu'il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune un émolument judiciaire ou des dépens, dès lors que le Tribunal fédéral a admis le principe de l'expropriation et dès lors qu'il a admis le recours pour un argument que les recourants n'ont jamais invoqué.
Le Département des finances a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit:
1. Déposés dans le délai légal et selon les formes prescrites par la loi, les recours sont recevables à la forme.
2. a) Sur le fond, le Tribunal fédéral a tranché définitivement les questions litigieuses dans l'arrêt du 1er septembre 1998, de sorte qu'il sera fait ici, pour plus de détails, un renvoi aux considérants 2 à 3 (expropriation) et 4 à 5 (permis de construire) de cet arrêt. En bref, le Tribunal fédéral a considéré que l'expropriation tend in casu à étendre l'emprise du domaine public communal, - ce qui est soumis aux dispositions de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) -, pour l'aménagement d'un carrefour en vue d'améliorer les conditions de circulation sur une voie publique à partir de laquelle on accède à des parcelles constructibles. Dès lors que le projet communal n'a pas été soumis à la procédure relative aux projets de construction de routes (art. 11 à 13 LR), ce projet ne peut pas être considéré comme un ouvrage pour lequel le droit d'expropriation peut être conféré sur la base de l'art. 14 LR. Or, cette dernière disposition, qui entre seule en considération, réserve "la procédure distincte" de la déclaration d'intérêt public en vue de l'expropriation (art. 12 ss LE). Le Tribunal fédéral a considéré que dans la mesure où seule la procédure de la déclaration d'intérêt public en vue de l'expropriation a été effectuée, la condition de la légalité de l'expropriation n'est pas remplie, ce qui constitue une violation de l'art. 22 ter Cst. Quant à l'octroi du permis de construire, le Tribunal fédéral a relevé qu'en l'état, l'accès à la parcelle no 488 est insuffisant, ce qui n'est pas contesté par les parties, et que partant, le propriétaire voisin ne pouvant pas se prévaloir de l'expropriation partielle du bien-fonds des recourants ni d'aucune servitude de passage constituée en sa faveur, il n'est pas au bénéfice d'un titre juridique garantissant l'accès à la partie constructible de sa parcelle, au sens de l'art. 104 al. 3 LATC, de sorte que le permis de construire ne saurait lui être délivré.
b) Il résulte de ces considérants qu'une procédure, distincte de celle de la déclaration d'intérêt public et visant à sanctionner un plan des routes, doit être entreprise par la Commune de Luins aux fins de procéder à l'expropriation partielle des parcelles nos 13 et 488 et, cas échéant, délivrer l'autorisation de construire sur cette dernière parcelle. La loi sur les routes prévoit en effet que les projets communaux de construction routiers sont mis à l'enquête publique durant trente jours, l'autorité d'adoption étant le conseil général ou communal et le recours s'exerçant auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports DTPAT (désormais le Département des infrastructures), avec application par analogie des art. 57 à 62 LATC (art. 13 al. 2 LR). La loi sur les routes s'applique aux routes appartenant au domaine public cantonal ou communal ou qui font l'objet d'une servitude de passage public (art. 1er LR). Si les projets de routes sont transférés au domaine public, ils sont alors soumis à dite procédure, prévue par l'art. 13 LR. Quant à la question de savoir si l'art. 93 a LAF, entré en vigueur le 7 avril 1998, instituant une procédure simplifiée de modification des limites, peut ou non trouver application, elle peut demeurer indécise en l'espèce, la Municipalité ayant déjà entrepris une mise à l'enquête publique dans le cadre de la procédure prescrite par les art. 11 à 13 LR, au cours de laquelle le Département des infrastructures aura à sanctionner les plans de routes et par là-même ceux visant l'amélioration de l'aménagement du carrefour entre les chemins des Lognies et du lieu-dit "Au Bachelet".
c) Le tribunal conclut qu'en l'état et compte tenu du fait que ni la Municipalité de Luins, ni le Département des finances n'ont annulé ou rapporté leurs décisions respectives des 1er et 2 décembre 1997, ces dernières ne peuvent qu'être annulées et les recours doivent par conséquent être admis.
3. a) Reste litigieuse la question des frais et dépens de la procédure cantonale de recours, en principe supportés par la partie qui succombe (art. 55 al. 1 LJPA). Le nouvel art. 55 al. 2 LJPA, adopté par la loi du 26 février 1996 modifiant la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989, permet de mettre un émolument à charge des communes et de leur allouer des dépens (voir Benoît Bovay, La révision du 26 février 1996 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives, in RDAF 1996, p. 129 ss). Cependant, la jurisprudence du tribunal a posé le principe selon lequel lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Le tribunal de céans a confirmé cette jurisprudence sous l'empire de l'art. 55 al. 2 nouveau LJPA (arrêt AC 97/0167 du 28 février 1997). En outre, l'art. 55 al. 3 LJPA dispose que lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat.
b) En l'espèce, le tribunal observe en premier lieu que les recourants ont obtenu gain de cause, de sorte que le montant de l'émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs, mis à leur charge par l'arrêt du 7 mai 1998 du Tribunal administratif, doit leur être restitué. Il apparaît en second lieu que la municipalité a délivré le permis de construire litigieux sans suivre la double procédure commandée par les art. 12 ss LE et 11 à 13 LR en vue de l'expropriation partielle des parcelles appartenant aux recourants et à Jean Pernoud. Dès lors que le permis de construire octroyé à ce dernier doit être annulé parce que l'accès à sa parcelle (no 488) est insuffisant à défaut de pouvoir se prévaloir de l'expropriation partielle, il se justifie de répartir les frais et dépens à raison de deux tiers à la charge de la Commune de Luins et à raison d'un tiers à la charge Jean Pernoud, cette clef de répartition correspondant du reste à celle retenue par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 1er septembre 1998.
c) Au vu de ce qui précède, le montant de l'émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs mis à la charge des époux Bolomey par l'arrêt du 7 mai 1998 du Tribunal administratif, leur est restitué. L'émolument de justice de la procédure cantonale de recours, d'un montant de 1'500 francs, est mis à la charge de la Commune de Luins, à concurrence de 1'000 francs, et de Jean Pernoud, à concurrence de 500 francs. En outre, les époux Bolomey ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ils ont droit à l'allocation d'une indemnité de dépens de 1'200 francs, qui leur sera versée par la municipalité, à raison de 800 francs, et par Jean Pernoud, à raison de 400 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La décision du 1er décembre 1997 du Département des finances statuant sur l'intérêt public du projet d'expropriation pour l'élargissement du chemin des Lognies et du chemin au lieu-dit Au Bachelet, Commune de Luins, est annulée.
III. La décision du 2 décembre 1997 de la Municipalité de Luins délivrant le permis de construire un immeuble d'habitation de six appartements sur la parcelle no 488, est annulée.
IV. Le montant de l'émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs, mis à la charge des recourants Roland et Josiane Bolomey, solidairement, par l'arrêt du 7 mai 1998 du Tribunal administratif, leur est restitué.
V. L'émolument judiciaire, de 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la Commune de Luins à concurrence de 1'000 (mille) francs et de Jean Pernoud à concurrence de 500 (cinq cents) francs.
VI. La Commune de Luins et Jean Pernoud verseront aux recourants Roland et Josiane Bolomey, solidairement entre eux, une indemnité de dépens de 1200 (mille deux cents) francs, 800 (huit cents) francs étant mis à la charge de la première, et 400 (quatre cents) francs à la charge du second.
ft/ff/Lausanne, le 29 janvier 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.