	CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 23 novembre 2004
Composition	M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz , assesseurs,
recourante		AVACAH, à La Sarraz,

Municipalité de Lausanne

constructeur

Etat de Vaud, Service des bâtiments, monuments et archéologie

Objet

Décision du 4 novembre 1999 de la Direction des travaux de la ville de Lausanne (réaménagement du parking et création de 31 places - avenue des Casernes 2)

Vu les faits suivants

A. L'ancienne caserne de la Pontaise à Lausanne a été transformée pour accueillir divers services de l'administration cantonale. Il s'agit d'un vaste bâtiment dont la façade sud, longue d'environ 128 m, donne sur une cour arborisée que longe, parallèlement à la façade, l'avenue des Casernes où sont aménagées des places de parc. Le bâtiment comporte également deux ailes latérales qui le prolongent vers le nord pour enserrer une cour où sont également aménagées des places de parc en quatre doubles rangées alignées dans l'axe nord-sud. Quelques places de parc sont encore aménagées en bordure ouest de la parcelle, là où celle-ci est bordée par le chemin des Grandes Roches.

B. Par lettre du 14 octobre 1998, la Direction des travaux de la Commune de Lausanne est intervenue auprès de l'Etat de Vaud, Service des bâtiments, en exposant qu'elle avait constaté que 41 places de parc avaient été balisées en plus de celles autorisées par les permis de construire délivrés les 15 août 1983 et 4 août 1986. La Direction des travaux relevait que ces places supplémentaires pouvaient être admises par la municipalité mais qu'elles auraient dû faire au moins l'objet d'une demande d'autorisation au sens de l'art. 103 LATC. A cette lettre était jointe une copie du plan de situation de l'immeuble avec l'indication des places de parc supplémentaires, qui se trouvent soit dans l'étroit espace entre l'aile ouest du bâtiment et la limite de parcelle le long du chemin des Grandes Roches, soit à l'intérieur de la cour au nord du bâtiment, soit encore à l'avenue des Casernes, au pied des murs qui séparent cette avenue de la cour arborisée qui s'étend devant la façade sud du bâtiment. On observe sur ce plan la présence de deux places marquées "H" (handicapés). Elles se trouvent parmi les places alignées le long de l'avenue des Casernes. Se sont les deux places les plus proches du portail d'entrée qui permet de franchir le mur qui soutient la cour sud du bâtiment et de gagner l'entrée de celui-ci, qui se trouve dans la moitié ouest de la façade sud. D'après les indications non contestées du dossier, la distance entre ces places pour handicapés et l'entrée du bâtiment est de l'ordre de 50 mètres.

C. Après avoir demandé diverses prolongations de délai et fourni un premier dossier qui a été refusé, le Service cantonal des bâtiments a mis à l'enquête du 20 août au 9 septembre 1999 la création de 31 places de parc.

Le plan mis à l'enquête désigne en couleur les places de parc nouvelles. Il s'agit de 11 places situées dans l'étroit espace entre l'aile ouest du bâtiment et la limite de parcelle le long du chemin des Grandes Roches, de trois places de parc supplémentaires le long de l'avenue des Casernes, à proximité des deux places existantes destinées aux handicapés, ainsi que d'un certain nombre de places situées dans la cour nord du bâtiment, soit dans la prolongation des rangées de places initiales, soit le long des façades du bâtiment.

L'enquête a suscité une opposition du mouvement pour la défense de Lausanne, pour qui l'Etat doit montrer l'exemple eu égard au plan de mesure OPAIR du 21 juin 1995 qui préconise l'utilisation de parking d'échange et planifie une diminution globale des besoins de mobilité des personnes.

L'Association Vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH) est également intervenue par lettre du 6 septembre 1999 en faisant valoir ce qui suit :

"Ce bâtiment accueille régulièrement des réunions de personnes handicapés. Nous demandons que la possibilité de déposer des personne handicapées devant l'entrée principale soit garantie de même que le parcage de véhicules munis de la carte "handicapé" le long du mur devant l'entrée.

Si l'emploi de borne rétractable est prévu ou tout autre moyen, la possibilité de libérer le passage par l'emploi d'une Euro-Clé, facilement utilisable depuis la voiture, est fortement souhaitable. Ces possibilités devront être clairement indiquées."

D. Il y a lieu de préciser que l'AVACAH est une association au sens des art. 60 ss du Code civil constituée le 12 juin 1991. Ses statuts contiennent notamment la disposition suivante :

"Article 3 But

L'AVACAH a pour but la promotion de la construction adaptée aux besoins des personnes attentes de handicaps divers, de façon momentanée ou permanente. Ceci s'applique aussi bien dans le domaine public que privé, en faisant référence à la législation cantonale en la matière. Son travail englobe aussi les problèmes d'accessibilité aux transports publics.

Elle collabore avec le Centre suisse pour la construction adaptée aux handicapés à Zürich, ainsi qu'avec les groupements et associations cantonaux, plus particulièrement avec ceux de Suisse romande. Elle collabore également avec tous les organismes publics et privés concernés.

L'AVACAH est à la disposition des associations de personnes handicapées et âgées oeuvrant dans le canton de Vaud."

E. Par décision du 28 octobre 1999, communiquée à la recourante par lettre de la Direction des travaux du 4 novembre 1999, la municipalité a décidé d'autoriser le réaménagement du parking par la création de 31 places de parc (régularisation), compatible avec les règles de la zone périphérique du règlement concernant le plan d'extension (RPE), ainsi qu'avec les règles du titre VII bis du RPE traitant des espaces extérieurs.

F. Contre cette décision, l'AVACAH a déposé une déclaration de recours du 26 novembre 1999 qu'elle a été invitée à régulariser dans le délai de grâce de l'art. 35 al. 2 LJPA. Le tribunal l'a également invitée, en lui rappelant les règles sur la qualité pour recourir des associations, à se déterminer sur sa qualité pour recourir. L'AVACAH s'est déterminée dans le délai. Elle demande l'annulation de la décision attaquée, et que soit rendue une nouvelle décision tenant compte de sa demande. Ses moyens seront repris plus loin dans la mesure utile.

La Direction des travaux s'est déterminée le 4 janvier 2000 en demandant que le tribunal statue sur la recevabilité du recours. Elle a déposé sa réponse le 7 février 2000.

Le Service cantonal des bâtiments s'est déterminé le 21 janvier 2000 en se référant à la jurisprudence sur la qualité pour recourir des associations. Il s'en remet à justice.

G. Le Service des bâtiments et la municipalité se sont enquis de l'aboutissement de la procédure.

Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.

Considérant en droit

1. Le Tribunal administratif rappelle régulièrement (v. p. ex. AC.2002.0192 du du 24 février 2004) que selon l'art. 37 LJPA et selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la règle identique de l'art. 103 OJ (voir un exemple dans l'ATF 1A.47/2002 du 16 avril 2002), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'"action populaire" dans le domaine de la juridiction administrative fédérale, quand un particulier conteste une autorisation donnée à un autre administré (ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43, 171 consid. 2b p. 174, 120 Ib 48 consid. 2a p. 51 et les arrêts cités).

2. La qualité pour recourir des associations dépend des conditions fixées par des dispositions légales. En effet, le Tribunal administratif a abandonné la jurisprudence instaurée par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction, qui admettait (contrairement à la loi et à la jurisprudence du Conseil d'Etat de la même époque) la qualité pour recourir de toutes les associations poursuivant un but idéal. Les dispositions légales qui fondent la qualité pour recourir des associations sont notamment l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), l'art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) et l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN). En bref, la réglementation qui résulte de ces dispositions consiste à réserver le droit de recours aux associations d'importance cantonale (en droit cantonal) ou nationale (en droit fédéral). La jurisprudence s'en tient à ce principe (voir à ce sujet AC 1995/0073 dans RDAF 1996 p. 385; également: AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et, pour des exemples récents, AC 2002/0159 du 5 novembre 2002 et AC.2002.0245 du 14 avril 2004).

En l'espèce, l'AVACAH ne peut invoquer aucune disposition qui lui conférerait qualité pour recourir. A ceci s'ajoute que lorsque la qualité pour agir des associations doit être admise en vertu d'une habilitation légale telle que celle de l'art. 90 LPNMS, elle se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites et ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (voir AC 1999/0002 du 25 juin 1999 pour la LPNMS, et pour un exemple récent AC.2002.0192du 24 février 2004; voir en outre le texte de la l'art. 67 LPêche, qui limite la qualité pour recourir des associations aux cas où les intérêts généraux de la pêche "sont en cause"). Or ce sont d'autres objectifs que poursuit l'AVACAH, association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés. Si louables ou d'intérêt public que puissent paraître ces objectifs, ils ne peuvent pas légitimer l'intervention de cette association tant que le législateur n'aura pas inséré dans la loi une disposition spéciale fondant sa qualité pour recourir.

3. La recourante ne peut pas se prévaloir de la jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres lorsque leurs statuts leur assignent ce but et que la majorité ou qu'un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment ATF 114 I a 452; 113 I a 468; 104 I b 307; 99 I b 51). En effet, il résulte des statuts versés au dossier par l'AVACAH que celle-ci n'a pas pris la précaution d'insérer dans ses statuts une disposition qui lui donnerait pour but d'agir dans l'intérêt de ses membres aux conditions de la jurisprudence en question, qui constitue en quelque sorte une présomption de pouvoir de représentation de l'association en faveur de ses membres.

4. Reste enfin à examiner si la recourante peut revendiquer la qualité pour recourir non spécifique aux associations, telle qu'elle résulte de l'art. 37 LJPA et de la jurisprudence rappelée au considérant 1 ci-dessus. Elle fait valoir à cet égard que chaque année, elle organise son assemblée générale dans le bâtiment concerné et qu'elle organise également chaque année (aussi dans le bâtiment concerné apparemment) plusieurs réunions avec divers représentants des autorités et des membres de son comité.

La question est délicate. Il s'agit en somme de savoir si une association peut tirer sa qualité pour recourir du simple fait qu'elle utilise une installation et que cette dernière serait alors fréquentée par des personnes qu'une configuration architecturale mal adaptée aux handicapés pourrait gêner. En matière de circulation routière par exemple, la jurisprudence est réticente à reconnaître la qualité pour recourir à tous les usagers de la route qui empruntent plus au moins régulièrement un itinéraire ou qui exercent leur activité principale sur la route (GE.1997.0011 du 16 avril 1998, confirmé par arrêt du Conseil fédéral du 13 novembre 2002). On peut donc craindre, si l'on vient à reconnaître la qualité pour recourir de l'AVACAH au sujet de la configuration architecturale d'une installation fréquentée plus au moins régulièrement par ses membres, d'ouvrir en réalité la porte à l'action populaire qui doit rester prohibée.

Le Tribunal administratif s'abstiendra finalement de résoudre la question de la qualité pour recourir de la recourante en raison des considérants qui suivent.

5. La loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions traite de la suppression des barrières architecturales dans un chapitre VI relatif à la police des constructions. Ces dispositions ont la teneur suivante :

Chapitre III - Suppression des barrières architecturales

Art. 94 - Principe

La construction des locaux et des installations accessibles au public, de même que des immeubles d'habitations collectives et des bâtiments destinés à l'activité professionnelle, doit être conçue en tenant compte, dans la mesure du possible, des besoins des personnes handicapées ou âgées, en particulier de celles se déplaçant en fauteuil roulant.

Art. 95 - Accessibilité aux bâtiments

Le règlement cantonal, en tenant compte des normes en la matière, fixe les mesures concernant l'accès aux bâtiments, la largeur de passage libre des portes et des dégagements nécessaires ainsi que les dispositions à prendre pour certains locaux ou installations tels que cuisines, locaux sanitaires ou ascenseurs.

Art. 96 - Bâtiments existants

Lors de travaux importants de transformation ou de modification des éléments de construction mentionnés à l'article 95, les mesures prévues à cet article sont applicables si la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais disproportionnés.

Le Conseil d'Etat a fait usage de la délégation de compétence conférée par l'art. 95 LATC en adoptant les art. 36 ss RAT. En bref, l'art. 36 al. 1 prévoit que la construction de locaux et d'installation accessibles au public, notamment des bâtiments administratifs, doit être conçue dans la mesure du possible, en tenant compte de certains besoins, à savoir ceux des personnes handicapées ou âgées, en particulier de celles se déplaçant en fauteuil roulant (art. 36 al. 1 RATC dans sa teneur originale) ou ceux des enfants et des personnes handicapées, âgées ou conduisant des landaus (dans la nouvelle teneur de l'art. 36 al. 1 RATC modifiée le 4 mai 2001). Les prescriptions de détail, précédemment énoncées à l'art. 37 LATC, ont été remplacées par un renvoi (art. 36 al. RATC) à la norme SL 521 500 du Centre suisse pour la construction adaptée aux handicapés.

6. Le tribunal constate en fait que le bâtiment litigieux, dans sa forme actuelle, a fait l'objet de deux permis de construire remontant à 1983 et 1986. Ces documents ne figurent pas au dossier mais il est néanmoins établi par les pièces de ce dernier que les aménagements destinés aux handicapés consistaient en ceci que deux places de parc leur étaient réservée et qu'elles se trouvaient à l'endroit où ces commodités sont les plus proches de l'entrée du bâtiment (il y a une cinquantaine de mètres à parcourir pour l'usager d'une de ces places qui doit gagner, à travers le portail qui permet de franchir le mur de soutien de la cour sud, l'entrée du bâtiment). Cette situation remontant à des permis de construire qui sont aujourd'hui entrés en force, on peut se demander si la recourante peut encore remettre ces aménagements en cause ou s'il convient au contraire de s'en tenir aux autorisations délivrées à l'époque et entrées en force.

Pour répondre à cette question, il faut examiner la manière dont la loi règle le sort des bâtiments existants qui ne seraient par hypothèse pas conformes aux règles sur la suppression des barrières architecturales. Sur ce point, l'art. 96 LATC prévoit les conditions dans lesquelles ces règles devront être appliquées. Il faut tout d'abord que l'on se trouve en présence de travaux importants de transformation ou de modification des éléments de construction (accès au bâtiment, largeur des portes, dégagements, etc). Il faut en outre que la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure permette sans frais disproportionné d'appliquer les règles en question.

En l'espèce, le litige s'est noué à l'occasion d'une enquête sur la régularisation de places de parc supplémentaires qui avaient été balisées dans la cour nord de l'immeuble, sur son flanc ouest ainsi que (pour trois places seulement) le long de l'avenue des Casernes. En revanche, la configuration de la cour devant la façade sud de l'immeuble, qui est l'endroit où la recourante souhaiterait des aménagements particuliers, n'a pas été remise en cause. On ne peut donc pas faire droit aux conclusions qui demandent le déplacement des places pour handicapés devant l'entrée même du bâtiment.

7. On observera pour terminer que les règles matérielles que contenait précédemment l'art. 37 RATC ne posaient aucune exigence en matière de places de parc destinées aux handicapés. Dans son recours du 13 décembre 1999, la recourante faisait valoir qu'il s'agissait d'une lacune et elle invoquait la norme 521 500 dont elle expose qu'elle mentionne comme indispensable la présence devant les bâtiments et aménagements ouverts au public d'au moins une place de parc pour handicapés à proximité de l'entrée prévue à leur usage. Dans sa réponse au recours du 7 février 2000, la municipalité déclarait elle-même qu'elle appliquait cette norme et qu'elle la considère comme respectée du fait de la présence de deux places pour handicapés. On observe que dans l'intervalle, la modification du 14 mai 2001 a eu pour effet de rendre directement applicable la norme 521 500 du Centre Suisse pour la construction adaptée aux handicapés. On peut cependant s'abstenir de résoudre la question de savoir s'il faut s'en tenir à la teneur des règles de l'époque de la décision municipale ou appliquer la norme précitée entrée en vigueur depuis lors. En effet, en tant qu'elle prévoit la présence d'une place de parc au moins à proximité de l'entrée, cette norme laisse une certaine marge d'appréciation à l'autorité exécutive. Dans le cadre du contrôle de légalité qui lui appartient en vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif ne peut que constater que l'on ne peut pas voir un abus du pouvoir d'appréciation dans le parti qui a été pris de ne pas aménager de places de parc au pied de la façade sud de l'immeuble, mais de réserver aux handicapés les deux places de parc qui sont les plus proches du portail conduisant dans cette cour.

8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours (supposé recevable) aux frais de la recourante. L'émolument ordinairement prélevé pour les affaires de la chambre de l'aménagement et des constructions (AC) est de 2'500 fr. (art. 4 du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif). Il y a toutefois lieu de réduire cette somme pour tenir compte du caractère modeste de l'objet du présent litige.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 4 novembre 1999 est maintenue.

III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

Lausanne, le 23 novembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint