CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 1er décembre 1999

sur le recours interjeté par Claudine WEHRLI, Yvette CHAUVET, Juliette BAGI et Martin SCHIBLI, représentés par l'avocat Louis Bagi, rue Jean-Jacques Cart 8, 1006 Lausanne.

contre

la décision rendue le 2 avril 1998 (communication du 15 juillet 1999) par la Municipalité de Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanns, concernant la construction par celle-ci d'un poste fixe de collecte des déchets à l'avenue de Cour 74 sur la parcelle 4883 propriété de

HADRIAN LAUSANNE SA, représenté par Régie Publiaz SA.

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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     Située dans la partie sud-ouest de Lausanne, l'avenue de Cour est un segment de l'une des principale artères permettant de traverser la ville dans l'axe est-ouest. Le chemin du Reposoir, dont la chaussée a une largeur d'environ 5,5 mètres, s'y embranche en oblique et relie (en sens unique à la montée) l'avenue de Cour à l'avenue du Mont-d'Or située à l'amont.

                        La parcelle 4883, propriété de Hadrian Lausanne SA, se trouve dans l'angle aigu formé par l'avenue de Cour et le chemin du Reposoir. Elle a la forme d'un triangle allongé dont le côté sud, d'une longueur d'environ 40 mètres, est bordé par l'avenue de Cour tandis que le côté ouest suit le chemin du Reposoir sur environ 80 mètres. L'angle sud-ouest délimité par ces deux routes est occupé par un bâtiment (avenue de Cour 74) comprenant un restaurant et des commerces au rez-de-chaussée sur l'avenue de Cour tandis que les étages sont occupés (d'après l'annuaire téléphonique sur support informatique) par divers logements et bureaux. Selon les explications recueillies en audience, les deux premiers étages sont occupés par des bureaux et les deux étages supérieurs sont voués au logement. Au nord-est de ce bâtiment se trouve un parking souterrain dont la rampe d'accès aboutit sur le chemin du Reposoir. Selon les explications recueillies en audience, c'est dans ce parking souterrain attenant à l'immeuble que sont actuellement stationnés les conteneurs à ordures de l'immeuble. Le jours de ramassage (deux fois par semaines), le concierge se sert d'un petit tracteur pour amener les conteneurs sur une place aménagée à cet effet le long du chemin du Reposoir, à proximité de l'extrémité de la rampe d'accès au parking.

                        L'extrémité nord de la parcelle 4883 forme, le long du chemin du Reposoir, un angle très aigu qui fait face à un groupe de trois petits immeubles locatifs anciens situés de manière contiguë aux numéros 18 à 22 du côté ouest du chemin du Reposoir. A l'ouest, cette extrémité triangulaire de la parcelle 4883 est séparée par un mur en planche de béton de la parcelle 4885, également propriété de la commune. Sur cette parcelle 4885, on trouve au nord, le long du chemin du Reposoir, quelques places de parc, communiquant, dans la partie centrale de la parcelle, avec le préau situé à l'arrière d'un bâtiment scolaire dont l'entrée principale donne au sud sur l'avenue de Cour.

                        Les recourants sont des habitants des nos 20 et 22 du chemin du Reposoir. A lire leur opposition commune du 27 novembre 1997, ils agissaient (avec Lucette Porchet) en qualité de propriétaire des immeubles nos 18, 20 et 22.

                        L'avenue de Cour et le chemin du Reposoir sont bordés d'une limite des constructions qui grève les parcelles du chemin du Reposoir sur une largeur de 1,5 mètres et celles de l'avenue de Cour sur environ 6 mètres, empiétant ainsi tant sur les parcelles que sur les bâtiments existants le long de cette avenue. Toutefois, l'immeuble d'Hadrian SA, plus récent, est implanté sur l'alignement. La surface située au pied de sa façade appartient au domaine public. A cet endroit se trouve le trottoir qui longe l'immeuble ainsi que, le long de l'avenue de Cour, des places de parc en épi. Il ne semble pas qu'un élargissement de l'avenue de Cour soit envisagé. La commune prévoit au contraire, en raison des plaintes des bordiers, de modérer le trafic en raison des nuisances qu'il engendre. Selon les explications recueillies en audience, les projets communaux de réaménagement ont été présentés à la population à l'occasion d'une fête organisée en été 1998 par les associations du quartier le long de l'avenue de Cour.

B.                    Selon les explications recueillies en audience, la commune s'est trouvée devant la nécessité de remplacer un poste de collecte d'ordures et de verre qui se trouvait précédemment à proximité d'un immeuble de l'extrémité sud du chemin du Reposoir. C'est ainsi qu'elle a pris contact avec Hadrian SA en vue du projet commun qui fait l'objet du présent litige.

                        Du 7 au 27 novembre 1997, la Commune de Lausanne, sous la signature du chef du Service d'assainissement rattaché à la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement, a mis à l'enquête la construction d'un poste fixe de collecte des déchets.

                        Cette installation se trouverait le long du chemin du Reposoir à l'extrémité nord de la parcelle 4883, en face des immeubles 18 et 20 de ce chemin. Elle occuperait, le long du trottoir qui est large à cet endroit de 1,50 m, une bande longue de 11,30 m. et large de 1,20 m. D'après le plan d'enquête, cette bande serait occupée, dans la partie nord, par quatre conteneurs publics destinés respectivement aux ordures ménagères (deux conteneurs) ainsi qu'au verre (un conteneur) et aux piles (un petit conteneur sur pied), tandis que dans la partie sud se trouveraient quatre conteneurs privés desservant l'immeuble de l'avenue de Cour 74. Selon les explications recueillies en audience (le dossier n'en dit rien), ces quatre conteneurs privés seraient destinés respectivement aux ordures ménagères (deux conteneurs), au verre (un conteneur) et au papier-carton (un conteneur). La distance comprise entre les conteneurs et la façade des immeubles 18 à 20 du chemin du Reposoir est d'environ 10 m. En raison de la pente, chacun des conteneurs prendraient place sur un palier aménagé le long du trottoir. A l'opposé de ce dernier, l'emplacement pour les conteneurs serait adossé à un panneau d'affichage (à l'extrémité nord) puis à une haie qui se prolongerait à l'aval sur une longueur de 9,20 m. Selon les explications recueillies en audience, ce panneau ne serait pas destiné à la publicité, mais à l'affichage d'indications du service d'assainissement relatives à l'utilisation du poste de collecte. En particulier, la panneau apparaissant sur le plan d'enquête ne correspond pas (son orientation est différente) au panneau publicitaire actuellement visible sur place mais destiné à être enlevé.

                        La surface occupée par l'installation se trouve en dehors de la limite des constructions.

                        Le dossier n'a été soumis à aucun service de l'administration cantonale.

C.                    L'enquête a suscité une opposition du Mouvement pour la défense de Lausanne qui soulignait le caractère disgracieux d'un alignement de sept conteneurs et suggérait à un aménagement paysager permettant de les masquer partiellement. Une seconde opposition a été formulée de manière conjointe le 27 novembre 1997. Elle est signée de cinq personnes et le haut de sa première page se présente de la manière suivante :

"Lucette Porchet Ch. du Reposoir 18 Juliette Bagi Chemin du Reposoir 20 Martin Schibli Claudine Wehrli Ch. du Reposoir 22 1007 Lausanne Yvette Chauvet Ch. du Reposoir 20

Lausanne, le 27 novembre 1997       RECOMMANDEE Direction des travaux de la commune de Lausanne A l'attention de Monsieur le Conseiller Municipal (...)

                        Au pied de cette lettre sont rappelés, dans le même ordre, les noms des opposants, accompagnés de la signature de chacun d'eux.

                        Conformément à sa pratique, l'Office de la police des constructions a accusé réception de cette opposition dans une lettre du 2 décembre 1997. Sur cette lettre, l'adresse du destinataire mentionne le nom de chacun des opposants mais la lettre a été expédiée "pour adresse" à Lucette Porchet au chemin du Reposoir 18.

                        Sur le fond, cette opposition collective proposait de limiter l'installation aux collecteurs publics et proposait que les collecteurs privés de l'immeuble de l'avenue de Cour 74 soient disposés plus au sud au pied de l'immeuble en question, pour limiter le bruit et la longueur du trajet jusqu'à cet immeuble. Les opposants ont demandé l'abandon du conteneur destiné à la récolte du verre, source de bruit considérable et cause d'une augmentation de trafic. Les recourants relevaient l'absence de déterminations du degré de sensibilité au bruit sous chiffre 16 de la formule de demande de permis de construire.

                        Par lettre recommandée du 8 avril 1998 adressée à "Lucette Porchet et consorts, ch. du Reposoir 18, 1007 Lausanne", la Direction des travaux a communiqué la décision de la municipalité, du 2 avril 1998, de rejeter l'opposition tout en assortissant le permis de construire d'une charge "exigeant qu'à l'occasion de la réalisation de ce nouveau poste fixe, tout soit mis en oeuvre pour rendre l'aménagement plus plaisant".

                        Selon les explications recueillies en audience, c'est Claudine Wehrli qui, lors de la manifestation festive de l'été 1998 déjà évoquée, a constaté, en consultant la présentation des projets communaux de réaménagement de l'avenue de Cour, que le projet de poste collecteur litigieux apparaissait sur les documents exposés par les services communaux. Elle s'est enquise du sort de l'opposition déposée en interrogeant l'un des fonctionnaires présents. C'est à la suite de cette intervention que la Direction des travaux a adressé trois plis recommandés du 15 juillet 1999, respectivement à Juliette Bagi, à Yvette Chauvet, ainsi qu'à Martin Schibli et Claudine Wehrli, à leurs adresses respectives, contenant une copie de la décision du 8 avril 1998 expédiée à Lucette Porchet, avec une lettre formulant l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif.

                        L'aménagement "plus plaisant" prévu par la décision attaquée est décrit par un plan daté du 8 août 1999 à l'échelle 1:50 portant la mention qu'il annule les précédents. On y voit 7 emplacements pour conteneurs séparés par des cadres métalliques entre lesquels seraient tendus des fils supportant une végétation grimpante. A l'extrémité de cette pergola apparaît un panneau en forme de losange muni de la légende "signalétique assainissement".

                        Pour le surplus, le permis de construire, daté du 9 avril 1998, contient une rubrique "charges" dont on citera le début ci-dessous:

"Charges

Service d'urbanisme:

A l'occasion de la réalisation de ce nouveau poste fixe, il y aura lieu de tout mettre en oeuvre pour rendre cet aménagement plus plaisant.

Service des routes et voirie :

1.            Le réglage des emplacements de dépôt sera conçu et réalisé de telle façon que les conteneurs ne puissent pas se mettre en mouvement en direction du domaine public (DP).

2.            Les bordurettes en granit existantes au droit du nouveau dépôt devront être soigneusement déposées et mises en dépôt sur le chantier, le service précité se chargeant de leur enlèvement.

3.            La nouvelle délimitation entre l'arrière-trottoir et le dépôt sera réalisée par et aux frais des constructeurs au moyen d'un rang de pavés en grès 6/8 cm posés sur lit de béton.

4.            Incomberont au constructeur:

              a) le strict respect de la limite du DP (...)"

C.                    Par acte non daté mais expédié le 5 août 1999, Claudine Wehrli, Martin Schibli, Yvette Chauvet et Juliette Bagi ont recouru contre la décision du 2 avril 1998 en concluant en substance à son annulation et à ce que la municipalité réexamine le choix de l'emplacement et élabore un nouveau projet.

                        Interpellé en qualité de constructeur, le Service d'assainissement de la direction de la sécurité sociale et de l'environnement a, par acte du 6 septembre 1999, conclu au rejet du recours, tout en s'opposant à l'effet suspensif. La situation provisionnelle en est toutefois restée à celle qu'instaurait l'accusé de réception du recours, qui accordait provisoirement l'effet suspensif.

                        Par mémoire du 27 septembre 1999, la commune intimée a conclu à l'irrecevabilité et au rejet du recours. Elle fait notamment valoir, s'agissant de l'irrecevabilité du recours, que ce dernier, en bref, aurait dû être déposé lors de la notification de la décision municipale du 8 avril 1998.

D.                    Le Tribunal administratif a convoqué les parties, par avis du 6 octobre 1999, à une audience du 29 novembre 1999 à 14 heures 30. Par lettre du 25, reçue par le tribunal le vendredi 26 novembre 1999, le conseil des recourants en a demandé le renvoi en raison d'un voyage d'affaires impromptu à l'étranger. Rejetée par le juge instructeur, qui en a averti les parties le 26 novembre dans l'après-midi par téléphone à l'étude des avocats concernés ainsi qu'à Juliette Bagi, recourante et épouse du conseil des recourants, cette demande a été renouvelée par fax reçu au tribunal le jour de l'audience à 12 heures 57. Les recourants ne se sont pas présentés ni personne en leur nom. Considérant que les recourants auraient pu et dû se présenter, quitte à désigner un nouveau mandataire, le tribunal a décidé de tenir l'audience, au cours de laquelle il entendu pour la commune MM. Périllard, de l'office des constructions, et Diserens, chef du service d'assainissement, accompagnés du conseil de la commune, ainsi que M. Pache, de la Régie Publiaz représentant la propriétaire. L'audience s'est terminée par une inspection locale.

                        Selon les explications recueillies en audience, l'obligation d'équiper les immeubles de plus de quatre appartements de conteneurs destinés à recevoir les ordures, prévue par l'art. 19 al. 2 du règlement communal sur la gestion des déchets, ne peut pas toujours être réalisée, en particulier dans les immeubles anciens dont la configuration ne se prête pas à ce genre d'équipement. D'ailleurs, les immeubles des recourants (Reposoir 18 à 22), dont l'accès étroit comporte des escaliers, ne sont précisément équipés d'aucun conteneur, comme plusieurs autres immeubles situés à proximité. Pour ce qui concerne la récolte du verre, la commune ne procède pas à une collecte sélective par couleurs telle qu'elle se pratique dans certaines autres communes de l'agglomération lausannoise à l'aide de bennes fermés percées de petits orifices circulaires à travers lesquels les bouteilles doivent être introduites les unes après les autres. Destiné à la préparation de sable de verre utilisé dans les travaux publics ou à l'exportation pour les quantités excédentaires, le verre est récolté en vrac dans des conteneurs munis d'un couvercle qu'il faut soulever pour le remplissage. Selon les exigences communales, ces conteneurs ne sont plus en tôle comme par le passé, mais désormais en matière plastique dans laquelle le déversement de verre est moins bruyant, du moins lorsqu'ils sont vides. Hadrian SA devra d'ailleurs remplacer ses actuels conteneurs en métal par des conteneurs en matière plastique.

                        Interpellé sur la nécessité d'une autorisation cantonale au sens de l'annexe II du RATC, le représentant du service constructeur a indiqué que les installations du type litigieux ne sont jamais soumises à l'autorité cantonale et que si elles devaient l'être, elles donneraient droit à une subvention cantonale comme les déchetteries: l'autorité cantonale refuse d'entrer en matière pour des installations comme celle qui est ici en cause.

                        Lors de l'inspection locale a été examinée la question du choix de l'emplacement de l'installation litigieuse. Selon le représentant du service constructeur, la manoeuvre de marche arrière que les camions de ramassage devraient accomplir si les conteneurs étaient installés à l'extrémité nord de la parcelle communale 4885 serait dangereuse puisqu'il s'agirait de pénétrer sur l'aire d'un préau d'école. Le représentant d'Hadrian SA a indiqué que celle-ci s'opposerait à ce que le poste collecteur soit disposé le long du trottoir de chemin du Reposoir au pied de la façade nord est de son immeuble, ceci pour le motif que l'installation se trouverait alors exactement sous les fenêtres des bureaux situés à l'étage et que dans la partie sud de cette façade, l'installation obturerait même les fenêtres du restaurant (celles-ci, en raison de la pente à cet endroit, se trouvent à faible hauteur par rapport au sol). Quant à l'emplacement entouré d'une haie qui occupe au pied de la façade l'angle formé par l'avenue de Cour et le chemin du Reposoir, il constitue en été la terrasse du restaurant et n'entre pas en considération pour y placer l'installation litigieuse.

Considérant en droit:

1.                     Recourant le 5 août 1999 contre une décision du 2 avril de l'année précédente, les recourants font valoir en substance qu'ils n'ont eu connaissance de la décision attaquée que par la lettre du 15 juillet 1999 à laquelle était jointe une copie de la lettre de la Direction des travaux adressée le 8 avril 1999 à Lucette Porchet. A l'appui de ses conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours, la commune intimée invoque le nouvel art. 109 al. 5 LATC. Cet alinéa, le dernier de l'art. 109 LATC relatif à l'enquête publique et aux oppositions, a la teneur suivante :

"En cas d'observations ou d'oppositions collectives, les intervenants désignent un représentant commun auprès duquel ils élisent domicile. Ils l'habilitent à participer en leur nom et pour leur compte à tous les actes de la procédure. A défaut de représentant commun désigné, le premier signataire le remplace".

                        Ce nouvel alinéa a été introduit par la loi du 4 février 1998 modifiant la LATC, publiée dans la Feuille des Avis officiels (FAO) du 17 février 1998 avec avis du délai référendaire. Le Conseil d'Etat en a fixé l'entrée en vigueur immédiate par arrêté du 1er avril 1998 publié dans la FAO du 7 avril 1998.

                        Le nouvel art. 109 al. 5 LATC est le pendant de l'art. 57 al. 4 concernant la mise à l'enquête publique des plans d'affectation (BGC janvier 1998, p. 7227 et 7221, où l'on peut lire que "Par observation ou opposition collective, il faut entendre une intervention signée par plusieurs personnes mais dont le contenu est identique et ne comporte que quelques adjonctions qui le complète"). Ces deux dispositions ont été adoptées sans discussion lors des débats (BGC précité p. 7349, 7394, 7921 et 7934).

2.                     En l'absence d'une règle comme celle de l'art. 109 al. 5 LATC, le tribunal administratif avait déjà jugé que l'autorité qui est confrontée à un acte émanant de plusieurs personnes ne peut pas choisir l'une d'elles pour en faire le destinataire exclusif de ses communications: il faudrait pour cela qu'on puisse déduire de l'acte commun la volonté de l'ensemble de ceux qui agissent conjointement de confier un pouvoir de représentation à un seul d'entre eux ou éventuellement de faire élection de domicile chez ce dernier. Une telle solution pourrait sans doute être admise dans le cadre d'un recours collectif où ne figurerait qu'une seule adresse pour l'ensemble des recourants, mais tel n'était pas le cas dans l'affaire jugée par le tribunal administratif (arrêt de la section des recours RE 93/0037 du 27 août 1993) ni dans la présente cause où l'opposition mentionnait chacun des opposants avec sa propre adresse: il en résulte en principe que l'autorité intimée devait soit adresser ses communications à chacun des opposants, soit exiger une procuration pour s'assurer de l'existence d'un rapport de représentation.

                        C'est pour parer aux difficultés que cette situation peut engendrer pour les autorités que certaines dispositions procédurales prévoient la possibilité pour l'autorité d'exiger de ceux qui procèdent ensemble la nomination d'un représentant commun. Tel est pas exemple le cas de l'art. 11a de la loi fédérale sur le procédure administrative. On observera cependant que la solution des art. 57 al. 4 et 109 al. 5 LATC est nettement plus incisive que celle de l'art. 11a LPA : alors que selon cette dernière, l'autorité doit impartir aux intéressés un délai suffisant pour la désignation de leur représentant, avant qu'à défaut, un représentant ne leur soit désigné d'office, la LATC prévoit d'emblée, sans interpellation des intéressés, que l'autorité peut adresser ses communications au premier d'entre les signataires s'ils n'ont pas eux-mêmes désigné un représentant. Il n'y a cependant pas lieu, pour les motifs qui suivent, de se livrer à de plus amples considérations sur cette situation.

3.                     Pour la commune intimée, le nouvel art. 109 al. 5 LATC venait d'entrer en vigueur lorsque la communication municipale du 8 avril 1999 a été adressée à dame Porchet. Celle-ci, en tant que première signataire de l'opposition collective, aurait qualité pour la recevoir seule au nom et pour compte de tous les opposants signataires.

a)                     S'agissant de la date d'entrée en vigueur de la loi du 4 février 1998, on observera au passage qu'il n'est pas toujours aisé de déterminer la date exacte d'entrée en vigueur d'un acte qui a été promulgué dans les formes utilisées en l'espèce

                        La loi cantonale du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (RSV 1.3) prévoit ce qui suit:

"Article premier.  - Les lois, décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat sont exécutoires le même jour dans tout le canton, en vertu de la promulgation ordonnée par le Conseil d'Etat.

Art. 3.  - Le jour où la loi devient exécutoire est indiqué, dans l'ordre d'impression et de publication, en ces termes:

«Le Conseil d'Etat ordonne l'impression et la publication de la présente loi, pour être exécutée dans tout son contenu dès et y compris le... (indication du jour, du mois et de l'année).»"

Art. 4.  - La promulgation de la loi résulte:

a)  de la publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud;

b)  si, à raison de son étendue, la loi ne peut être publiée dans la Feuille des avis officiels, du dépôt au greffe municipal de chaque commune d'un exemplaire de la loi et de l'avis de ce dépôt publié dans la Feuille des avis officiels;

c)  éventuellement de la publication au son du tambour ou de l'affichage au pilier public.

                        La formule prévue à l'art. 3 de cette loi a le mérite de la clarté mais en l'espèce, elle n'a pas été respectée: après la publication de cette loi dans la FAO du 17 février 1998 (avec indication du délai référendaire), le Conseil d'Etat a décidé, dans un arrêté du 1er avril 1998, que la loi du 4 février 1998 modifiant la LATC entre "immédiatement" en vigueur, mais cet arrêté n'a été publié que dans la FAO du mardi 7 avril 1998. Dans un tel cas, il est arrivé au tribunal de considérer comme déterminant la date de l'arrêté du Conseil d'Etat (AC 98/0097 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I p. 219, au sujet précisément de la novelle du 4 février 1998 modifiant la LATC). Cependant, il est probablement plus conforme à la loi du 28 novembre 1922 de considérer que l'entrée en vigueur ne peut intervenir que le lendemain de la publication dans la FAO. En effet, si l'on fait abstraction - pour cause de désuétude - de la promulgation qui interviendrait "au son du tambour" (art. 4 lit. c) et du cas des actes qui ne se prêtent pas à la publication (art. 4 lit. b de  la loi du 28 novembre 1922), on peut déduire des art. 1 et 4 lit. a de la loi du 28 novembre 1922 que la promulgation nécessite une publication dans la FAO. L'entrée en vigueur est exclue avant l'échéance du délai référendaire (art. 28 Cst VD). Elle ne peut intervenir qu'au lendemain de la publication de l'arrêté promulgatoire car on ne voit pas ce qui pourrait justifier une entrée en vigueur rétroactive (voir dans ce sens l'arrêt PS 98/0017 du 6 octobre 1999, consid. 3 in fine, au sujet de l'art. 20 du règlement du 25 juin 1997 d'application de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs - REAC).

                        Si l'on s'en tient à cette dernière interprétation de la loi du 28 novembre 1922, la novelle du 4 février 1998 modifiant la LATC est entrée en vigueur le 8 avril 1998, soit le jour même de l'envoi de la communication municipale à la première signataire de l'opposition.

                        Entré en vigueur et appliqué en l'espèce, l'art. 109 al. 5 LATC aurait pour conséquence qu'à défaut de représentant commun désigné par les opposants, "le premier signataire le remplace", ce qui permettait à l'autorité intimée d'adresser à Lucette Porchet, premier signataire (aussi bien dans l'entête que dans les signatures finales) une communication censée opposable aux autres signataires de l'opposition.

b)                     Il faut cependant examiner si l'art. 109 al. 5 est opposable aux recourants alors même que l'enquête et l'opposition formulée le 27 novembre 1997 sont antérieures à son entrée en vigueur, le 8 avril 1998.

                        L'application immédiate des nouvelles règles procédurales qui entrent en vigueur au cours d'une procédure fait l'objet d'une jurisprudence nuancée (voir le vaste panorama qu'en brosse, dans STE 1998 B 100 No 8, un arrêt en matière fiscale du Tribunal fédéral du 30 septembre 1997 citant notamment les ATF 79 I 84, 115 II 97, 111 V 46, 115 II 30, 110 V 330, 112 V 356, 118 Ib 145, 112 V 356, etc.). On s'en tiendra en l'espèce au principe de la bonne foi (tel qu'il prévaut en cas de changement de jurisprudence, voir par exemple RDAF 1986 p. 485 citant un arrêt du Tribunal fédéral du 26 mars 1996, 1P.570/1995) dont on déduira en l'espèce que le nouvel art. 109 al. 5 LTAC ne pourrait être appliqué aux recourants que si l'on pouvait admettre qu'informés à temps, les justiciable auraient pu agir de telle sorte que leur démarche fût recevable. Or en l'espèce, l'opposition en cause a été déposée le 27 novembre 1997, soit avant l'entrée en vigueur de l'art. 109 al. 5 LATC. A cette époque, les opposants n'avaient aucune raison de prendre des mesures pour garantir que la décision municipale leur parvienne effectivement. Ils ne pouvaient de bonne foi pas s'attendre à ce que l'autorité adresse ses communication à un seul d'entre eux, sans même qu'ils lui aient conféré des pouvoirs à cet effet. On ne saurait non plus exiger que les opposants, alors que leur opposition était déposée depuis plusieurs mois, prennent des mesures pour se prémunir contre les effets d'une modification légale dont l'entrée en vigueur n'était même pas prévisible à l'époque (les débats du Grand Conseil sur la novelle du 4 février 1998 remontent en effet au mois de janvier de cette année là). On ajoutera, même si c'est un peu théorique, que même si l'on devait aller jusqu'à considérer que les recourants auraient dû prendre des mesures pour sauvegarder leurs droits dès l'entrée en vigueur de la novelle du 4 février 1998 - censée permettre une notification à un seul d'entre eux - ils se seraient trouvés dans l'impossibilité de réagir à temps puisque la notification contestée a été expédiée le jour même où la nouvelle loi entrait en vigueur.

                        Pour le surplus, on retiendra qu'il n'est pas démontré que les opposants auraient eu connaissance de la communication adressée à la première d'entre eux ni que, ayant appris l'existence de cette communication et sa teneur, ils auraient tardé à prendre des mesures pour la contester.

                        Dans ces conditions, on retiendra que la communication du 8 avril 1998 n'est pas opposable aux recourants et qu'en conséquence, ceux-ci pouvaient encore recourir dans le délai légal à la suite de la communication intervenue à leur requête le 15 juillet 1999. On observera d'ailleurs que la direction des travaux elle-même ne semble pas avoir eu de doute sur ce point puisqu'elle a indiqué la voie du recours au Tribunal administratif dans sa communication du 15 juillet 1999.

3.                     Sur le fond de la cause, il n'est pas contesté qu'un poste fixe de collecte des déchets tel que celui qui fait l'objet de la présente cause peut provoquer des inconvénients tels que des odeurs, une augmentation du trafic induit par les usagers venant déposer des déchets, et du bruit, surtout pour ce qui concerne la collecte de verre.

                        Il n'est plus temps de discuter la question de savoir si le poste fixe de collecte de déchets litigieux tombe sous le coup de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. En effet, si le Tribunal fédéral a pu considérer comme une atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit des enfants jouant à l'extérieur, et comme une installation fixe au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 OPB la place de jeux où ils jouent (ATF 123 II 74), il ne fait pas de doute que cela vaut aussi pour le groupe de conteneurs litigieux. Il s'agit donc d'une installation soumise au principe de prévention que l'art. 11 LPE énonce en ces termes:

1 Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions).

2 Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

3 Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes.

                        L'art. 12 al. 1 LPE exige en outre que l'installation litigieuse soit soumise, en vue d'en limiter les émissions, à des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation.

4.                     La décision attaquée ayant été rendue par la municipalité, on peut se demander si celle-ci est bien la seule autorité compétente pour appliquer - sans aucune intervention d'un service cantonal - le droit de la protection de l'environnement.

a)                     En plus de l'exigence d'un permis de construire entrant dans la compétence de la municipalité, l'art. 120 LATC soumet certains ouvrages à une autorisation cantonale. Il a la teneur suivante:

"Autorisations spéciales
Champ d'application - Art. 120.

Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination :

a)  les constructions hors des zones à bâtir ;

b)  les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature ;

c)  les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal ; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée ;

d)  les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales."

b)                     La question de savoir si une autorisation cantonale était nécessaire est déterminante pour ce qui concerne la compétence d'appliquer les règles de la LPE.

                        En effet, l'art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE (RSV 6.8.A) prévoit que s'il y a lieu à autorisation spéciale (cantonale) au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et des constructions, l'autorité compétente pour appliquer la législation sur la protection de l'environnement est le département désigné par cette législation. Dans un tel cas, c'est l'autorité cantonale qui doit appliquer le principe de prévention et fixer si nécessaire des prescriptions d'exploitation selon les art. 11 et 12 LPE.

                        Il faut donc examiner si une autorisation cantonale était requise en l'espèce.

c)                     L'art. 22 de la loi cantonale du loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (LGD) prévoit ce qui suit:

"Construction des installations 
Autorisation de construire - Art. 22.

L'autorisation de construire une installation de traitement ou de stockage des déchets est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions.

Une autorisation spéciale du département est requise."

                        Constituant l'un des cas d'autorisation cantonale visés par l'art. 120 lit. d LATC, l'art. 22 LGD prévoit ainsi une autorisation cantonale pour les installations de traitement ou de stockage des déchets. Cependant, il ne s'applique pas en l'espèce car l'installation ne sert manifestement pas au traitement des déchets. En outre, on ne saurait parler de stockage pour un poste collecteur d'où les déchets sont évacués deux fois par semaine.

                        L'installation litigieuse n'est donc pas soumise à autorisation en vertu l'art. 22 LGD.

d)                     Outre les cas où l'autorisation cantonale est exigée par les " dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales" (lit. d), l'art. 120 LATC prévoit qu'une autorisation cantonale est exigée pour les ouvrages désignés par sa lettre c, à savoir les "les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation". L'art. 120 lit. c LATC se réfère à l'énumération que contient l'annexe II du RATC où l'on trouve, dans la catégorie "ouvrages particuliers", la rubrique suivante:

"Traitement des déchets (toutes installations servant à la collecte, au transport, au tri, au conditionnement, au recyclage, à la valorisation ou au traitement des déchets, notamment déchetteries, centres de regroupement, de pré-traitement et de traitement des déchets spéciaux, installation de compostage, d'incinération (notamment de déchets urbains, déchets spéciaux, déchets de bois, de papier, d'huile usées, etc.)"

                        A prendre à la lettre l'annexe II du RATC, l'installation litigieuse pourrait être considéré comme une installation servant à la collecte des déchets: le projet litigieux serait donc soumis à une autorisation cantonale délivrée par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ce département n'existe plus depuis la réorganisation d'avril 1998; la protection de l'environnement et la lutte contre les nuisances relèvent désormais du Département de la sécurité et de l'environnement selon l'art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration, RSV 1.5).

                        Toutefois, on peut se demander si la rubrique citée ci-dessus de l'annexe II du RATC a réellement une portée propre par rapport à l'art. 22 LGD (qui n'est pas applicable à l'installation litigieuse comme on l'a vu). On observe en effet que dans sa teneur actuelle, la liste de l'annexe II RATC incorpore nombre d'objets pour lesquels une autorisation cantonale est déjà requise non pas en vertu de l'art. 120 lit. c LATC, mais en vertu de l'art. 120 lit. a LATC (construction hors des zones à bâtir) ou de l'art. 120 lit. b (protection contre l'incendie ou les explosions) ou encore de l'art. 120 lit. d LATC (législation fédérale ou cantonale). On peut laisser la question ouverte car dans la présente cause, on peut se contenter de constater qu'à la lettre de l'annexe II RATC, on pourrait considérer comme une "installation servant à la collecte de déchets" le simple dépôt de quelques sacs à ordures sur le trottoir. Tel ne peut pas être le sens de l'annexe II au RATC, qui a pour but de délimiter les compétences de l'autorité cantonale. Cette délimitation de compétences postule une installation d'une certaine importance. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de fixer dans l'abstrait la limite de l'importance requise. On se contentera en l'espèce de juger que lorsqu'il s'agit de statuer sur une installation "de première collecte" (selon l'expression de l'un des représentants de la commune) comportant comme en l'espèce quatre conteneurs destinés à un immeuble privé et quatre autres destinés au public, on se trouve en présence d'un objet d'importance trop limitée pour que soit requise une autorisation de l'autorité cantonale.

                        On retiendra donc que l'autorité compétente pour appliquer la législation sur la protection de l'environnement était bien, en l'espèce, l'autorité communale.

5.                     Sur le fond, les recourants critiquent l'autorisation délivrée sur la plan esthétique ainsi que du point de vue des immissions, en exposant notamment que d'autres emplacements auraient été préférables.

                        a) Du point de vue esthétique, les recourants font valoir que la pergola prévue ne leur serait d'aucune aide parce que l'installation demeurerait ouverte du côté qui fait face à leur bâtiment. Le tribunal observe au passage qu'on peut sérieusement hésiter à qualifier de décision administrative susceptible d'entrer en force la clause du permis de construire désignée comme une "charge" selon laquelle "il y aura lieu de tout mettre en oeuvre pour rendre cet aménagement plus plaisant". On renoncera toutefois à élucider cette question plus avant, en l'absence de conclusions tendant à l'annulation de la décision pour ce motif : les recourants paraissent au clair sur l'aménagement prévu. Ils le jugent insuffisant mais sur ce point, on retiendra que la pergola prévue améliore, quoiqu'ils en disent, l'aspect de l'installation depuis les étages de leur bâtiment, et que pour le surplus, il ne paraît guère possible de fermer l'installation du côté de la route sans compliquer exagérément son exploitation.

                        b) Pour ce qui concerne les nuisances de l'installation, dont l'autorité communale ne conteste pas l'existence sur le principe, on retiendra que lors de l'audience et durant l'inspection locale, l'autorité communale a exposé la nécessité de créer un poste collecteur pour desservir les immeubles locatifs avoisinants (dont ceux des recourants) que leur configuration ne permettrait pas d'équiper de conteneurs privés conformément à ce qu'exige l'art. 19 al. 3 du règlement communal sur la gestion des déchets du 25 avril 1996. L'autorité communale a exposé de bons motifs de ne pas installer les conteneurs à proximité du préau d'école de la parcelle 4885 pour éviter que les camions n'y doivent entrer en marche arrière et mettent les enfants en danger. L'emplacement utilisé comme terrasse du restaurant dans l'angle formé par le chemin du Reposoir et l'avenue de Cour n'entre pas en considération, ni d'ailleurs l'étroite bande de terrain située au pied de la façade nord-ouest de l'immeuble de Hadrian SA, en raison des fenêtres situées sur cette façade. L'instruction orale, à laquelle il est vrai que les recourants n'ont pas participé, n'a fait apparaître aucun élément dont on puisse déduire que l'appréciation de l'autorité communale quant au choix de l'emplacement de l'installation litigieuse serait entachée d'erreur ou violerait le principe de la proportionnalité.

                        Pour ce qui concerne les nuisances, l'expérience générale de la vie permet d'affirmer que le déversement de bouteilles vides dans un conteneur ouvert est effectivement une opération bruyante. Comme l'observait le représentant du service constructeur, l'utilisation de conteneurs en matière plastique permet de limiter ce bruit dans une certaine mesure, même s'il est certain que la manière dont les usagers procèdent au déversement peut influencer grandement le niveau sonore produit. Les recourants n'ont pas fait valoir de moyens dont on pourrait déduire qu'il serait préférable d'utiliser des conteneurs fermés dans lesquels les bouteilles vides ne pourraient être introduites que l'une après l'autre, ce qui prolongerait d'ailleurs la durée du déversement.

                        Cela étant, on ne doit pas perdre de vue que la limitation préventive des nuisances nécessite en principe des prescriptions d'exploitation consistant dans la fixation d'un horaire. On observe d'ailleurs que pour les nuisances sonores pour lesquelles l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB) prévoit des valeurs limites, des niveaux différents sont fixés pour le jour et pour la nuit. L'autorité communale ne conteste pas qu'un horaire d'exploitation doit être fixé et elle y a fait allusion à plusieurs reprises durant l'instruction. On cherche cependant en vain dans le dossier la formulation concrète de telles prescriptions d'exploitation. Même le plan du 8 août 1999 se borne à signaler l'existence d'un panneau "signalétique assainissement". Or l'horaire d'exploitation, dont on peut imaginer qu'il sera indiqué sur ce panneau, constitue un élément essentiel de la limitation préventive des nuisances. Il devrait donc figurer clairement dans le permis de construire. L'absence de toute indication à cet égard est d'ailleurs d'autant plus incompréhensible que le permis de construire fourmille de détails et va jusqu'à fixer au centimètre près la dimension des pavés qui devront border l'installation. En tant que le permis de construire a valeur de décision d'application de la législation sur la protection de l'environnement, il doit obligatoirement fixer l'horaire d'exploitation.

                        Incomplète sur un point essentiel, la décision attaquée doit être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision. En effet, il n'appartient pas au Tribunal administratif de substituer son appréciation à celle de la commune sur la question de l'horaire d'exploitation du poste collecteur litigieux.

6.                     Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis, aux frais partagés des recourants et de la commune, ce qui justifie également que les dépens soient compensés.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est partiellement admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier renvoyé à l'autorité communale pour nouvelle décision.

II.                     Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

III.                     Un émolument de 1'000 (mille francs) est mis à la charge de la Commune de Lausanne.

IV.                    Il n'est pas alloués de dépens.

pe/Lausanne, le 1er décembre 1999

                                                          Le président:

 

 

                                                                    
                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)