CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 7 mai 2004

sur le recours interjeté par Anne - Marie Fankhauser, à Chardonne, dont le conseil est l’avocat Thierry Thonney, à Lausanne,

contre

la décision rendue le 23 novembre 1999 par la Municipalité de Chardonne, lui refusant la délivrance d'un permis de construire pour l’agrandissement et la transformation d’un chalet sur la parcelle no 3562 du cadastre communal,

la décision du Service de l’aménagement du territoire, contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999,  refusant de lui délivrer une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 let.a de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC),

la décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999,  refusant de lui délivrer une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 let. c pour les constructions situées dans la forêt.

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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Guy Berthoud et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière : Mme Sophie Yenni Guignard.

Vu les faits suivants:

A.                                         Anne-Marie Fankhauser est propriétaire depuis 1999 de la parcelle no 3562 du cadastre de la commune de Chardonne. Située dans un terrain en forte pente, cette parcelle de 704 m2 est incluse dans un groupe de trois parcelles sensiblement de même forme et de mêmes dimensions, qui s’étendent du nord au sud selon trois rectangles parallèles, partiellement couverts depuis leur extrémité nord par de la forêt, et portant chacun une construction dans leur partie sud. Le plan des zones communal, approuvé par le Conseil d’Etat le 8 juin 1984, inclut ces parcelles dans l’aire forestière qui figure à titre indicatif sur le plan, à l’exception de l’accès de la parcelle no 3562, longue bande située à l’extrémité sud de cette parcelle, aménagée en escaliers qui relient le bien-fonds au chemin public du Retet. La petite zone de forêt à laquelle appartiennent ces trois parcelles est bordée à l’est et au sud par des terrains situés en zone constructible de faible densité B au sens du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du 8 juin 1984, et à l’ouest par un espace assez vaste, portant plusieurs constructions éparses, classé en zone intermédiaire par le plan des zones communal. Enfin, l’ensemble des terrains situés en aval est inclus dans le périmètre du plan de protection de Lavaux au sens de la loi cantonale du 12 février 1979.

                        Construit en 1968 sur une surface de 35 m2, le bâtiment sur pilotis type chalet porté par la parcelle no 3562 a été agrandi une première fois en 1990. La création d’une véranda sur toute la longueur de la façade nord, fermant un couvert existant, a permis d’augmenter à ce moment-là la surface au sol à 50 m2. Ces travaux ont été autorisés au bénéfice d'une dérogation délivrée par le service des forêts  le 20 avril 1990.

                        En 1999, la recourante a fait procéder à un levé de la lisière forestière. Selon les indications de l'inspecteur forestier, le tracé de la lisière a été inscrit à environ 8 mètres en amont du chalet et reporté sur un plan de situation par un géomètre officiel.

B.                                         Anne-Marie Fankhauser a déposé une demande de permis de construire  le 17 juin 1999 tendant à réaliser sous le chalet existant un rez-de-chaussée inférieur et un sous-sol et à créer une galerie dans les combles. Sans modifier de façon substantielle l’emprise au sol du bâtiment existant, ces travaux prévoient de porter la surface habitable de 50 m2 à 115 m2. A la requête de l’autorité communale, la demande de permis a été complétée le 19 juillet 1999 par un formulaire spécifique aux demandes concernant les constructions hors zone à bâtir.

                        Le projet a été mis à l’enquête publique du 14 septembre au 3 octobre 1999 et a suscité une opposition.

                        Dans les décisions figurant dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999, le Service de l’aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivré l’autorisation spéciale requise pour les constructions situées en dehors des zones à bâtir en application de l’article 120 let. a LATC et le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale exigée par l'art. 120 let. c LATC pour les constructions situées dans la forêt ou à moins de 10 mètres de la lisière (cf. annexe II du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC – RATC). En conséquence, par décision du 23 novembre 1999, la Municipalité de Chardonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

C.                                        Le 14 décembre 1999, Anne-Marie Fankhauser a recouru contre ces décisions au Tribunal administratif.

                        La municipalité a répondu le 5 janvier 2000 qu’elle avait pour sa part préavisé favorablement le projet et qu’au surplus, elle avait appliqué la décision des services cantonaux compétents au regard l’article 120 LATC en refusant le permis de construire. Le SFFN s’est déterminé le 17 janvier 2000 en concluant au rejet du recours.

                        En parallèle, la commune de Chardonne a entamé la révision du plan général d’affectation communal (ci après: PGA). Le projet propose le classement de la parcelle no 3562 pour partie dans l'aire forestière et pour partie en zone verte (zone verte A). Le chalet se trouverait dans la partie sise en zone verte.

                        Le 5 octobre 2001, le SAT s’est déterminé sur le recours en confirmant l’analyse à la base de sa décision du 15 novembre 1999 refusant l’autorisation spéciale requise sur la base de l’article 120 LATC et en indiquant pour le surplus qu’il n’avait pas de remarques quant à l’affectation de la parcelle de la recourante à la zone verte A prévue par le projet de nouveau PGA.

                        Le projet de nouveau PGA et son règlement ont été mis à l’enquête publique du 17 janvier au 17 février 2003. La délimitation de l’aire forestière effectuée dans ce cadre a fait l’objet d’une enquête publique simultanée. Anne-Marie Fankhauser a fait opposition dans le délai d’enquête publique en contestant à la fois la délimitation de l’aire forestière et l’affectation du solde de sa parcelle en zone verte A, dont le projet de règlement prévoit qu’elle est inconstructible. Par la suite, selon les explications fournies lors de l'audience, Anne-Marie Fankhauser a  retiré son opposition relative à la délimitation de l’aire forestière tout en maintenant celle relative à l'affectation de sa parcelle en zone verte A.

                        Le Tribunal administratif a tenu audience le 5 avril 2004 à Chardonne. A cette occasion, il a entendu les parties et a procédé à une visite des lieux.

 

Considérant en droit:

1.                                          La recourante soutient que c’est à tort que le SAT et le SFFN ont considéré que la partie de sa parcelle dans laquelle se situe le chalet litigieux est soumise au régime forestier et que, par conséquent, une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 let. a LATC pour les constructions hors de la zone à bâtir n’était pas requise. Elle se fonde sur le levé de la lisière forestière effectué à sa demande par l’inspecteur forestier le 5 juillet 1999, qui mentionne la lisière de la forêt non plus à l’endroit indiqué au registre foncier mais à 8 mètres environ en amont du chalet. En conséquence, elle soutient que la partie de sa parcelle portant le bâtiment doit être considérée comme colloquée en zone à bâtir. Selon son interprétation, le déplacement de la lisière commande en effet de redéfinir l’affectation de la partie inférieure de la parcelle, soit en considérant la zone immédiatement adjacente, c’est-à-dire en l’occurrence la zone à bâtir de faible densité B, soit en partant du principe que le terrain soustrait à la législation forestière n’a pas été formellement affecté. On se trouverait alors dans le champ d’application de l’article 135 LATC, lequel commanderait d’admettre, compte tenu des constructions avoisinantes, que l’on se situe à l’intérieur des zones à bâtir.

a)      Selon la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), on entend par forêts toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2 al.1 LFo). N’est pas non plus déterminante l’affectation de la zone dans laquelle se situe une aire boisée (arrêt AC R5 498/90 du 23 novembre 1993 et les références citées). Il découle de cette définition que la notion de forêt se distingue par le fait qu’elle repose sur des critères qualitatifs et ne comprend aucune délimitation territoriale.

                        La loi fédérale sur les forêts de 1991 tend à assurer une meilleure coordination entre la législation forestière et la législation en matière d’aménagement du territoire. L’art. 10 LFo prévoit qu’une constatation de la nature forestière doit être ordonnée là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt lors de l’édiction et de la révision des plans d’affectation (art. 10 al. 2 LFo). En outre, quiconque prouve un intérêt digne d’être protégé peut demander au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non (art. 10 LFo). La décision de constatation de la nature forestière indique si une surface boisée ou non boisée est considérée comme une forêt et en donne les coordonnées. Elle indique sur un plan la situation, les dimensions de la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (art. 12 OFo). L’art. 3 lit. a de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVFo) prévoit qu’outre les cas prévus par la législation forestière, le Département de la sécurité et de l’environnement peut ordonner une procédure de constatation de nature en cas de demande de permis de construire à proximité d’une lisière qui n’a pas encore été délimitée.

                        La loi fédérale sur les forêts de 1991 a pour effet de permettre une claire définition des limites de la forêt à un moment donné dans les zones à bâtir qui contiennent de la forêt comme dans celles qui la confinent, pour autant que la constatation ait lieu de façon officielle sur les plans d’affectation communaux. Tant que le relevé n’a pas été effectué de façon officielle, l’ancienne définition de la forêt, qui se fonde sur son extension réelle, conserve force de loi, et les surfaces répertoriées comme forêt restent soumises à la loi forestière (ASPAN, DATE 12/92). Les limites doivent donc être fixées lors de la révision des plans d’affectation et selon une procédure en constatation de la nature forestière là où les zones à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT) jouxtent directement la forêt.

b)      En l’espèce, la parcelle litigieuse a été considérée comme forestière lors de l'adoption du plan des zones actuellement en vigueur et elle figure au registre foncier en nature de forêt. Pour qu'on puisse lui appliquer le régime de la zone à bâtir, il faut, d'une part, une constatation de nature forestière définitive et exécutoire et, d'autre part, une procédure de modification formelle du plan des zones  menée à bien avec une nouvelle affectation en zone constructible. Il est ainsi possible que, dans le cadre de la procédure en cours de modification du plan des zones communal, tout ou partie de la parcelle soit finalement affectée en zone à bâtir, ceci notamment sur la base de la constatation de nature effectuée à cette occasion. A lui seul, le levé de lisière effectué en 1999 par l'inspecteur forestier ne suffit en revanche pas pour considérer que le secteur dans lequel se trouve le chalet n'est plus soumis au régime forestier. On note à cet égard que, dans l’esprit du service cantonal, ce levé des lisières devait tout au plus servir à engager la discussion auprès des autorités communales, en vue de la délimitation de l’ensemble des limites de la forêt dans le cadre de la révision du plan général d’affectation de la commune, alors à l’étude (cf. décision du SFFN figurant dans la synthèse CAMAC).

                        On relèvera par surabondance que, contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas de place pour une "interprétation historique de la volonté du planificateur" sur la base de laquelle on pourrait considérer d'office, par analogie avec les parcelles avoisinantes, que la parcelle litigieuse est d'ores et déjà constructible. On l'a vu, la modification de l'affectation d'une parcelle ne saurait en effet intervenir en dehors de toute procédure. Il en va notamment du respect du droit d'être entendu des propriétaires voisins et des principes démocratiques régissant l'adoption et la modification des plans d'affectation.  De même, on ne saurait arriver à ce résultat sur la base de l'art. 135 LATC. Selon son texte clair, cette dernière disposition ne s'applique en effet qu'aux communes ne disposant pas encore de plan d'affectation, ce qui n'est pas le cas de la commune de Chardonne.

                        Pour ce qui est de l'affectation de la parcelle 3562 à prendre en considération dans le cadre du présent litige, force est ainsi de constater que, bien qu'une procédure de modification du plan général d'affectation soit en cours, le plan des zones de 1984 est toujours en vigueur et c'est le régime prévu par ce plan qui s'applique. Actuellement, cette parcelle ne saurait par conséquent être considérée comme constructible. Partant, c'est  à juste titre que le SAT a estimé que le projet de la recourante devait faire l'objet d'une autorisation pour les constructions hors de la zone à bâtir en application de l'art. 81 LATC et devait, par conséquent, être examiné sur la base des art. 24 et suivants LAT.

2.                     a) aa) Jusqu'à la modification des dispositions de la LAT relatives aux constructions hors de la zone à bâtir, celles-ci étaient régies par l'art. 24 LAT. L'alinéa 2 de cette disposition régissait plus précisément les transformations, agrandissements et changements d'affectation partiels (pour autant qu'ils n'interviennent pas dans des constructions nouvelles au sens de l'alinéa 1er); cette disposition supposait en outre des règles d'application cantonales (en l'occurrence, la matière était réglée en droit vaudois à l'art. 81 al. 4 LATC).         Les Chambres fédérales ont adopté, le 20 mars 1998, de nouvelles dispositions modifiant et complétant l'art. 24 LAT précité; ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000, simultanément à la nouvelle Ordonnance du Conseil fédéral sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (ci-après : OAT). Selon l'art. 52 OAT, les procédures en cours au moment de l'entrée en vigueur de cette ordonnance et des modifications de la LAT sont soumises au nouveau droit (al. 1); toutefois, s'agissant de procédures de recours pendantes, ces dernières sont régies par l'ancien droit, sauf si le nouveau droit est plus favorable au requérant (al. 2).

                        bb) En l'espèce, les décisions attaquées ont été rendues avant l'entrée en vigueur du nouveau droit. Il convient par conséquent d'examiner si ce dernier est plus favorable pour la recourante. La novelle du 1er septembre 2000 visait notamment à assouplir les conditions auxquelles les changements d'affectation de bâtiments existants hors des zones à bâtir peuvent être admis (Meyer Stauffer, La zone agricole, in Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 40 et 48).  Dans cette perspective, la révision a notamment institué de nouvelles possibilités d'aménager dans des bâtiments existants un logement pour y habiter toute l'année, sans que les locataires ou propriétaires appartiennent à la population paysanne (ASPAN, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, Territoire et environnement, août 2000, p. 50; Arrêt AC 2001/0189). On constate ainsi que le nouveau droit est, en toute hypothèse, plus favorable à la recourante et il convient par conséquent d'examiner le projet litigieux sur la base des art 24 et suivants LAT entrés en vigueur le 1er septembre 2000.

                        b) aa) L’art. 24c al. 1er LAT concerne les bâtiments devenus non conformes à la zone mais érigés conformément au droit matériel en vigueur au moment de leur construction et concrétise par conséquent la garantie des droits acquis. La date de référence pour savoir si une construction a été érigée en conformité du droit en vigueur est en principe la mise en application de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution le 1er juillet 1972 (OFAT, nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne, février 2001, V ch. 2.1). Construit en 1968, le bâtiment litigieux a selon toute vraisemblance été érigé conformément au droit en vigueur à ce moment-là et il entre par conséquent dans le champ d'application de l'art. 24 c LAT. En application de cette disposition, les constructions qui ont été édifiées légalement mais qui sont devenues contraires à la zone à la suite d’un changement de législation ou d’une modification du régime des zones dans laquelle elles sont implantées peuvent être maintenues et rénovées (Meyer Stauffer, La zone agricole, in Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2001). L’art. 24c al. 2 LAT prévoit ainsi que l’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction.

                        La portée de l’art. 24c LAT est précisée à l’art. 42 al. 1er OAT. Selon cette disposition, des modifications sont autorisées pour autant que l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords soit respectée pour l’essentiel, les améliorations esthétiques étant admises. Cette disposition vise non seulement un changement partiel d’affectation, mais également des travaux de transformations et d’agrandissement. Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement (art. 42 al.2 OAT). Pour savoir si l’identité de la construction est respectée, on devra se fonder sur l’ensemble des circonstances (art. 42 al.3 OAT). Son volume et son apparence devront notamment être préservés dans leur aspect essentiel. L’art. 42 al. 3 OAT recourt aussi à des critères d’ordre quantitatif pour définir les limites à partir desquelles on doit considérer que l’identité de la construction n’est plus respectée, et précise notamment que tel n’est plus le cas lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone est agrandie de plus de 30%, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 42 al. 3 let a OAT). L’art. 42 al. 3 OAT se réfère à l’augmentation de la surface brute de plancher utile.

                        La jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien droit avait eu l’occasion de préciser que la possibilité d’agrandir une construction ou une installation non conforme à l’affectation de la zone ne peut être utilisée qu’une seule fois, étant précisé qu’il est possible d’obtenir plusieurs changements d’affectation répartis dans le temps, à condition que les autorisations ne dépassent pas, dans l’ensemble, la mesure autorisée par cette disposition (in Droit fédéral et vaudois de la construction, note 2.3 ad art 24c LAT, et la jurisprudence citée).

                        bb) En l’espèce, le bâtiment, qui comprenait à l’origine une surface habitable de 35 m2, a déjà été agrandi en 1990 par la création d’une véranda de 15 m2, portant la surface au sol à 50 m2, sur un seul niveau. Le projet litigieux prévoit la réalisation d’une galerie dans les combles et la création d’un niveau supplémentaire, ce qui porterait la surface habitable totale à 114 m2. A l’évidence, la proportion de 30% maximum prévue par l’art. 42 al. 3 OAT est largement dépassée par rapport à la situation existant en 1972, et l’agrandissement de 15 m2 effectué en 1990 correspond déjà au maximum de 30% supplémentaire par rapport à une surface de 35 m2. L’importance des travaux envisagés dépasse ainsi largement les notions de transformation partielle ou d’agrandissement mesuré telles qu’elles ressortent de la loi et de l’ordonnance. La décision de refuser d'autoriser  les travaux litigieux ne peut dès lors qu'être confirmée.

3.                     Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté aux frais de la recourante, et que les décisions attaquées doivent être confirmées. La commune de Chardonne ayant procédé sans l’assistance d’un mandataire professionnel, il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                                           La décision rendue le 23 novembre 1999 par la Municipalité de Chardonne est confirmée.

III.                                         La décision  du Service de l’aménagement du territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999 est confirmée.

IV.                                        La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999 est confirmée.

V.                                         Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Anne-Marie Fankhauser.

VI.                                        Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 mai 2004.

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)