CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 28 avril 2006

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jean W. Nicole et M. Olivier Renaud , assesseurs ; Mme Anouchka Hubert, greffière.

Recourant

Willy NUFER, à Roche, représenté par Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Département des infrastructures, représentée par Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,

Autorités concernées

Municipalité d'Yvorne, représentée par Jean ANEX, avocat, à Aigle,

Municipalité de Roche,

Objet
	Recours Willy NUFER contre décision du DINF du 29 mars 2001 (fermeture partielle du camping-caravaning résidentiel Les Ecots, à Yvorne, avec évacuation des installations mobiles concernées)

Vu les faits suivants

A. Willy Nufer exploite depuis 1962 sur la parcelle no 9 du cadastre de la commune d’Yvorne un camping-caravaning au lieu-dit « Les Ecots » (ci-après : le camping). Ce terrain, d’une surface de 60'024 m2, fait l’objet d’un plan partiel d’affectation (PPA) au lieu dit Les Ecots, approuvé par le Conseil d’Etat le 6 septembre 1991. Le PPA délimite une zone de camping et une zone de caravaning résidentiel, où sont autorisés les aménagements définis à l’art. 1^er de la loi du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR ; RSV 935.61), ainsi qu’une zone de caravaning résidentiel, selon la définition qu’en donnent les art. 28 et 29 LCCR. A l’est, le camping est dominé par un secteur forestier en forte pente, propriété de la commune d’Yvorne, formant le flan sud-ouest de la combe de Plan-Favey.

B. Le secteur des Ecots, de même que celui de « La Coche » au nord-ouest, objet du PPA « La Coche » approuvé par le Conseil d’Etat le 20 mai 1988 et du PPA « Hameau Les Ecots » approuvé par le Conseil d’Etat le 7 décembre 1994, sont confrontés à certains dangers naturels, tels qu’inondation statique et dynamique, charriage de solides et chute de blocs. Le 8 juillet 1996, suite à de fortes précipitations, une crue avec charriage de solides est descendue dans la combe de Plan-Favey. Une digue (d’une longueur de 100 m environ), construite dans les années 70 sur le territoire de la commune d’Yvorne et sur une parcelle propriété de l’autorité précitée afin de dévier les eaux en direction de la commune de Roche (ci-après : la digue), a été complètement obstruée par les matériaux transportés. Le camping du recourant a été en grande partie inondé.

A la suite de ces évènements, la municipalité d’Yvorne (ci-après : la municipalité) a engagé des études, confiées aux bureaux Karakas et Français SA et Tecnat SA, afin, d’une part, d’évaluer les risques, et, d’autre part, de choisir, parmi plusieurs variantes, les mesures de protection à prendre. Toutes les variantes étudiées prévoyaient le démantèlement de la digue susmentionnée, en raison notamment des désagréments inacceptables que cet ouvrage présentait pour cette commune et du fait que cette digue n’était pas à même de supporter l’impact d’une lave torrentielle importante, d’où son inefficacité pour des évènements majeurs (cf. Karakas et Français SA et Tecnat SA, Etude des variantes, octobre 2000, ci-après : Etude, ch.3, p. 5). Une carte de danger établie dans le cadre de cette étude montre qu’après suppression de la digue actuelle (et sans autres mesures de protection), une partie importante de la zone du camping (près de 50% du périmètre, soit plus de 25'000 m²) est exposée à l’invasion de matériaux graveleux et plus fins (processus de lave torrentielle), et cela avec une probabilité d’occurrence moyenne à forte. Selon l’Etude : « Ces dépôts brutaux impliquent la destruction des biens et un danger pour la vie humaine » (Etude, ch. 6.2.2, p. 12, et carte de danger B). La partie nord-est du camping est également menacée « par des dangers de chutes de pierres et de blocs, sur une surface de 10'000 m², avec une périodicité de quelques décennies » (Etude, ch.6.1.2, et 6.2.2 p. 10 et 13). En conclusion, les ingénieurs ont proposé de retenir la variante 3, destinée à sécuriser tous les secteurs en cause avec la mise en oeuvre de mesures diverses permettant de supprimer les dangers liés aux crues sur la commune de Roche, tout en assurant la protection de la zone située au pied de la combe de Plan Favey. Les principales caractéristiques de ces mesures impliquaient notamment le démantèlement de la digue existante, la transformation de la forêt en taillis dense dans les chenaux d’écoulement permettant de retenir naturellement les matériaux instables, ainsi que l'adaptation de la réglementation communale régissant les différents PPA légalisés dans la zone concernée (Etude, ch..5.1, p. 22).

C. En relation avec les mesures de protection susmentionnées, la municipalité a mis à l’enquête, du 27 mars au 25 avril 2001, un plan partiel d’affectation intitulé « Mesures de protection contre les laves torrentielles et les inondations dans la région « Plan-Favey – Les Ecots » (ci-après : le projet de PPA) ayant notamment pour objet de modifier le PPA au lieu dit Les Ecots. Le recourant a fait opposition au projet de PPA et la municipalité a abandonné ce projet.

D. Antonia Allegrini est propriétaire de la parcelle no 3 du cadastre communal, d’une surface de 6'574 m2 et englobée dans le plan partiel d’affectation « La Coche » mentionné ci-dessus (lettre B). En février 2001, elle a présenté à la municipalité une demande d’autorisation préalable d’implantation pour cinq villas sur sa parcelle, alors non bâtie. Ce projet a été refusé au motif que le secteur dans lequel il se trouvait présentait des dangers naturels nécessitant la mise en oeuvre de mesures de protection contre les laves torrentielles et les inondations. Le recours interjeté auprès du tribunal de céans a été admis le 31 mai 2002, la décision attaquée étant annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu’elle statue à nouveau dans le sens des considérants (arrêt TA AC.2001.0061). Ces derniers exposaient ce qui suit :

« (…)

L'art. 89 LATC dispose que toute construction sur un terrain ne présentant pas une solidité suffisante, ou exposée à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'expert, à le consolider ou à écarter ces dangers.

En l'espèce, il résulte du dossier (plus spécialement du document "Etude des risques" établi en décembre 1999 par Karakas et Français SA) que le secteur La Coche n'est actuellement que très faiblement exposé à des risques, et qu'il s'agit exclusivement d'inondations, soit par écoulement du versant soit par remontée de la nappe phréatique (p. 4 et 11). (...) Dans ce secteur, les mesures de protection prévues consistent à ajouter des mesures de sécurité en cas de nouvelles constructions (art. 7), mesures qui se bornent à rehausser les accès de 50 cm par rapport à la planie du terrain, à prévoir des verres de sécurité pour les fenêtres et les sauts-de-loup situés moins de 50 cm au dessus de la planie du terrain, à imposer des citernes et des conduites de mazout pouvant résister à la mise en flottaison, enfin à disposer aux étages supérieurs des constructions les installations électriques importantes. Pour le surplus, le PPA mis à l'enquête en mars 2001 réaffirme qu'il s'agit de permettre la réalisation des nouvelles constructions prévues et d'assurer l'insertion correcte dans le coteau de La Coche de bâtiments à caractère mixte, destinés à l'habitat ou à l'artisanat.

Cela signifie que, l'affectation de la parcelle de la recourante à la construction n'étant pas remise en cause, seules des mesures ponctuelles devront être prises, en fonction d'un projet de construction, pour protéger celui-ci contre un risque "faible" d'inondations résurgentes de la nappe phréatique. Il est dans ces conditions contraire au principe de proportionnalité de refuser un permis d'implantation pour des raisons de sécurité. Lorsque des projets concrets seront établis et soumis à l'autorité municipale en vue d'une autorisation de construire, il suffira à cette dernière de veiller à ce que les quelques mesures spéciales de protection recommandées par les experts soient respectées. (...)."

E. Par lettre du 29 mars 2001, le Département des infrastructures (ci-après : le département) a avisé Willy Nufer qu’en raison des études en cours, aucune autorisation d’exploiter n’avait pu être délivrée jusqu’à ce jour pour l’exploitation de camping, que le chenal réalisé en forêt au-dessus de la zone concernée (digue de Plan-Favey) limitait les risques, mais qu’il avait été comblé par les dernières intempéries, de sorte que sa fonction protectrice n’était plus assurée. Se fondant sur l’art. 19 de la loi sur les campings et caravanings résidentiels du 11 septembre 1978 (LCCR), le département a ordonné « la fermeture immédiate de la zone délimitée sur le plan annexé (Annexe 2), avec évacuation des installations mobiles qui y sont implantées (tentes, caravanes, mobilhomes notamment) ». La zone interdite selon le plan précité représente plus de la moitié du périmètre du camping et correspond à la zone exposée à l’invasion de laves torrentielles selon la carte de danger B établie par le bureau Karakas et Français SA. S’agissant de l’autre partie du camp, le département a précisé qu’une autorisation provisoire d’exploiter pourrait être délivrée par la commune, en application de l’art. 17 LCCR.

F. Willy Nufer a recouru contre cette décision le 12 avril 2001, en concluant à son annulation. Il fait valoir en substance que, depuis les évènements de 1996, la digue a été complètement refaite et régulièrement entretenue par la commune, de sorte que la sécurité est assurée. A l’appui de cette affirmation, il a produit un rapport établi le 28 juin 2001 par le bureau d’ingénieurs Pascal Tissières, à Martigny, (ci-après : le rapport Tissières) dont il résultait, en conclusion, que « les décisions de l’Administration cantonale reposent sur une prémisse (obstruction de la digue de Plan-Favey) qui n’est plus remplie. La vulnérabilité du camping face aux dangers décrits ci-dessus n’est donc pas en situation aiguë. Il n’y a pas d’aggravation des risques par rapport à 1996 ».

G. Par décision incidente du 6 juillet 2001, le juge instructeur a octroyé l’effet suspensif au recours. En bref, il a considéré que le démantèlement de la digue et le rétablissement des écoulements naturels, sans autre mesure de protection, feraient courir des risques inacceptables au camping, que ce démantèlement n’interviendrait éventuellement qu’après l’adoption du projet de PPA et, qu’en l’état actuel cette digue remplissait son rôle protecteur. Cette décision n’a pas fait objet de recours.

H. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 12 septembre 2001. La cause est ensuite demeurée en souffrance, malgré de nombreux rappels des parties réclamant la notification du jugement et les promesses répétées du juge instructeur annonçant que l’arrêt serait rendu prochainement.

I. A la suite des intempéries de l’été 2005, la municipalité a ordonné, par lettre du 25 août 2005, la fermeture immédiate du camping, « aussi longtemps que des mesures exigées par la situation décrite dans le courrier du 29 mars 2001 n’auront pu être réalisées afin d’assurer la protection du périmètre concerné, ce d’autant plus que la digue censée protéger la zone a cédé ». M. Nufer a recouru contre cette décision le 26 août 2005, concluant implicitement à son annulation et requérant que l’effet suspensif accordé à son précédent recours soit étendu à la décision du 25 août 2005. Le département est intervenu, par courrier du même jour, pour appuyer la décision municipale et pour solliciter la levée de l’effet suspensif. Par lettre du 31 août 2005, la municipalité a toutefois révoqué la décision précitée.

J. Dénoncé au Grand Conseil par la municipalité le 25 octobre 2005, puis violemment pris à partie le 15 novembre de la même année pour n’avoir ni statué sur l’effet suspensif ni rendu l’arrêt au fond, le juge instructeur s’est récusé le 22 novembre 2005. L’instruction de la cause a été reprise le 23 décembre 2005 par le juge soussigné qui, par décision incidente du même jour, a levé l’effet suspensif accordé le 6 juillet 2001 et – dans l’ignorance de la révocation de la décision municipale du 25 août 2001 – rejeté la requête d’effet suspensif accompagnant le recours contre ladite décision.

Willy Nufer a recouru contre cette décision le 3 janvier 2006, concluant à son annulation, au maintien de l’effet suspensif accordé le 6 juillet 2001 et à ce qu’il soit pris acte de la révocation de la décision municipale du 25 août 2005. Il a produit un nouveau rapport du bureau d’ingénieurs et géologues Tissières SA, du 19 janvier 2006, concernant la digue et les inondations d’août 2005 aux Ecots (ci-après : le nouveau rapport Tissières). Se fondant tant sur l'Etude que sur une étude des risques effectuée antérieurement, soit en décembre 1999 également par le bureau Karakas et Français (ci-après : étude préliminaire), la section des recours du Tribunal administratif a rejeté le recours du 3 janvier 2006 et confirmé la décision du juge instructeur du 23 décembre 2005 par arrêt incident du 9 février 2006 (RE.2006.0001).

K. Le 20 février 2006, le tribunal de céans a procédé à une nouvelle inspection locale du camping en présence des parties et de leurs représentants, assistés de leur conseil respectif. A cette occasion, le recourant a produit copie de l’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 11 avril 1995 (AC.1994.0031) suite à son recours interjeté contre une décision de la municipalité lui impartissant un délai au 31 octobre 1994 pour regrouper dans le parking du camping toutes les installations mobiles situées à moins de dix mètres de la lisière de la forêt. Dans les considérants de cet arrêt, le Tribunal administratif a notamment retenu que Willy Nufer avait soumis à l'enquête publique du 29 janvier au 1er mars 1993 le plan d'aménagement et d'équipement de son camping caravaning résidentiel, que ce projet avait suscité l'opposition de l'inspecteur forestier d'arrondissement, laquelle avait été retirée par la suite. La municipalité ayant, par décision du 24 février 1994, imparti un délai au 31 octobre 1994 pour regrouper dans le parking du camping toutes les installations mobiles situées à moins de dix mètres de la lisière de la forêt, Willy Nufer avait recouru contre cette décision, qui avait été confirmée, un nouveau délai échéant le 31 octobre 1995 étant fixé à l’intéressé pour donner suite à la décision précitée.

L. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

M. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) S’agissant de la procédure applicable à la délivrance du permis de construire, le chapitre II LCCR (art. 2 à 7) soumet les projets de terrains de camping, dont l’impact sur les sites et les conséquences pour la vie des collectivités locales sont sérieux, aux principes fondamentaux de la LATC et de son règlement d’application du 19 septembre 1986 (ci-après : RATC ; Exposé des motifs et projet de loi sur les campings et caravanings résidentiels du 2 mai 1978, BGC printemps/septembre 1978, 1, p. 225). Plus précisément, en vertu de l’art. 3 LCCR, l’aménagement d’un terrain de camping est subordonné à l’octroi d’un permis de construire, celui-ci ne pouvant être accordé qu’après autorisation spéciale de l’Etat, délivrée conformément à l’art. 82 LCAT, soit actuellement à l'art. 120 LATC. Aux termes de l’art. 120 lettre c LATC,

« Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination :

(…)

c. les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une liste annexée au règlement cantonal ; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser l’autorisation exigée. Le Conseil d’Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l’objet d’un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l’objet de décisions qui seront publiées dans la feuille des avis officiels.»

L’art. 121 lettre c LATC précise que les autorités compétentes en la matière sont les départements désignés dans la liste des catégories d’établissements et de constructions prévues par l’article 120, lettre c, sous réserve d’une délégation de compétence aux communes. Cette liste fait l’objet de l’annexe II au RATC (« liste des ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire l’objet d’une autorisation ou d’une approbation par l’autorité cantonale »). Sous la rubrique « ouvrages particuliers » figurent les campings et/ou caravanings résidentiels pour lesquels l’autorité compétente était, lorsque la décision attaquée a été rendue en mars 2001, le Département des infrastructures.

b) Par ailleurs, selon l'art. 120 al. 1 lettre b LATC, les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et contre les dommages causés par les forces naturelles font l'objet d'une autorisation spéciale délivrée par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (depuis le 5 décembre 2001, le Département de la sécurité sociale et environnement; art. 121 lit. b LATC). L'annexe II au RATC confirme que les constructions situées dans une zone de glissement, d'avalanche ou d'inondation font l'objet d'une autorisation spéciale de ce département. L'autorité cantonale statue alors sur les conditions de situation de construction ainsi que sur les éventuelles mesures de surveillance indépendamment des dispositions des plans et règlements communaux d'affectation. Elle impose s'il y a lieu les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement (art. 123 LATC; AC.1998.0005 du 30 avril 1999).

c) Dans le cas présent, Willy Nufer n’est au bénéfice d’aucune autorisation des départements au sens des dispositions énumérées ci-dessus, ni d’ailleurs d’aucune autorisation d’exploiter délivrée par la municipalité (art. 17 ss LCCR). Certes, il a soumis à l’enquête publique, en début de l’année 1993, un plan d’aménagement et d’équipement de son camping caravaning. Dans le cadre de cette procédure, un délai lui a toutefois été fixé au 31 octobre 1995 pour regrouper dans le parking toutes les installations mobiles situées à moins de dix mètres de la lisière de la forêt (cf. arrêt TA AC.1994.0031 déjà cité). On ignore quelle suite exacte a été donnée à cette injonction. Quoi qu’il en soit, aucune pièce du dossier ne permet de constater aujourd’hui que l’aménagement du camping aurait été autorisé, ni en application de l’art. 120 lettre c LATC ni en application de 120 al. 1 lettre b LATC. De plus, force est de constater que si une demande d'autorisation spéciale au sens décrit ci-dessus était aujourd'hui présentée par l'intéressé, elle ne pourrait que lui être refusée pour la partie du camping désignée dans la décision attaquée, les exigences en matière de sécurité n'étant à l'évidence pas satisfaites (art. 120 lettre b LATC).

aa) En effet, si la vulnérabilité de la zone du camping en cas de glissement de terrain n'a été estimée qu'à 20%, ce qui est faible, le glissement de terrain n’est toutefois pas le seul danger auquel est exposée la zone du camping, puisque l'expert a évalué à 100% la vulnérabilité du terrain concernée au risque de crue et à 80% sa vulnérabilité au risque de crue avec charriage de matériaux (étude préliminaire, p. 11), ce qui représente des facteurs de vulnérabilité respectivement maximal et très élevé. L’étude préliminaire a conclu, au sujet de la zone du camping, que celle-ci était la zone la plus sensible en cas de démantèlement de la digue existante et de rétablissement des écoulements naturels sans mesures de protection et que le danger résiduel après exécution de mesures de protection était l’inondation par montée de la nappe phréatique pour les trois variantes proposées, à condition que les dangers liés aux crues et au charriage de matériaux soient réduits à néant par les mesures proposées. Les dangers dus aux chutes de blocs étaient tenus en revanche pour faibles en l’état actuel. Toutefois, l’état général de la falaise devait faire l’objet d’une surveillance régulière et le degré de danger de la zone camping devait être modifié en cas de dégradation notable de la roche (étude préliminaire, p. 11). Le rapport Tissières n'a pas contesté cette évaluation lorsqu’il affirmait que tant que la digue de Plan-Favey était maintenue, le charriage par les eaux de ruissellement resterait confiné sur le replat de Pré l’Ecot sans atteindre le camping Clos de la George. Dans la mesure où la digue était à l’époque en état d’exercer sa fonction protectrice, on pouvait donc admettre que le camping n’était peut-être pas menacé à court terme par le risque de crue, avec ou sans charriage de matériaux.

bb) Or, il n’en va manifestement plus de même depuis les inondations des 21 et 22 août 2005. Selon le nouveau rapport Tissières, si la partie inférieure de la digue (située entre 650 et 670 m d’altitude) est en bon état et peut jouer son rôle de déviateur d’eau jusque dans le dépotoir de Pré l’Ecot, à l’extrémité amont de la digue, le chenal est rempli de dépôts torrentiels pierreux et celle-ci ne joue plus son rôle protecteur. En ce qui concerne les causes de l’inondation du 22 août 2005, le même rapport ajoute qu'elles ont pour raison principale le remplissage presque complet du chenal délimité par la digue de protection, dans sa partie supérieure, et que ce jour là, les eaux du torrent ont cheminé à travers les dépôts torrentiels accumulés dans le chenal, avant de submerger la digue à l‘endroit où le chenal change de direction. Passant tout droit, les eaux ont suivi une ravine qui les a conduites jusqu’au vignoble des Ecots. Si les eaux avaient cheminés légèrement plus à gauche à l’aval de la digue, elles auraient emprunté une autre ravine, conduisant à proximité du camping. Ces constatations confirment la pertinence de la carte de danger B accompagnant l'Etude, laquelle montre qu’en l’absence de digue ou, comme c’est le cas aujourd’hui, en présence de brèches dans cette dernière, une partie importante du camping est menacée par des dépôts de matériaux alluvionnaires impliquant la destruction des biens et un danger pour la vie humaine (Etude, p. 12). Les évènements d’août 2005 confirment également que la digue n’est pas en mesure de supporter l’impact d’une lave torrentielle importante, d’où son inefficacité pour des évènements majeurs (Etude, p. 5). S’agissant du danger d’inondation dans un futur proche, le nouveau rapport Tissières mentionne encore qu’au cours des évènements du 22 août 2005, les eaux du torrent se sont creusé un nouveau lit dans le chenal délimité par la digue de protection et ont traversé la digue elle-même. Même si en cas d’intempéries, c’est apparemment en premier lieu les habitations des Ecots qui seront à nouveaux menacées, et non pas le camping, une modification du nouveau lit du torrent reste cependant possible en cas de crue importante. Il en résulte qu'en raison d'une modification sensible de la situation, il existe désormais un risque bien réel de voir le camping envahi par des laves torrentielles, avec les menaces majeures que cela représente pour les personnes et les biens qui s’y trouvent. Ainsi, la présence d’un danger concret pour les biens et les personnes dans le secteur du camping démontre à l’évidence que le département ne saurait délivrer une quelconque autorisation au sens de l'art. 120 lettre b LATC.

cc) Les considérants qui précèdent expliquent également les raisons pour lesquelles le Tribunal ne saurait suivre dans la présente cause le raisonnement qu'il avait adopté dans l'affaire Antonina Allegrini (AC.2001.0061 cité sous lettre D ci-dessus). Dans cet arrêt, l'application de l'art. 89 al. 1 LATC, selon lequel toute construction sur un terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers spéciaux (tels que l’éboulement et l'inondation notamment) est interdite avant l’exécution de travaux propres, à dire d’experts, à le consolider ou à parer à ces dangers (cf. arrêts TA AC.1998.0005 déjà cité et AC.1995.0157 du 24 décembre 1997), avait pu être écartée, le secteur concerné n'étant que très faiblement exposé à des risques de ce genre. Au surplus, des mesures ponctuelles avaient été imposées pour protéger la future construction. En l'occurrence, l'existence concrète et actuelle des risques énumérés ci-dessus démontre clairement que la situation du recourant est totalement différente de celle d'Antonia Allegretto et que Willy Nufer ne saurait dès lors en tirer aucun argument en sa faveur (sur le principe de l'égalité de traitement, cf. ATF 118 Ia 2 et, parmi d'autres, arrêt TA GE.2003.0082 du 8 octobre 2004 + réf. cit.).

3. a) Conformément à l’art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut, le département est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la jurisprudence, la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire n'est en principe pas suffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé dès l'instant où ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). Même dans cette hypothèse, la non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires n’impose toutefois pas encore dans tous les cas un ordre de remise en état. Cette question doit en effet être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Dans de tels cas, l'autorité s'efforcera de remédier à l'illégalité par d'autres moyens; si elle n'y parvient pas, elle se bornera à prendre des sanctions prévues par la loi. Il serait contraire au principe de la proportionnalité de supprimer un bâtiment ou une installation susceptible d'être reconstruit immédiatement. Ce principe s'oppose aussi à la destruction totale d'un ouvrage qui doit être considéré comme partiellement conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 et ss; 104 Ib 303 consid. 5b; SJ 1989, p. 408).

b) Pour sa part, le recourant se prévaut d’une situation acquise, dans la mesure où il exploite son camping depuis une quarantaine d’années et qu’à défaut de s’être vu expressément refuser l’autorisation de l’exploiter, il était en droit de déduire du silence de l’autorité que rien ne s’opposait à la poursuite de l’exploitation de son camping.

Le principe de la confiance se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 522; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, n° 1117). Il confère à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans certains comportements des autorités (ATF 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479, cons. 2c; Häfelin/Müller, ibidem) et tend à prévenir le préjudice que pourrait subir l'administré du fait de la rupture de cette confiance (parmi d'autres, JAAC 65.77, cons. 3). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra déroger à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas concret le régime légal dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le principe de la légalité prime : celui de la bonne foi, respectivement de la confiance, ne l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans lesquelles l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction avec son but même. Et la solution devrait s'inspirer précisément de la finalité de la règle (P. Moor, op. cit., vol. I, p. 429 et les références; cf. également Häfelin/Müller, op. cit., n° 528 ss).

La protection de la confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B. Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la confiance peut théoriquement consister, comme en l'espèce, dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. En effet, tant la municipalité que le département ont toléré, à tout le moins depuis les événements survenus en 1996, voire depuis l’échéance du délai de cinq ans de l’art. 43 al. 3 LCCR, soit fin 1983, la présence du camping caravaning non conforme au droit jusqu’à ce que le département en exige la fermeture partielle le 29 mars 2001. Dans un tel cas, il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 549; Weber-Dürler, op. cit., op. 228; en matière d'ordres de démolir une construction élevée sans droit, cf. Grisel, op. cit., p. 650). Il n'y aurait de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt précité notamment, le Tribunal administratif zurichois a refusé de reconnaître au propriétaire d'une construction illégale le bénéfice d'une situation acquise bien que l'autorité administrative ait toléré cet état de fait durant plus de 15 ans sans réagir.

c) Dans le cas présent, le comportement des autorités concernées ne saurait manifestement servir de fondement à la confiance du recourant. Quand bien même la passivité de la municipalité a duré plusieurs années – on ne comprend d’ailleurs pas à cet égard les raisons pour lesquelles celle-ci n’a pas poursuivi ses démarches en vue de l’adoption du plan partiel d’affectation destiné à instaurer des mesures de protection dans la région Plan-Favey – Les Ecots -, la situation dans laquelle se trouve le camping de l’intéressé contrevient directement aux exigences relatives à un intérêt public particulièrement prépondérant. Il s’agit en effet de protéger la sécurité, voire la vie, des usagers du camping et la protection des installations y relatives. Les objectifs visés par les art. 120 et 123 LATC, lesquels appartiennent à la protection de l'environnement au sens large, constituent en tant que tels un intérêt public capital dans la mesure où ils visent notamment à préserver la santé et la sécurité des êtres humains, ainsi qu’à garantir un environnement de qualité. Cela étant, la fermeture partielle du camping devrait de toute façon être exigée sur la base de la pesée des intérêts opposés à laquelle il y a lieu de procéder dans tous les cas (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 561; Weber-Dürler, op. cit., p. 112 ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 491). L'appréciation de l'intérêt privé dépend naturellement des dispositions prises par l'intéressé sur la base du comportement de l'autorité, autrement dit des inconvénients qui résulteraient pour lui du rétablissement d'une situation conforme à la loi (Weber-Dürler, op. cit., p. 120). En l’occurrence, le recourant exploite son camping depuis plus de quarante ans et l’on peut aisément imaginer les conséquences, notamment sur le plan financier, que la fermeture partielle de son exploitation impliquera, cela d’autant plus que cette fermeture englobe une partie importante de la zone du camping (près de 50% du périmètre, soit plus de 25'000 m²). Ces incidences ne sauraient toutefois prévaloir sur l'intérêt public à l'application des normes sur la garantie d'un environnement sécurisé (art. 103 ss et 120 lettre c LATC) et l'intérêt économique de Willy Nufer doit sans aucun doute céder le pas devant l'intérêt public, car sinon le but des règles régissant la protection de l’intérêt mentionné ci-dessus ne pourrait jamais être atteint (en matière d'aménagement du territoire, cf. ATF 116 Ib 228, cons. 3b; en matière de protection des monuments, cf. parmi d'autres ATF 118 Ib 384, cons. 5e; 120 Ia 270, cons. 6c; 126 I 219, cons. 2c; cf. également Weber-Dürler, op. cit., p. 122).

d) Il se pose encore la question de savoir si, en approuvant en 1991 le PPA qui délimitait une zone de camping et de caravaning résidentiel sur la parcelle no 9 et en lui conférant ainsi force obligatoire (art. 26 LAT et 61 LATC), l'autorité cantonale avait - implicitement du moins - donné au recourant une assurance quant à la possibilité de maintenir le camping. Tel n'est cependant pas le cas car la LCCR ne fait pas déduire de l'approbation de la zone de camping le droit d'exploiter, mais bien celui d'obtenir un permis de construire et des autorisations spéciales requises par l'art. 120 lettre c LATC et 7 LCCR. De plus, des faits nouveaux et déterminants imposent une modification de la zone de camping prévue par le PPA. Les graves dangers constatés en 1996 et qui se sont confirmés et même accrus en été 2005 nécessitent un réexamen du périmètre de la zone de camping. L'art. 15 LAT exige en effet comme condition fondamentale pour qu'un terrain puisse être classé en zone à bâtir qu'il soit "propre à la construction". Cette condition est remplie lorsque les qualités du terrain répondent aux exigences que pose l'utilisation prévue. Il s'agit d'une part de la qualité du terrain et de sa situation de fait (topographie, exposition, climat, etc.). D'autre part, il faut, pour l'utilisation projetée, respecter les objectifs et principes qui régissent la matière, principalement ceux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Selon la jurisprudence fédérale, les secteurs exposés au danger de glissements de terrains ne sont pas propres à la construction au sens de l'art. 15 al. 1 LAT, même si les dangers pour la vie humaine semblent écartés et ne subsistent que pour les biens matériels (ATF 114 Ia 245, JT 1990 I 460, spécial. p. 464 + réf. cit). Or, en l'espèce, comme cela a déjà été exposé, le terrain du recourant est incontestablement exposé à des dangers (principalement celui d'inondation) non seulement pour les biens matériels mais surtout pour la vie humaine. Ces dangers doivent être considérés comme suffisamment graves, importants et imminents pour que la protection de la bonne foi tirée de l'existence d'un plan d'affectation approuvé par l'autorité cantonale ne puisse ici encore être qualifiée de prépondérante par rapport à l'intérêt public visant à supprimer une situation à hauts risques; cela d'autant plus que le PPA doit en l'occurrence être révisé pour tenir compte de ces nouveaux éléments.

4. Pour terminer, il y a lieu de rappeler que les mesures tendant à rétablir une situation conforme à l'ordre et la sécurité publics doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est non seulement celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce un pouvoir de fait ou de droit sur l'objet qui a provoqué une telle situation (perturbateur par situation; sur ces notions, v. ATF 122 II 70 consid. 6a; 119 Ib 502; 118 Ib 415; 114 Ib 51; 113 Ib 338; 117 Ia 19). En l'occurrence, la source du danger qui menace le camping réside dans la nature même du terrain qui le surplombe du côté Est et les dégâts qui se sont produits tant en 1996 qu’en 2005 ont été causés par des phénomènes naturels. En tant que propriétaire du terrain affecté par les dangers d'instabilité identifiés par les experts en 2000 et de la digue défectueuse, la commune d’Yvorne a qualité de perturbateur par situation et il lui incombe aussi de s'associer aux différentes mesures adéquates en vue de parer à ces menaces.

Selon l'art. 19 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo), les cantons doivent assurer la sécurité des zones de glissement de terrain, d'érosion et de chute de pierres là où la protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige. La sécurité de ces territoires dangereux comprend notamment des travaux contre les glissements de terrain ou le ravinement, les drainages nécessaires et la protection contre l'érosion (v. art. 17 al. 1 lit. d de l'Ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo). Sur le plan vaudois, c'est au Département de la sécurité et de l'environnement qu'il appartient de mettre en oeuvre les mesures de protection (v. art. 24, 25 et 67 de la loi forestière cantonale). C'est donc à lui de décider si les mesures de protection envisagés dans l’Etude, s’agissant plus particulièrement de "la transformation de la forêt en taillis dense dans les chenaux d’écoulement" (Etude, ch. 6.5.1, p. 22), relèvent de l'art. 19 LFo et, dans l'affirmative, de déterminer par qui ils doivent être entrepris. Cette mesure, qui n’en est qu’une parmi de nombreuses autres, relève à l’évidence du canton mais elle doit être coordonnée dans le cadre de l'adoption du projet de PPA avec les autres mesures nécessaires à l'assainissement de la situation. A cet égard, la municipalité est seule compétente pour reprendre et, cas échéant, compléter l'étude de ce projet, qui aurait contribué, de l’avis des experts - que rien ne permet de mettre en doute -, à assurer une protection efficace contre des laves torrentielles et des inondations dans la région concernée.

En définitive, il appartiendra aux autorités, tant cantonale que communale, de procéder de concert, conformément au principe de coordination défini à l'art. 2 LATC, à l'adoption des diverses mesures préconisées en vue de réduire les dangers dans le cadre d'un plan partiel d'affectation. Dans l'immédiat, la décision attaquée, en tant qu'elle ordonne la fermeture immédiate d'une partie du camping et l'évacuation des installations mobiles qui y sont implantées, représente une mesure de protection urgente, qui s'avère absolument nécessaire. Elle ne peut dès lors qu'être confirmée. A toutes fins utiles, le tribunal rappellera encore au département la procédure prévue à l’art. 45 al. 2 LATC lui permettant, dans l’hypothèse où la municipalité ne modifierait pas sa réglementation alors qu’elle aurait été mise en demeure de le faire, d’établir lui-même le plan d’affectation envisagé au printemps 2001 déjà.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, l'émolument sera mis à la charge du recourant débouté. Ce dernier supportera également les dépens auxquels peut prétendre la commune d’Yvorne, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause. En revanche l’Etat, dont le Département des infrastructures a également procédé par l'intermédiaire d'un avocat, n’a pas droit à des dépens (arrêts TA AC.2001.0189 du 10 janvier 2002 ; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000 ; ATF 18.755/2001 du 11 mars 2002 dans la cause AC.2001.0097).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département des infrastructures du 29 mars 2001 est confirmée.

III. Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Willy Nufer versera à la Commune d’Yvorne un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 avril 2006

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.