CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 octobre 1999
sur le recours formé par la Communauté des copropriétaires de la PPE Résidence Panoramic 2000 ainsi que les copropriétaires à titre individuel, représentés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
un refus de la Municipalité de Montreux de statuer sur leur demande de réexamen, tendant à la révocation du permis de construire délivré à J.-P. Lauffer SA le 30 octobre 1989.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier , président; Mme D.-A. Thalmann et M. A. Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) a délivré, le 30 octobre 1989, un permis de construire à J.-P. Lauffer SA pour la réalisation d'un projet sur la parcelle 2633, à Chernex. Cette décision a fait l'objet de recours successifs auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après CCRC), puis auprès du Tribunal fédéral; ce dernier, à la suite d'une procédure complexe, a confirmé le prononcé cantonal le 3 juin 1998, rendant ainsi exécutoire le permis de construire délivré en 1989. En exécution de ces décisions, la Commune de Montreux a délivré formellement le permis de construire en date du 6 novembre 1998; elle en a d'ailleurs informé les recourants en soulignant qu'il ne s'agissait pas d'une décision.
B. Dans une correspondance du 7 avril 1997, antérieure dès lors à l'arrêt du 3 juin 1998, le conseil des recourants avait saisi la municipalité d'une demande de réexamen du permis de construire précité; il invoquait la durée de la procédure, ainsi que le caractère apparemment erroné de cette décision, résultant des constatations d'un autre arrêt du Tribunal administratif, s'agissant de la portée des alignements devant prévaloir au droit du projet. Il a renouvelé cette demande, par lettre du 10 juin 1998, soit postérieurement à la notification du dispositif de l'arrêt fédéral.
Dans sa réponse du 13 juillet 1998, le conseil de la municipalité, l'avocat Dumusc lui a écrit notamment ce qui suit :
"Ma cliente est d'avis qu'il n'y a pas matière à révocation ou à réexamen. Elle n'entrera dès lors pas en matière sur votre requête du 7 avril 1997".
On précisera que cette correspondance faisait suite à une décision prise en séance de municipalité le 25 juin 1998; aux termes de celle-ci (v. l'extrait du procès-verbal de cette séance produit par le conseil de la municipalité), cette autorité a décidé effectivement de ne pas entrer en matière sur la demande de réexamen et de charger le Service de l'urbanisme, en collaboration avec l'avocat-conseil de la commune, de donner à cette décision la suite qui convient.
Le 24 juillet 1998, l'avocat Bovay s'est étonné de la teneur de la lettre du 13 juillet précédent de l'avocat Dumusc, notamment dans la mesure où elle ne saurait remplacer une décision municipale, en bonne et due forme, comprenant les éléments usuels et nécessaires d'une décision (objet, motivation, voie et délai de recours, signature et sceau municipal); il ajoutait - pour le cas où la future décision municipale consisterait en un refus d'entrer en matière sur la demande de nouvel examen - que ses clients la contesteraient.
Le 29 septembre 1998, l'avocat Dumusc a répondu que sa lettre du 13 juillet précédent était parfaitement claire. Le 1er octobre néanmoins, l'avocat Bovay est intervenu à nouveau auprès de son confrère, en affirmant que la lettre du 29 septembre 1998 était incompréhensible; il a conclu ces lignes en demandant à nouveau qu'on lui fasse tenir une décision municipale, avec voie et délai de recours, qu'il s'agisse d'un refus d'entrer en matière sur la demande de nouvel examen ou d'un rejet ce celle-ci. Le 15 décembre 1998, tout en produisant un procès-verbal de l'assemblée des copropriétaires de la PPE Panoramic 2000, l'avocat précité a renouvelé sa demande tendant à la notification d'une décision municipale. Le 2 février 1999, néanmoins, l'avocat Dumusc a informé son confrère que la municipalité ne rendrait pas de décision formelle.
C. Agissant par acte du 23 février 1999, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Bovay, la communauté des copropriétaires précitée, ainsi que les copropriétaires à titre individuel, les noms de ceux-ci n'étant pas désignés, ont recouru auprès du Tribunal administratif en se plaignant d'un déni de justice formel de la municipalité, consistant dans un refus de statuer sur leur demande de réexamen, tendant à la révocation du permis de construire accordé initialement à J.-P. Lauffer SA en 1989. Ils concluent avec dépens à ce que la municipalité soit invitée à statuer formellement sur leur demande, subsidiairement à entrer en matière sur cette dernière, puis à révoquer l'autorisation de construire précitée.
Dans sa réponse du 7 mai 1999, la municipalité, tout en faisant valoir divers moyens tendant à l'irrecevabilité du recours, conclut avec dépens au rejet de celui-ci. J.-P. Lauffer SA s'est déterminée pour sa part, le 21 avril 1999, dans le sens d'un rejet du recours.
Dans un courrier du 2 juin 1999, les recourants ont produit un extrait du procès-verbal de l'assemblée générale de la communauté recourante, dont il résulte que celle-ci est favorable au dépôt d'un nouveau recours auprès du Tribunal administratif. Par la même occasion, ils ont pris position sur divers moyens procéduraux formulés par le conseil de la municipalité.
A la suite d'une interpellation du magistrat instructeur, les parties ont encore complété leurs moyens s'agissant du caractère bien ou mal fondé du refus d'entrée en matière opposé par la municipalité à la demande des recourants de nouvel examen du permis de construire délivré en 1989 (lettre du juge instructeur du 11 juin 1999; écritures des 6 août, pour les recourants, 23, pour la constructrice, et 24 août 1999, pour la municipalité).
Considérant en droit:
1. a) Le recours a été formé pour déni de justice. Selon l'art. 31 al. 1, 2ème phrase LJPA, le refus de statuer peut faire l'objet d'un recours en tout temps. En d'autres termes, il ne peut guère être question, en l'espèce, d'écarter le pourvoi pour cause de tardiveté; dans l'hypothèse où l'on devrait retenir, en effet, que la municipalité a statué les 25 juin/13 juillet 1998, force serait alors de constater - sur le fond et non sur le terrain de la recevabilité - qu'il n'y a pas eu déni de justice, mais au contraire prononcé d'une décision, cas échéant défavorable au recourant.
Avant d'aborder ce point (ci-après sous chiffre 3), on examinera encore quelques questions préalables de procédure (cons. 2).
2. a) Selon l'art. 712t CC, l'administrateur de la copropriété par étages ne peut agir en justice, sauf en procédure sommaire, comme demandeur ou défendeur sans autorisation préalable de l'assemblée des copropriétaires, sous réserve des cas d'urgence pour lesquels l'autorisation peut être demandée ultérieurement. Selon la pratique usuelle du Tribunal administratif, cette disposition est applicable en matière de juridiction administrative.
En l'occurrence, la communauté recourante a produit un procès-verbal relatif à une décision du mois de décembre 1998, arrêtant le principe d'un recours au Tribunal administratif contre le refus, pressenti, de la municipalité de procéder au réexamen du permis de construire délivré en 1989. Cette décision, même si elle ne vise pas expressément l'hypothèse d'un déni de justice de la municipalité, apparaît comme suffisante pour couvrir le recours ici en cause. La validité formelle du pourvoi doit dès lors être admise sous cet angle.
Le recours a au surplus été déposé par les copropriétaires à titre individuel, non désignés nommément toutefois; dans la mesure où l'identité de ces derniers peut être définie avec précision postérieurement au dépôt du mémoire, il n'y a pas lieu de considérer comme irrecevable le recours en tant qu'il émanerait de ces derniers. La question peut de toute manière rester indécise, vu la recevabilité du recours de la communauté elle-même.
b) La municipalité conteste en effet à tort la qualité pour recourir de la copropriété. En effet, il est constant que le bâtiment de la PPE recourante se situe immédiatement en amont du bâtiment projeté, les biens-fonds concernés n'étant séparés que par un chemin public. Concrètement, le bâtiment projeté, d'une longueur de 32 mètres, s'implanterait en aval de celui de la recourante à une distance de quelques 18 mètres. Dans ces conditions, même si la pente, prononcée à cet emplacement, est de nature à réduire l'atteinte visuelle que le projet est susceptible de créer pour les membres de la copropriété, il reste que l'on ne peut guère dénier tout intérêt digne de protection de ces derniers à la révocation du permis délivré en 1989. Sur la base du critère de l'intérêt digne de protection, applicable depuis l'entrée en vigueur de l'art. 37 LJPA dans sa nouvelle teneur, soit dès 1996, force est de retenir dans le cas présent que les recourants bénéficient bel et bien de la légitimation active.
De surcroît, la jurisprudence du Tribunal fédéral, rendue en matière de recours de droit public, reconnaît, malgré l'absence de légitimation sur le fond, la qualité pour agir au recourant qui ferait valoir que ses droits de partie ont été lésés en procédure cantonale et qu'il en découlerait pour lui un déni de justice formel (cette jurisprudence est communément désignée sous le nom de "Star Praxis" : v. à ce sujet Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997, 352 ss et les arrêts cités). En l'occurrence, la communauté recourante demande le réexamen d'un permis de construire qu'elle a précédemment contesté, sans que jamais sa qualité pour agir ne soit mise en cause, même devant le Tribunal fédéral; en l'espèce, elle demande que soit rendue une décision sur un objet auquel elle paraît intéressée et se plaint de ce que la municipalité requise de le faire ne se prononce pas. Transposée au cas d'espèce, la jurisprudence précitée pourrait entraîner que la qualité pour critiquer un déni de justice formel soit admise un peu plus largement que selon les critères habituels; la recourante serait ainsi recevable à faire valoir qu'elle n'a reçu aucune décision, ne serait-ce que pour constater qu'elle n'a pas vocation à demander le réexamen litigieux.
La légitimation active de la recourante est ainsi clairement établie.
3. Sur le fond, il convient donc d'examiner le grief de déni de justice formel soulevé par les recourants.
a) Il ressort de l'extrait du procès-verbal de la séance de la municipalité du 25 juin 1998 que la municipalité, à titre interne, a bien refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen formée par les consorts recourants. Il est toutefois constant que cette décision n'a pas fait l'objet d'une notification dans les formes usuelles, mais que l'avocat Dumusc s'est borné à en informer son confère Bovay. Or, une communication régulière aurait impliqué un envoi intitulé décision, comportant une motivation, un dispositif, la signature du syndic et du secrétaire communal, ainsi que l'indication de la voie et du délai de recours (v. à ce sujet ATF du 29 juin 1999, 1P.227/1999 en la cause Commune de B. c/ TA VD et A., lequel précise que les décisions doivent être désignées comme telles; sur l'exigence de l'indication des voies de droit, v. TA, arrêt du 1er juillet 1999, AF 99/001, qui retient une telle obligation, sur la base de directives du Conseil d'Etat; v. également art. 67 LIC, au sujet des signatures exigées). En l'occurrence, l'on ne s'arrêtera pas à chacune de ces exigences de forme, lesquelles n'ont d'ailleurs pas toute la même portée (par exemple le fait qu'une décision, adressée à un avocat, ne comporte pas l'indication des voies de recours, ne devrait pas porter à conséquence).
b) L'un de ces aspects apparaît en définitive décisif à lui seul ici. La lettre du 13 juillet 1998 de Me Dumusc - comme ses autres correspondances d'ailleurs - a été rédigée sur papier à entête de l'étude de ce dernier. Il ne présente dès lors aucune des caractéristiques d'un document émanant d'une autorité; l'envoi en question ne comportait pas non plus, en annexe, une copie d'un document établi par la municipalité ou ses services. Cela étant, il va de soi que, même si la municipalité a bien délivré un mandat à Me Dumusc, l'on ne saurait considérer qu'elle lui a délégué des tâches publiques, ce qui, au demeurant, exigerait une base légale spéciale, d'ailleurs inexistante (pour un exemple présentant quelques similitudes où le Tribunal fédéral a retenu que l'information donnée aux habitants d'un quartier par une entreprise de travaux publics, mandatée par un syndicat d'améliorations foncières, ne pouvait être considérée comme une décision de cette dernière autorité : ZBl 1998, 138, consid. 1b in fine). De surcroît, c'est à l'autorité elle-même qu'il incombe de communiquer ses décisions aux administrés; elle ne saurait le faire par le canal d'un mandataire, faisant en quelque sorte office de porte-parole privé, lequel se chargerait ainsi d'informer les administrés, cas échéant en reformulant la décision qu'il doit transmettre. Il va de soi que des considérations de sécurité dans les relations juridiques entre les collectivités publiques et leurs citoyens s'opposent à une telle manière de faire.
On citera à titre d'exemple l'ATF, déjà évoqué plus haut, du 29 juin 1999 (1P.227/1999). Dans cette affaire, un avocat, mandaté par une commune, avait annoncé à son confrère, mandaté par un fonctionnaire, du fait que la municipalité avait mis fin aux rapports de services; selon le Tribunal fédéral, la correspondance en question pouvait être comprise de bonne foi par son destinataire, non pas comme une décision sujette à recours dans le délai légal (lequel n'était d'ailleurs pas indiqué), mais comme un refus de statuer, susceptible d'un recours en tout temps (consid. 3).
La solution de cet arrêt peut être transposée au cas d'espèce, ce d'autant plus que l'avocat Dumusc a confirmé ultérieurement que sa mandante n'entendait pas rendre de décision formelle. En tant qu'il a été déposé pour déni de justice, le recours doit dès lors être accueilli.
4. La municipalité, si elle n'a pas rendu de décision formelle, n'en a pas moins, matériellement, arrêté sa décision sur la demande de nouvel examen présentée par les recourants; comme cela ressort de manière extrêmement claire du procès-verbal de sa séance du 25 juin 1998, elle a en effet refusé d'entrer en matière sur celle-ci (cela correspond d'ailleurs dans une certaine mesure à la présomption légale de l'art. 30 al. 1 LJPA). Cela étant et dans un souci d'économie de la procédure, le magistrat instructeur a interpellé les parties pour qu'elles se prononcent sur le bien-fondé ou non de ce refus d'entrer en matière; les recourants, respectivement l'autorité intimée se sont dès lors exprimés sur ces questions et ont admis cette manière de procéder. Il convient donc d'examiner maintenant si la municipalité a refusé à juste titre ou non d'entrer en matière sur la demande des recourants.
a) A titre liminaire, l'on observera que les recourants demandent en substance le réexamen du dossier, dans le but d'obtenir la révocation du permis de construire délivré en 1989 à J.-P. Lauffer SA. Quoi qu'en disent ces derniers, il reste que ces deux institutions doivent être distinguées; plus précisément la révocation peut être prononcée d'office en vertu de la loi ou au regard des intérêts en jeu, soit dans des situations où une partie n'a pas nécessairement droit au réexamen. Dans le cas d'espèce, l'on se trouve bien dans cette seconde hypothèse et il faut vérifier - à l'exclusion d'autres points d'ailleurs - si c'est à tort que la municipalité a considéré que les conditions d'un nouvel examen n'étaient pas remplies (à ce propos, v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, 947 et 949 s.).
aa) La municipalité fait valoir au préalable que la demande de nouvel examen serait irrecevable parce que tardive. On ne s'arrêtera pas à cet argument, les recourants faisant valoir à bon droit qu'il n'était pas déraisonnable de leur part d'attendre l'entrée en force du permis délivré en 1989, avant de soulever la question de la révocation de celui-ci (dans la foulée, l'autorité intimée soutient également que la demande serait abusive; ce moyen, à caractère subsidiaire, ne sera pas examiné, car, comme on le verra plus loin, d'autres éléments permettent de trancher le litige).
bb) On remarquera aussi par surabondance, à supposer même que l'on considère les correspondances de l'avocat Dumusc comme des décisions - ce qui n'est pas le cas -, que les recourants ont manifesté de manière suffisamment claire leur désaccord à ce propos dans les lettres de leur conseil du 24 juillet 1998 (soit dans le délai de vingt jours courant par hypothèse dès le 13 juillet précédent), respectivement du 1er octobre 1998 (soit à nouveau dans le délai de vingt jours courant par hypothèse dès le 29 septembre précédent); force serait alors d'admettre qu'ils ont réagi en temps utile au refus d'entrée en matière qui leur était ainsi signifié.
cc) Pour résoudre les questions litigieuses, les recourants formulent diverses réquisitions (p. 6 de la lettre de leur conseil du 6 août 1999), dans le but de démontrer que d'autres propriétaires, non parties à la procédure et ayant acquis récemment un bien-fonds à proximité du projet, pourraient avoir désormais qualité pour recourir contre le projet contesté, alors que tel n'était pas le cas auparavant (l'art. 37 al. 1 LJPA a en effet renoncé à ce sujet au critère de l'intérêt juridiquement protégé pour le remplacer par celui de l'intérêt digne de protection).
Il n'y a cependant pas lieu de donner suite à cette requête en production d'un extrait cadastral. En substance, la démarche des recourants tend sur ce point à défendre l'intérêt de tiers, non parties en l'état à la présente procédure; il ne s'agit donc pas là d'un intérêt qui est propre aux recourants, de sorte qu'il ne paraît pas digne de protection. On ne voit en outre - et surtout - pas en quoi une telle pièce serait de nature à établir que les conditions d'un droit de ces derniers au nouvel examen seraient remplies.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (v. notamment ATF 120 Ib 42, spéc. p. 46), l'autorité est tenue d'entrer en matière sur une demande de réexamen d'une décision entrée en force lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis cette décision ou que le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lorsque la décision a été rendue ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. Il faut donc distinguer, parmi les motifs justifiant une reconsidération, les circonstances nouvelles, d'une part, et les motifs de révision au sens étroit, d'autre part.
aa) Les recourants n'invoquent toutefois aucune circonstance nouvelle à proprement parler; on ne saurait dès lors retenir que la situation a changé, dans les faits, d'une manière notable, au point que l'autorité doive revoir sa décision initiale. Ils invoquent certes l'obsolescence du permis querellé, admettant par là que seul le contexte général a évolué, sans que des faits précis, concrets, pertinents et importants au regard du projet soient survenus.
La municipalité a dès lors raison de retenir qu'elle n'avait pas d'obligation de procéder à la révocation du permis délivré sur la base de tels motifs.
bb) Par ailleurs, les recourants invoquent le fait qu'il est maintenant certain que le projet ne respecte pas la limite des constructions fixée par la loi sur les routes. Or, il s'agit-là d'un moyen qu'ils avaient déjà soulevé dans le cadre de leur demande de révision, rejetée par l'arrêt de la Cour plénière du Tribunal administratif du 26 avril 1996 (CP 94/0014). Ce moyen n'a bien évidemment pas trait à des circonstances nouvelles, étant précisé que l'arrêt précité, confirmé par le Tribunal fédéral (1P.320/1996), n'a pas considéré qu'il constituait un moyen fondé pour obtenir la révision de l'arrêt de la CCRC.
On pourrait se demander si cette solution ne doit pas d'ailleurs se voir reconnaître force de chose jugée, autrement dit que les recourants, après avoir fait trancher cette question dans le cadre d'une demande de révision, ne seraient plus recevables à faire valoir le même moyen cette fois dans le cadre d'une demande de réexamen (la Cour plénière en a jugé ainsi dans la situation inverse, soit celle dans laquelle l'administré a fait valoir le même moyen dans le cadre d'une demande de réexamen - rejetée, décision confirmée sur recours par le Tribunal administratif - puis, par la voie de la révision : arrêt du 10 mai 1999, CP 97/001). La question peut demeurer ouverte dans la mesure où, de toute manière, le tribunal de céans ne voit pas de motif de s'écarter des considérations développées dans les deux arrêts précités; ainsi, pas plus qu'auparavant, l'autorité de céans ne voit un motif de révision (au sens étroit; susceptible néanmoins de justifier un réexamen) dans le fait que le projet ne respecte pas la limite des constructions fixée par la loi sur les routes.
cc) Force est d'en conclure que, dans le cas d'espèce, les recourants n'ont pas établi à satisfaction l'existence de motifs susceptibles de justifier un nouvel examen; c'est dès lors à juste titre que la municipalité n'est pas entrée en matière.
c) A supposer même que les conditions obligeant la municipalité à entrer en matière sur la demande de réexamen soient remplies, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, le permis de construire délivré en 1989 n'en devrait pas moins être confirmé.
Sans doute, l'autorité publique peut-elle révoquer une décision entrée en force, lorsque la loi le prévoit ou sur la base d'une pesée des intérêts en présence, plus particulièrement lorsqu'un intérêt public prépondérant le commande; cependant, il faut alors accorder une attention particulière aux exigences découlant de la sécurité du droit. Et celles-ci l'emportent d'ailleurs en principe lorsque la décision en cause est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi; on vise ici notamment le cas des décisions de permis de construire, prononcées après enquête publique (v. par exemple ATF 121 II 276).
Le tribunal ne voit pas de motif de s'écarter de cette solution dans le cas d'espèce, ce d'autant que, malgré les dénégations des recourants, la constructrice a déjà engagé des frais importants pour l'aboutissement de son projet; on pense ici aussi bien aux frais nécessaires à l'élaboration des plans qu'aux dépenses engagées en frais de procédure.
d) On rappelle encore la règle de l'art. 118 LATC, relative à la péremption du permis de construire; elle constitue, en quelque sorte, un cas particulier de révocation de ce type de décision, à l'échéance d'un certain délai. Il est constant, selon la jurisprudence, que ce délai ne court pas durant d'éventuelles procédures de recours, pour autant bien entendu que l'effet suspensif ait été accordé (v. par exemple RDAF 1984, 152). Il en découle que l'on ne saurait retenir ici que la péremption est aujourd'hui acquise. En invoquant l'obsolescence du permis de construire, les recourants considèrent implicitement que, malgré cette jurisprudence, le délai légal de trois ans ne saurait être dépassé outre mesure et que, passé un délai "absolu", qu'ils se gardent de chiffrer, l'autorisation de construire devrait être déclarée périmée, en l'absence même d'une base légale expresse. Le tribunal ne saurait cependant se rallier à cette interprétation "créatrice" de l'art. 118 LATC.
e) Il découle en définitive des considérations qui précèdent que la municipalité a considéré à bon droit qu'elle n'avait aucune obligation d'entrer en matière sur la demande de réexamen du permis de construire délivré à J.-P. Lauffer SA en 1989. Les conclusions prises dans ce sens par les recourants doivent dès lors être écartées.
5. Au vu des considérations qui précèdent (bien-fondé des conclusions des recourants pour ce qui avait trait à l'existence d'un déni de justice; mal fondé de leur demande pour le surplus), il apparaît que les frais doivent être répartis entre les parties, les dépens étant par ailleurs compensés (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis en tant qu'il invoque un déni de justice; il est rejeté pour le surplus.
II. La décision (informelle) de la Municipalité de Montreux des 25 juin/13 juillet 1998, refusant d'entrer en matière sur une demande de révocation du permis de construire délivré à J.-P. Lauffer SA à Chernex est confirmée.
III. Un émolument d'arrêt, fixé à 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de la Communauté des copropriétaires de la PPE Résidence Panoramic 2000.
IV. Un émolument d'arrêt, fixé à 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de la Commune de Montreux.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 14 octobre 1999
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint