CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 6 avril 2005

Composition

Pierre Journot, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Renato Morandi, assesseurs.

Recourants

Maurice et Théodora DORMOND (ci-dessous: les recourants), à Buchillon, représentés par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Buchillon, représentée par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne,

Autorités concernées

Service de l'économie et du tourisme, Police cantonale du commerce,

Service de l'environnement et de l'énergie,

Constructeurs

SIEGLER Jacques-Frédéric et DE RAADT Bastian, représentés par l'avocat Albert J. GRAF, à Nyon

Objet

Décision de la Municipalité de Buchillon du 26 avril 2000; décisions cantonales du 12 avril 2000 (aménagement d'une terrasse d'établissement public)

Vu les faits suivants

A. Le café-restaurant du Vieux Navire à Buchillon occupe la parcelle 23 qui est située à l'intersection entre la rue du Village au nord, où se trouve l'entrée de l'établissement, et la rue de l'Horloge au sud. Du côté sud, la rue de l'Horloge sépare la parcelle 23 de la parcelle 37 qui est constituée de deux terrasses donnant sur le lac, l'une accessible de plain-pied depuis la chaussée et déjà utilisée comme terrasse du restaurant, la seconde au sud étant située en contrebas et accessible depuis la première par un escalier métallique. Sur place, on constate que la partie nord de la terrasse inférieure est occupée pour un couvert qui sert actuellement à ranger du matériel.

Les recourants sont propriétaires de la parcelle 38 qui jouxte la limite est de la parcelle 37. Le garage attenant à leur maison est construit le long de la terrasse supérieure de la parcelle 37 tandis que la terrasse inférieure jouxte leur jardin, qui en est séparé par une haie de thuyas peu fournie.

Toutes ces parcelles sont en zone de village (avec degré III de sensibilité au bruit) selon le règlement d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat en 1992.

B. Du 7 au 27 janvier 2000 a été a mise à l'enquête, sous la rubrique "changement d'affectation, aménagement d'une terrasse extérieure non couverte", une "demande de permis de construire" destinée à permettre l'exploitation par le restaurant de la terrasse inférieure située sur la parcelle 37.

L'enquête a suscité l'opposition de divers voisins, parmi lesquels les recourants, dont l'avocat a invoqué diverses informalités de l'enquête et contesté la conformité du projet au règlement communal.

Informé des oppositions, le Service cantonal de l'économie et du tourisme, Office cantonal de la police du commerce, a procédé à une inspection locale en présence de divers participants. La position des services cantonaux a fait l'objet d'une synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 12 avril 2000 dont on extrait le passage suivant :

"Le Service de l'économie et du tourisme, Office cantonal de la police du commerce (SET - OCPC) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :

Nous nous référons à notre courrier du21 février 2000 (ainsi qu'à nos demandes de délai) et vous faisons part de notre détermination:

Notre Office a pris connaissance des oppositions déposées durant la mise à !'enquête publique et organisé une inspection locale le 9 mars 2000, en présence de M. Magnin du Service de !'environnement et de l'énergie (SEVEN), des Municipaux, Mme L. Breitling et M. Y. Salzmann, de M. B. de Raadt, propriétaire et des opposants, M. et Mme Dormond et leur fils, assistés de leur conseil, Me F. Bovay, M. et Mme Doll, M. et Mme Bolomey.

D'entrée de cause, nous tenons à préciser que nous n'examinons que les oppositions qui concernent des nuisances olfactives ou sonores, celle qui relève de la police des constructions (zone) étant laissée à l'appréciation de la Commune de Buchillon. De plus, nous n'examinons pas la question de la terrasse existante de 36 places, qui n'a jamais posé de problèmes de nuisances jusqu'à ce jour, aux dires de la Municipalité.

En préambule, on relèvera que le café-restaurant «le Vieux Navire», qui existe depuis de nombreuses années au centre du village, a été repris l'année dernière par M. Bastian de Raadt. Cet établissement se composait d'une salle à boire de 25 places, de deux salles à manger de 25 et 36 places et d'une terrasse extérieure non couverte de 36 places. L'intéressé demande à pouvoir exploiter une petite terrasse-jardin non couverte de 20 places (et non plus 24 places comme demandé), aménagée l'année dernière en contre-bas de l'ancienne terrasse; Les deux terrasses sont séparées du café-restaurant par la route communale de Buchillon La nouvelle terrasse-jardin est entourée des jardins des propriétés des familles Dormond et Bolomey. Quant aux horaires d'exploitation du café-restaurant, ils sont les suivants: du jeudi au lundi de 9 à 23 heures, avec prolongation à 24 heures les vendredi et samedi (cf. questionnaire no11 du 16 mars 2000 produit après l'inspection locale).

Le 15 mars, nous avons pris connaissance du préavis du SEVEN, auquel nous nous référons pour le surplus.

Quant aux oppositions, elles soulèvent les problèmes de nuisances suivants:

1.- Degré de sensibilité l'établissement actuel et la nouvelle terrasse sont situés en zone de village avec un degré de sensibilité III (entreprises moyennement gênantes acceptées). Les voisins les plus exposés sont situés d'une part en zone village (III) et d'autre part en zone d'habitation avec un degré de sensibilité au bruit de Il. Les habitations en degré II doivent être particulièrement protégées des nuisances sonores engendrées par l'établissement public, y compris les terrasses.

2.- Escalier métallique reliant la terrasse existante et la nouvelle terrasse-jardin: ce dernier devra être changé ou insonorisé de telle manière qu'il ne produise plus aucun bruit lorsque des personnes l'empruntent (1ère mesure préventive).

3.- Bruits de comportement de la clientèle sur la terrasse : ils sont sous la responsabilité de l'exploitant car ils sont directement liés à l'exploitation de cet établissement. Si l'exploitant est attentif à ce problème, les nuisances dues à ce genre de bruit peuvent être limitées. Cependant, comme 2ème mesure préventive, il est décidé que la nouvelle terrasse-jardin ne pourra être exploitée que jusqu'à 20 heures, les jours de semaine et le week-end, les travaux de rangement et de nettoyage devant être faits avant 20 heures 30. Il est précisé que l'exploitation de la nouvelle terrasse-jardin est limitée à la période estivale, soit du début du mois de juin à fa fin du mois de septembre au maximum.

Ces deux conditions sont impératives et devront être reprises dans le permis de construire. S'agissant de l'horaire de la nouvelle terrasse, il sera repris sur la patente qui sera délivrée, comme condition d'exploitation.

4.- Places de parc : selon les renseignements donnés par les Municipaux lors de I'inspection locale, l'établissement bénéficie de 7 places devant et pour le café-restaurant; de plus, deux parkings de la Commune de 20 places chacun se trouvent à proximité de l'établissement. Il appartiendra au titulaire de patente d'informer ses clients sur ce point, lorsque les places situées devant. le café-restaurant seront déjà occupées. Les normes les plus sévères de l'USPR sont donc atteintes (3 places assises pour une place de parc, étant donné que les clients de l'établissement viennent principalement de l'extérieur du village) : 29 places de parc nécessaires.

(...)

4.- La patente qui sera dé1ivrée pour l'exploitation de l'établissement en cause sera une patente de café-restaurant au sens de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boisson (LADB).

5.- La personne qui sera désignée pour exploiter l'établissement en question devra solliciter une patente dans Ies formes requises par les articles 29 et 30 du règlement d'exécution de la LADB et, à cet effet, remplir toutes les conditions exigées par la loi sur la matière (bonnes conduite et moralité, absence de condamnation et d'acte de défaut de biens, possession du certificat de capacité de cafetier, restaurateur et hôtelier, etc.),

6.- L'ouverture de la terrasse ne pourra intervenir tant qu'une patente ou autorisation n'aura pas été délivrée par notre département.

Base légale :autorisation au sens des articles 7, 31 et 52 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boisson (LADB)

Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci- dessous:

LUTTE CONTRE LE BRUIT

Les exigences en matière de lutte contre le bruit de la Loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) décrites dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.

L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers (bruits d'exploitation). Cette annexe vise à protéger les voisins des bruits produits par la construction en question.

Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les immeubles (en particulier ventilation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic sur l'aire d'exploitation.

Pour la partie nouvelle de l'entreprise (projet en question), les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification (VP).

Pour l'ensemble de l'entreprise, les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs limites d'immission (VLI).

Les exigences décrites dans la directive du 10 mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics sont applicables.

L'établissement actuel et la nouvelle terrasse sont situés en zone village avec un degré de sensibilité au bruit de III, ce qui correspond à des zones où des entreprises moyennement gênantes sont acceptées (art. 43 OPB).

Les voisins les plus exposés sont situés d'une part en zone village avec un degré de sensibilité au bruit de III et d'autre part en zone d'habitation (PQ "Sous Buchillon") avec un degré de sensibilité au bruit de Il. Les habitations en degré Il doivent être particulièrement protégées des nuisances sonores engendrées par l'établissement public, y compris les terrasses.

Ên application de la directive précitée et du principe de prévention (art. 11 LPE), le SEVEN demande qie les mesures suivantes de réduction des nuisances sonores soient prises :

- l'escalier métallique reliant la terrasse existante et la nouvelle terrasse devra être soit changé, soit insonorisé de telle manière qu'il ne produise plus aucun bruit lorsque des personnes l'empruntent;

- les bruits de comportement de la clientèle sur la terrasse sont de la responsabilité de l'exploitant car ils sont directement liés à l'exploitation de cet établissement. Si l'exploitant est attentif à ce problème, les nuisances dues à ce genre de bruit peuvent être limitées;

- l'exploitation de la nouvelle terrasse est limitée à la période estivale, soit du début du mois de juin à la fin du mois de septembre;

- la nouvelle terrasse ne pourra être exploitée en soirée que jusqu'à 20h00 les jours de semaine et le week-end;

- les travaux de rangement et de nettoyage devront aussi être faits avant 20h30.

Ces différentes mesures de réduction des nuisances sonores représentent des conditions impératives à l'octroi du permis de construire.

Une mesure de contrôle pourra être effectuée ultérieurement. "

C. Par décision du 26 avril 2000, la Municipalité de Buchillon a délivré le permis de construire en y intégrant les déterminations des services de l'Etat.

D. Les recourants, qui étaient précédemment intervenus pour contester l'absence d'autorisation pour l'aménagement de la terrasse (dossier AC.1999.0146, déclaré sans objet après l'ouverture de la présente cause) ont contesté par acte du 18 mai 2000 la décision de la municipalité ainsi que les autorisations cantonales en concluant à leur annulation.

L'Office cantonal de la police du commerce a conclu au rejet du recours dans ses observations du 9 juin 2000. Le Service de l'environnement et de l'énergie en a fait de même, implicitement, par lettre du 20 juin 2000 où il rappelle les mesures qu'il a exigées en précisant que ces restrictions ne concernaient pas la terrasse existante qui bénéficie de critères moins sévères liés aux installations existantes, l'exploitation actuelle de la terrasse étant compatible avec les exigences de la LPE, ce d'autant plus que lors de la visite locale, l'exploitation actuelle de la terrasse n'a pas été remise en cause.

La municipalité a conclu au rejet du recours par réponse déposée par son conseil le 4 juillet 2000. Bastian de Raadt en a fait de même dans des déterminations du 4 juillet 2000. Le règlement de police communal a été versé au dossier.

Après avoir interpellé les parties à ce sujet, le juge instructeur a levé l'effet suspensif en considérant que cette mesure ne permettrait que l'exécution des quelques mesures constructives non contestées, aux risques du constructeur qu'elles ne servent finalement à rien, seule la décision de délivrer la patente étant susceptible de permettre l'exploitation de la terrasse litigieuse. Cette décision incidente a fait l'objet d'un recours (RE.2000.0024) rayé du rôle le 31 août 2000 suite à son retrait.

E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 10 octobre 2000 en présence des époux recourants, assistés de l'avocat Bovay, de Bastian de Raadt assisté de l'avocat Henny, des conseillers municipaux Luisane Breitling et Andrea Arn. Le Service de l'environnement et de l'énergie était représenté par Dimitri Magnin et l'Office cantonal de la police des commerces par Sandrine Favre.

Le tribunal a procédé à une inspection locale.

Considérant en droit

1. Les recourants invoquent une violation de l'art. 116 LATC en faisant valoir que la décision municipale n'est pas motivée. Ce grief tombe toutefois car les écritures déposées devant le Tribunal administratif permettent à ce dernier d'examiner les moyens des parties.

2. Voisins directs de la terrasse à laquelle ils imputent des nuisances qui leurs confèrent un intérêt digne de protection (au sens de l'art. 37 LJPA) à contester la décision attaquée, les recourants ont qualité pour recourir. Ils ne sauraient toutefois, même en produisant une déclaration de leurs voisins affirmant qu'ils ne sont pas satisfaits même s'ils n'ont pas recouru, invoquer des griefs qui ne les touchent pas personnellement.

3. Les recourants rappellent qu'ils "avaient fait valoir un certain nombre de griefs relatifs aux plans" et "au questionnaire de demande de permis de construire". Toutefois, ils perdent de vue que l'enquête n'est pas une formalité sacramentelle dont le moindre vice permettrait d'obtenir l'annulation du permis de construire. Il faudrait au contraire que les informalités invoquées aient pour conséquence d'empêcher les recourants d'exercer leur droit (v. par exemple AC.2003.0161 du 14 février 2005; AC.1999.0164 du 27 mars 2000; AC.2004.0024 du 17 mai 2004), ce qu'ils n'ont pas tenté de démontrer. Au reste, s'agissant d'un aménagement existant dont seul est en cause le changement d'affectation, l'examen des lieux suffit pour cerner l'objet du litige. Quant au nombre de places de la terrasse existante, il est fixé par la décision cantonale relative à la patente dont la délivrance est envisagée.

4. Les recourants rappellent encore qu'ils ont invoqué la non-conformité du projet par rapport à la zone de village.

Cette zone est régie par l'art. 5 du règlement communal selon lequel elle "est destinée d'une part à l'habitation et d'autre part aux exploitations agricoles ou viticoles, aux commerces et à l'artisanat, dans la mesure où ces activités n'entraînent pas d'inconvénients pour le voisinage (bruits, odeurs, etc…)". Il s'agit là typiquement d'une réglementation de zone mixte et comme le conseil de la municipalité l'a relevé en audience, il y a toujours des établissements publics en zone village. La question des éventuelles nuisances doit être réglée par les éventuelles prescriptions d'exploitation relevant non pas du droit communal, mais du droit fédéral sur la protection de l'environnement.

5. Les recourants rappellent enfin qu'ils avaient invoqué les art. 6 et 9 du règlement communal relatifs aux distances minimales à respecter jusqu'en limite de propriété. On n'est pas en présence, s'agissant d'une terrasse, d'une construction assujettie à ces prescriptions. Comme l'a relevé l'avocat de la commune en audience, les recourants eux-mêmes n'ont pas besoin d'une autorisation non plus pour installer leur mobilier de jardin sur la surface attenant à la terrasse litigieuse.

6. Les recourants demandent que l'on prenne en considération la terrasse supérieure qui est déjà utilisée dans le cadre de l'exploitation du restaurant. C'est toutefois à juste titre que le Service de l'environnement et de l'énergie expose dans ses déterminations que la terrasse existante bénéficie des critères moins sévères liés aux installations existantes. Dans ses déterminations, le Service de l'environnement et de l'énergie a relevé que lors de la visite locale organisée par les services de l'Etat, l'exploitation de cette terrasse existante n'avait pas été remise en cause. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne saurait voir dans le changement d'exploitant un motif qui permettrait une nouvelle intervention de l'autorité. Pour le surplus, l'inspection locale a permis de constater que la terrasse supérieure est isolée de la maison des recourants par le garage de ces derniers.

7. Pour ce qui concerne de la terrasse inférieure dont l'affectation à l'exploitation du restaurant est litigieuse, on se trouve en présence d'une installation soumise à autorisation cantonale sous la forme d'une patente (ou licence). Conformément à l'art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, l'application de cette dernière loi est la compétence de l'autorité cantonale compétente pour délivrer cette autorisation spéciale.

Les recourants contestent la décision du Service de l'environnement et de l'énergie en tant qu'elle empêche l'exploitation de la terrasse litigieuse au-delà de 20 heures. Selon eux, les voisins doivent pouvoir bénéficier d'heures de calme et de repos à midi, en début de soirée et le week-end. Dans ses observations sur le recours, l'Office cantonal de la police du commerce, qui est l'autorité compétente pour statuer sur la délivrance de l'autorisation cantonale, expose que le droit à la tranquillité commence à 22 heures, comme le prévoient de nombreux règlements de police communaux vaudois. Selon cette autorité, la limitation à 20 heures apparaît donc déjà plus sévère, principalement pour tenir compte de la proximité du voisinage et de la zone.

Il n'est pas contesté que les deux parcelles litigieuses se trouvent en degré III de sensibilité au bruit, c'est-à-dire dans une zone où sont admises les entreprises moyennement gênantes, ce qui est le cas notamment dans les zones d'habitation et artisanal (zone mixtes) ainsi que dans les zones agricoles (art. 43 al. 1 litt. c OPB). Comme l'observe la réponse de la municipalité, la limitation à 20 heures interdit pratiquement de servir des mets sur la terrasse en soirée, compte tenu de l'heure à laquelle la clientèle arrive en général. Il s'agit là d'une restriction sévère qui ne s'explique probablement que par la présence immédiate du jardin des recourants, qui n'est séparé de la terrasse que par une haie de thuyas peu fournie. Le Tribunal administratif, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité et à celui d'un éventuel abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA), juge à cet égard que la décision cantonale, en fixant cette limitation d'horaire et en exigeant l'insonorisation de l'escalier métallique actuel, ne saurait être considérée comme constituant un abus du pouvoir d'appréciation.

8. Enfin, les recourants soutiennent que les possibilités de stationnement sont insuffisantes: les clients du restaurant causeraient des problèmes de parcage, des risques d'accident, des nuisances et une monopolisation du domaine public notamment.

L'autorité cantonale intimée a relevé dans sa décision la présence de places de parc devant l'établissement et celle de deux parkings publics à proximité. Elle a rejeté le grief des recourants en relevant que les normes les plus sévères de l'USPR sont atteintes. Les recourants ne tentent pas de démontrer le contraire. Ici également, le tribunal juge que l'autorité cantonale n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en délivrant l'autorisation spéciale requise au vu des possibilités de parcage dont elle avait constaté l'existence.

9. Vu ce qui précède, le recours sera rejeté aux frais des recourants, qui doivent des dépens à la commune et aux constructeurs assistés d'un mandataire rémunéré.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.

III. La somme de 1'250 francs (mille deux cent cinquante) francs est allouée à la Commune de Buchillon à titre des dépens à la charge des recourants.

IV. La somme de 1'250 francs (mille deux cent cinquante) francs est allouée aux constructeurs à titre des dépens à la charge des recourants.

mad/pj/Lausanne, le 6 avril 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)