CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 20 juin 2006

Composition

M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller et M. Bertrand Dutoit, assesseurs. MM. Thierry de Mestral et Nader Ghosn, greffiers.

Recourante

ORANGE COMMUNICATIONS SA, à Bussigny-Près-Lausanne, représentée par Minh Son NGUYEN, avocat, à Vevey 1,

Autorité intimée

Municipalité de Paudex, représentée par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,

Autorité concernée

Service de l'environnement et de l'énergie, Division énergie, à Lausanne,

Opposants

Patrick GRANDJEAN, à Belmont,

Werner HAARI, représenté par Thierry THONNEY, avocat, à Lausanne,

Marie-Louise MASSON, à Paudex,

Verena JACOBSEN et consorts, à Paudex,

Jean-Paul FLURY, à Paudex,

Propriétaire

Indivision de famille F. MASSON, à Paudex,

Objet
	Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA contre décision de la Municipalité de Paudex du 27 mars 2002 (installation de téléphonie mobile, antennes et cabines, sur la parcelle no 2, propriété de l’indivision de famille F. Masson)

Vu les faits suivants

A. Orange Communications SA (ci-après : Orange ou la constructrice) a présenté à la Municipalité de Paudex une demande de permis portant sur une installation de téléphonie mobile (antennes, paraboles et armoires techniques) sur le toit de l'immeuble sis rue de la Bordinette 13 (parcelle no 2), propriété de l'indivision de famille Francis Masson. La parcelle no 2 est située en zone d'habitations collectives, régie par les art. 8 à 13 du règlement communal du plan général d'affectation et de la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juillet 1998 (ci-après : RPGA). Orange, représentée par Aurora Soares "Regional Acquisition Manager", a conclu avec l'indivision de famille F. Masson, représentée par une régie, un contrat de bail les 17 et 30 juillet 2001 dont l’objet est la location de l’espace en toiture et intérieur nécessaire à l’exploitation de l’installation de téléphonie. L'art. 6.1. de ce contrat prévoit : "suite à la conclusion du présent contrat, le locataire est autorisé à requérir à ses frais toutes autorisations nécessaires à la construction et à l'exploitation de la station de transmission, en particulier le permis de construire. Le bailleur s'engage à donner son consentement à toutes les requêtes qui seront déposées par le locataire, à fournir toutes les déclarations qui lui seront demandées, à co-signer toutes les requêtes et si nécessaire, mettre à disposition du locataire toute documentation en sa possession, tels les plans de construction."

Le projet prévoit l'installation des armoires techniques sous la panne faîtière. Deux antennes (combinant les fréquences GSM et UMTS, 1805/2140 MHz) prendraient place sur les pans de toiture est et ouest, montées sur des mâts avec système coulissant, et cachées en position extérieure dans de fausses cheminées. Deux paraboles fixées sur les cheminées existantes sont en outre prévues. Ces antennes paraboliques d'un diamètre de 30 cm, sont indispensables dès lors que les installations d'Orange ne sont pas raccordées au réseau de câbles de Swisscom. Au dossier d'enquête était notamment joint un rapport d'évaluation des immissions du rayonnement non ionisant (RNI, selon formulaire de l'OFEFP) du 30 juillet 2001 (avec cette précision que le "projet" porte la date du 20 octobre 1998). L'antenne en façade est rayonnerait en direction du bâtiment de la Bordinette 15 (parcelle no 3, propriété de Werner Haari). L'antenne en façade ouest rayonnerait en direction du bâtiment de la rue de la Bordinette 11 (parcelle no 60, en PPE en mains de divers copropriétaires, dont Jean-Paul Flury et son épouse). Le rayonnement prévisible a été calculé dans les fiches complémentaires pour cinq lieux à utilisations sensibles (LUS) et pour le lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé (les combles de l’immeuble, dans lesquels les équipements techniques seront installés, point 1). Les lieux à utilisations sensibles répertoriés sont le dernier étage d’habitation de l’immeuble de la rue de la Bordinette 13 (point 1), l’étage le plus exposé du locatif sis sur la parcelle no 58 au nord du no 13 de la rue de la Bordinette (point 2), le dernier étage habité de l’immeuble de Werner Haari (point 3), l’étage le plus exposé d’une habitation sise sur la parcelle no 55 au nord de l’immeuble de la Bordinette 15 (point 4), et le dernier étage de l’immeuble sis au no 11 de la rue de la Bordinette (point 5).

L'immeuble dans lequel serait situé l'antenne est sans caractéristique remarquable; d'une hauteur de 17 m 40, il comprend trois étages sur rez et est érigé parmi d'autres immeubles du même type qui forment un ensemble relativement dense. Le terrain étant en légère pente, les immeubles ne sont pas tous à la même altitude. Devant ce groupe d'immeubles se trouve une école. Au sud de l'école se trouve un terrain où la Municipalité de Paudex envisage de construire une garderie. A côté du groupement scolaire se situe une petite maison qui abrite "l'accueil de la petite enfance".

L'enquête publique s'est déroulée du 16 novembre au 6 décembre 2001. Le projet a suscité trois oppositions individuelles et une opposition collective de plus d'une centaine de personnes.

Patrick Grandjean, alors locataire de l'appartement qui se trouve directement sous les combles, a formé opposition le 6 décembre 2001. Il met en avant les nuisances sonores importantes d'une chaussée à fort trafic (entre 11'000 et 16'000 véhicules par jour) auxquelles s'ajouteraient les bruits de manutention dans les combles (déjà clairement perçus lors des visites d'inspection d'Orange), ce qui dépasserait le seuil de tolérance que l'on peut attendre des locataires. L'installation serait par ailleurs susceptible de créer des dégâts (un état des lieux de l'appartement a eu lieu avec le propriétaire et Orange pour permettre de constater d'éventuelles fissures ultérieures). Pour le surplus, les effets du rayonnement sur la santé sont mal connus et le site internet de Swisscom fournit des indications relativement imprécises (pour les lieux de séjours prolongés, la distance de sécurité "doit être déterminée en fonction des circonstances locales"; en dessous et derrière l'antenne, la valeur mesurée est déjà inférieure à la valeur limite à 60 cm de l'antenne, et les murs, le toit et les plafonds amortissent l'intensité des ondes). Ces indications suscitent des inquiétudes que le dossier incomplet de la constructrice ne lève nullement; en particulier, l'appartement du dernier étage de l'immeuble no 13 - et ses habitants - ne sont séparés de l'installation projetée que par un plafond qui ne compte pas même 60 cm. L'antenne ne serait enfin pas nécessaire dès lors que la réception des communications téléphoniques des abonnés d'Orange dans le quartier est, expérience faite, excellente.

Jean-Paul Flury a formé opposition le 23 novembre 2001, et soulève le problème de l'impact visuel de l'installation.

Le 28 novembre 2001, Werner Haari a formé opposition en raison du fait que les installations doivent prendre place sur la toiture, ce qui est contesté au regard de l'art. 57 RPGA, qui autorise seulement, à défaut de dispositions spéciales, les cheminées et les superstructures pour ascenseurs et sorties de ventilations, limitées au minimum indispensable.

L’opposition collective est motivée par les nuisances dues à l'installation (contrôles techniques réguliers et réparations ; nuisances liées aux rayonnements sur la santé des habitants à court et à long terme, s'agissant d'un quartier à forte densité d'habitation, avec proximité d'une école).

B. Il ressort de la décision de synthèse de la CAMAC, communiquée à la municipalité le 13 décembre 2001, que les services concernés de l'Etat ont délivré les autorisations spéciales requises en particulier pour les motifs suivants, s'agissant du SEVEN :

"(...)

Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :

(…).

Selon les informations contenues dans le document "Evaluation des immissions RNI provenant des nouvelles stations de base des réseaux de radiocommunication mobile - Procédure de calcul élaborée - VD 3868 A" le SEVEN peut se déterminer de la manière suivante :

Pour l'estimation des immissions, il a été admis que le toit et la dalle des combles du bâtiment situé à la rue de la Bordinette 13 offre une atténuation de 15 dB. Cette estimation a été faite pour 2 antennes dont la fréquence d'émission est supérieure à 1805 MHz et la puissance équivalente émise est de 1450 W par antenne.

Ce site est une installation combinée GSM et UMTS.

En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 6.0 V/m.

Ainsi, les immissions calculées pour le dernier étage du bâtiment situé à la rue de la Bordinette 13 sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions inférieures à 49 % de la valeur limite de prévention, soit environ 2.9 V/m).

Il en est de même pour les immissions calculées pour les bâtiments voisins les plus exposés (immissions inférieures à 88 % de la valeur limite de prévention, soit environ 5.1 V/m). Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation.

Les calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées dans les combles du bâtiment situé à la rue de la Bordinette 13 (immissions inférieures à 40 % de la valeur limite d'immission).

Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant présentés, le SEVEN demande que l'opérateur propriétaire de l'installation procède, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise en exploitation de son installation. Les résultats de ces mesures devront être transmis au SEVEN pour contrôle.

Les mesures seront effectuées conformément au projet du document "Recommandation sur les mesures concernant les stations de base GSM" du 20 mars 2001, présenté par le METAS et l'OFEFP.

Si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter après coup l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les recommandations qui seront en vigueur au moment du contrôle. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN fixera une nouvelle puissance d'émission maximale autorisée une fois les mesures effectuées.

Ainsi, les exigences de l'ORNI sont respectées.

De plus, avec la convention qui a été signée le 14 août 1999 entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud, une coordination entre opérateurs est assurée lorsque la distance entre antennes est inférieure à 100 mètres dans la zone à bâtir. En fonction des informations actuellement en possession du SEVEN, il n'y a pas d'autres sites prévus à coordonner.

(...)"

C. Par décision du 27 mars 2002, expédiée le lendemain et reçue par Orange le 2 avril 2002, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis, pour les motifs suivants:

"Le projet soumis à l'enquête publique révèle qu'un des rayons se dirige directement sur un immeuble d'habitation situé à proximité. Un autre rayon touche directement l'immeuble de la route de la Bordinette 11 qui est à moins de 20 mètres environ du projet. Pour ces deux motifs déjà, il n'est pas admissible d'implanter une antenne de téléphonie mobile à cet endroit. En outre, le second rayon se dirige également dans la direction d'une école se trouvant à quelque 100 -120 mètres du projet, ce qui est pour le moins inquiétant quant aux conséquences à moyen et à long termes des ondes non ionisantes. Selon le rapport explicatif de l'ORNI du 23 décembre 1999 de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, un tel rayonnement, intense ou faible, constitue un danger pour la santé.

En outre, dans les espaces habitables situés directement au-dessous de l'antenne projetée, il n'existerait même pas 2 mètres de distance pour former un écran contre le smog électrique. Dès lors, l'emplacement même de l'antenne projetée par rapport aux surfaces habitables immédiatement voisines n'est pas admissible".

D. Agissant en temps utile le 22 avril 2002, Orange a recouru contre cette décision dont elle demande la réforme en ce sens que le permis de construire est délivré. A l'appui de ses conclusions, la recourante, fait valoir que les exigences de l'ORNI sont respectées et qu'il n'appartient pas à la municipalité de se prononcer sur cette question, de la seule compétence du SEVEN; de plus, lorsque le règlement communal autorise la construction de cheminées, il ne vise pas la fonctionnalité même de l'ouvrage, mais son aspect extérieur, l'idée étant d'éviter en toiture les superstructures inhabituelles et mal intégrées.

Le SEVEN s'est déterminé le 13 mai 2002 et a conclu à l'admission du recours, le rayonnement étant conforme aux exigences de l'annexe 1 de l'ORNI. En réponse aux oppositions formulées, le SEVEN observe :

"les immeubles les plus proches et les plus exposés, les logements les plus proches et les plus exposés, de même que les combles ont été analysés. Or, les rayonnements qui y ont été mesurés sont inférieurs aux valeurs limites les plus sévères. A fortiori, les bâtiments les plus éloignés, comme par exemple l'école, sont soumis à des rayonnements sans aucune risque significatif pour l'homme."

Jean-Paul Flury est intervenu le 24 mai 2002 en reprenant le moyen qu'il avait développé dans son opposition.

Verena Jacobsen, qui se réfère à l'opinion des "habitants du quartier" (avec une liste de 96 signatures en annexe) est intervenue pour souligner les réticences suscitées par les incertitudes du dossier quant à la nocivité des rayons émis par les antennes, tout spécialement pour les enfants qui sont à l'école dans un périmètre de moins de 300 m de l'installation litigieuse.

La municipalité a répondu le 27 mai 2002. Elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Pour l'autorité intimée, la sécurité de l'installation quant à la santé des personnes n'est pas démontrée par des arguments techniques crédibles :

"Dans le manuel d'analyse et d'application de l'Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant dans le cadre de la planification des pôles de développement du 22 décembre 2000 (ci-après : Manuel cantonal), il y est mentionné au chapitre 6 que les distances à respecter dans l'axe d'émission des stations émettrices pour téléphonie mobile sont d'environ 40 m., voire même 65 m. en fonction des puissances utilisées. En l'espèce, un des rayons (A2, 80°) se dirige directement sur un autre immeuble situé à quelque 50 m. seulement. L'installation incriminée ne semble donc pas respecter les prescriptions requises. L'autre rayon touche l'immeuble de la Bordinette 11, qui est à moins de 20 m. environ de l'installation, ce qui, si l'on suit les règles du Manuel cantonal, n'est pas acceptable. Par ailleurs, ce rayon (A1 310°) se dirige également dans la direction de l'école se trouvant à quelque 100 m. de la station émettrice, ce qui est pour le moins inquiétant, aucune garantie n'étant donnée quant aux conséquences à moyen et à long termes des ondes non ionisantes. Il est maintenant admis, notamment dans le rapport explicatif du 23 décembre 1999 de l'OFEFP sur l'ORNI, p. 4 et 5, que le rayonnement non ionisant, intense ou faible, constitue un danger pour la santé.

En ce qui concerne les espaces habitables situés directement au-dessous d'une antenne, un à deux m. suffisent en raison de l'écran formé par le toit et de la faiblesse du rayonnement vers le bas. Dans le cas d'espèce, il n'est pas démontré que les installations en cause par rapport à l'appartement qui se trouve juste au-dessous respectent cette mesure de sécurité. Dans le doute, la distance entre la station émettrice et l'appartement doit être jugée comme insuffisante".

Au surplus, l'intimée invoque l'art. 57 RPGA qui n'autoriserait pas n'importe quelle utilisation de la toiture, pourvu que le "local" ait l'apparence d'une cheminée.

Patrick Grandjean est intervenu le 27 mai 2002 pour conclure au rejet du recours. Il a fait valoir que l'installation ne servira que les abonnés d'Orange désireux de téléphoner à proximité des antennes; il s'agirait là d'un intérêt limité qui ne doit pas l'emporter sur les inconvénients auxquels sont exposés les voisins (nuisances sonores, nuisances liées à l'électrosmog). Au surplus, Patrick Grandjean a rappelé les moyens soulevés dans son opposition.

Werner Haari a présenté des observations le 28 juin 2002 et conclu au rejet du recours. Pour lui, l'art. 57 RGPA s'oppose à toute installation sans lien avec l'immeuble. Par ailleurs, les valeurs limites d'immissions de l'annexe 1 de l'ORNI ne seraient pas respectées.

E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 7 mai 2003 et a procédé à une inspection locale. Les parties ont reçu un compte rendu de l'audience, ainsi que le procès‑verbal de celle-ci.

Orange a produit un rapport d'ingénieur affirmant que la dalle du 3^ème étage de l'immeuble est en mesure de supporter le poids de l'installation (2 tonnes).

Interpellée sur l'utilité réelle des antennes (examen d’un éventuel abus de droit), la constructrice a expliqué que l'installation devait couvrir le bourg de Paudex ainsi qu'un tronçon de la route suisse. Pour Orange, l'immeuble choisi pour implanter l'antenne litigieuse représente le meilleur choix technique par rapport aux autres sites envisagés (immeubles du Centre patronal à Pully, déjà surmonté d'une antenne Swisscom, avec dès lors des risques de dépassement des valeurs limites de l'ORNI; bâtiment de la STEP de Pully, dont l'altitude est toutefois trop basse). La proposition de la municipalité d'un emplacement sur les hauts du bourg a été écartée : il est important que l'antenne ne soit pas située sur les hauteurs et dirigée contre le bas car le lac agirait comme un miroir et brouillerait les ondes.

Le tribunal a souligné que le point 5 de la fiche de données spécifiques au site (soit le dernier étage de l'immeuble de la Bordinette 11) était problématique et une instruction complémentaire a été réservée : le tribunal a admis que, le point de mesure étant situé en dessous du faisceau de l'antenne, une atténuation de 13 dB devait être prise en compte (perte de puissance du rayonnement par rapport à la direction principale de propagation), ce qui justifierait la conclusion que les normes de l'ORNI sont respectées. La constructrice dispose toutefois de la possibilité d'orienter à distance son antenne vers le bas (jusqu'à moins 8 degrés).

Le conseil de Werner Haari a requis un rapport d'expertise neutre, sur la base de données effectives, attestant du respect des valeurs limites de l'ORNI, un extrait du registre du commerce justifiant le droit de signature individuelle de Marie-Louise Masson, la procuration délivrée à Aurora Soares, signataire du bail conclu les 17 et 31 juillet 2001, un rapport de calcul sur les immissions de bruit provoqués par les armoires techniques dans l'appartement sis sous les combles.

F. Le 27 avril 2003, le tribunal a relevé que les valeurs limites d'installation au point 5 sont respectées par le projet, mais qu'elles pourraient être dépassées s'il était fait usage de la possibilité d'incliner vers le bas l'antenne; une inclination de moins 1,5 degrés pourrait suffire à rendre l'installation non conforme à l'ORNI. La constructrice a été invitée à confirmer que l'angle d'inclinaison ne serait pas modifié après la pose de l'installation et à préciser les mesures qui seront prises pour éviter à l'avenir qu'une telle modification intervienne. Le tribunal a par ailleurs observé que l'immeuble avait été construit sans précautions contre la propagation du bruit entre les combles et les appartements du dernier étage, si bien que les armoires techniques devaient présenter un niveau d'émissions sonores aussi bas que possible; de plus, la transmission de bruit par voie solidienne devait être stoppée. La constructrice a été invitée à indiquer quel était le niveau de bruit émis par l'installation (vibrations de transformateurs, installations de refroidissement) et quel était le coefficient d'atténuation du dispositif de fixation au sol. Les autres requêtes d'instruction formulées par Werner Haari ont été rejetées.

Par lettre du 7 octobre 2003, Orange a confirmé qu'une modification de l'angle d'inclinaison de son antenne nécessiterait une nouvelle procédure d'autorisation, obligation qui peut être rappelée dans le permis de construire. Pour le surplus, le bruit généré par l'installation n'est pas connu, ni le coefficient d'atténuation; en revanche, la constructrice rend compte s'être penchée sur la question et avoir requis l'avis de l'expert Gilbert Monnay; celui-ci a indiqué dans un rapport du 23 mai 2003 quelles étaient les dispositions à prendre pour que le bruit dans les locaux sensibles aux bruits, situés à l'étage inférieur de l'installation soit de 2 à 5 décibels en dessous des valeurs de protection accrue de la norme SIA 181-1998. La constructrice déclare expressément accepter que les différentes mesures préconisées par l'expert soient intégrées au permis de construire.

Le 8 décembre 2003, Werner Haari, par son conseil, s'est déterminé sur les derniers éléments d'instruction en faisant notamment valoir qu'aucun moyen technique ne garantissant que l'angle de l'antenne ne serait pas modifié, l'installation devait être considérée comme non conforme à l'ORNI. Il y aurait lieu de tenir compte du fait que même si les effets des ondes ne sont pas véritablement définis, il est "scientifiquement établi" que l'effet de ces ondes sur l'être humain dépend de la sensibilité de celui-ci; les normes de l'ORNI reprises de l'ICNIRP, organisation sur laquelle la Suisse n'a pas de contrôle, ne sont pas suffisantes. Pour le surplus, les explications de la constructrice sur le niveau de bruit émis par l'installation et le coefficient d'absorption de la dalle sur laquelle elle prendra place montrerait l'absence de sérieux du projet et il ne serait pas possible de considérer en l'état du dossier que les normes de l'OPB pourront être respectées. Par ailleurs, "à dire de spécialistes", le dossier technique présenterait des erreurs qu'il conviendrait de faire corriger par la constructrice (expression des mesures d'immissions en V/m et non sous forme de facteur; nécessité d'établir des calculs séparés pour les ondes GSM et UMTS, les facteurs de puissance n'étant pas identiques pour les deux types d'émission ; absence de diagramme pour les antennes spécifiques au site ce qui rend impossible la vérification des chiffres de l'opérateur; calculs remontant à 1998 et donc techniquement dépassés). Enfin, la mesure du point 5 ne répond aux exigences de l'ORNI que si l'on exclut que le bâtiment situé à cet endroit ne puisse être un jour plus élevé qu'il ne l'est actuellement; l'installation porte donc atteinte au potentiel constructible de la parcelle.

G. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les moyens des parties sont discutés ci-après dans la mesure utile.

Le 4 décembre 2003, l'opposant Patrick Grandjean, qui s'apprêtait à déménager dans une autre commune, a fait savoir qu'il "se retirait de la cause".

Considérant en droit

1. La recourante a mis les plans à l’enquête en vertu du pouvoir de représentation découlant pour elle du contrat de bail. L’existence d’un lien juridique était en outre reconnaissable pour les opposants (les plans ont été signés par la régie qui administre l’immeuble). Au demeurant, l’indivision de famille, qui s’est faite représenter à l’audience, a eu connaissance des actes de la procédure qu’elle est, partant, réputée avoir ratifiés ; elle s’était d’ailleurs engagée dans le contrat de bail, par avance, à ratifier tous les actes d’Orange relatifs à l’installation en apportant de plus son concours autant que nécessaire. C’est ainsi à tort que la municipalité a mis en cause la qualité pour agir de la constructrice ; c’est à tort également que l’opposant Haari a considéré que l’indivision de famille F. Masson n’était pas intéressée directement au sort du recours. Il résulte de ce qui précède qu’il se justifie d’entrer en matière sur les conclusions de la recourante.

2. En zone constructible, il existe en principe un droit à l’autorisation de construire pour l’implantation d’antennes, moyennant que l’installation de téléphonie mobile respecte les exigences du droit fédéral (notamment l’ORNI) et cantonal, en particulier le principe de coordination, notamment mis en place par le canton ; la construction n’est ainsi pas soumise à la clause du besoin (cf. ATF 128 II 378 ; AC.2003.0168 du 8 octobre 2004 ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.3 qui réserve une éventuelle disposition du droit cantonal ou communal qui rendrait obligatoire l’examen de lieux alternatifs ou une coordination entre opérateurs). Dans le cas particulier, on relèvera que l’emplacement a été choisi en tenant compte d’impératifs techniques et de la topographie des lieux. Pour le surplus, le SEVEN a rendu compte qu’il n’y avait pas lieu de coordonner cette antenne avec d’autres sites, aucun n’existant dans un rayon de 100 mètres (périmètre qui définit, en zone à bâtir, la distance pour laquelle une coordination est nécessaire, au sens d’une convention du 24 août 1999, signée avec les opérateurs de téléphonie mobile, cf. sur ces questions AC.2005.0021 du 31 octobre 2005 consid. 3). Les arguments des opposants liés à l’examen du besoin doivent par conséquent être écartés.

3. a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile a fait l'objet d'une abondante jurisprudence durant ces dernières années. La question doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application (cf. AC.2004.168 du 15 juin 2005 et les arrêts cités). La LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1^er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Par souci de protection de la population, en vertu de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). Entrée en vigueur le 1^er février 2000, elle limite le rayonnement non ionisant émis par les installations stationnaires, à savoir les lignes à haute tension et les antennes de téléphonie mobile ou les émetteurs de rediffusion. L’ORNI fixe des valeurs limites d’immission (annexe 2), reprises des seuils recommandés par l’ICNIRP, pour les effets thermiques créant un risque démontré pour la santé, valeurs qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI), même pour de courtes durées. Pour les effets non-thermiques, dont la nocivité n’est pas démontrée, l’ORNI fixe, selon le principe de prévention, des valeurs limites de l’installation (annexe 1 ch. 6). Il faut rappeler à cet égard que les valeurs limites de l’installation fixées par les autorités fédérales respectent le principe de la prévention et qu'elles sont environ dix fois inférieures aux consignes internationales, la Suisse possédant une des réglementations les plus strictes au monde pour les émetteurs (cf. AC.2004.0168, consid. 2c et les références citées). Les valeurs limites de l’ORNI, dont la pertinence au regard de l’évaluation des risques est constamment contrôlée par l’OFEFP, tiennent donc compte du principe de prévention selon les critères scientifiques reconnus les plus récents (cf. sur ces questions, arrêt du Tribunal fédéral du 3 juin 2005, 1A.202/2004, consid. 2). Enfin, même si elle reconnaît la possibilité de symptômes chez des personnes sensibles à des champs électromagnétiques (par exemple : perturbation du sommeil, maux de tête, problèmes dermatologiques), la jurisprudence considère qu’il n’y a pas de lien de causalité objectif établi entre lesdits symptômes et les champs incriminés, dans la mesure où une installation projetée respecte les normes de l’ORNI, ce qui était le cas en l’espèce (arrêt du Tribunal fédéral du 15 décembre 2003, 1A.86/2003, consid. 3.1, et 1A.146/2004 du 15 février 2005). Le Tribunal administratif a ainsi déjà jugé qu’il n’était pas démontré que l’ORNI n’intégrerait pas dans ses prévisions, contrairement à l’art. 13 al. 2 LPE, l’effet des immissions sur des personnes particulièrement sensibles (cf. AC.2002.0096 du 22 mars 2006).

b) Dans la présente espèce, l'ouvrage comporte des antennes pour les services de communication GSM et UMTS. Pour de telles antennes la valeur limite de l'installation est fixée à 6 V/m (annexe 1 ch. 64 ORNI). Le rayonnement mesuré dans les lieux à utilisation sensible (LUS) s'élève à environ 2.9 V/m selon les contrôles du SEVEN pour les locaux d’exposition permanente de la rue de la Bordinette 13 (soit 49% de la valeur limite de prévention), à environ 5.1 V/m pour les bâtiments voisins les plus exposés (immissions inférieures à 88 % de la valeur limite de prévention), ce qui conduit le service spécialisé à conclure que le projet respecte la valeur limite de l’installation. Quant au rayonnement dans le lieu de séjour momentané (LSM), en l'espèce les combles du bâtiment de la rue de la Bordinette 13 – qui ne sauraient être considérés comme LUS, puisqu'ils ne serviront que pour la manutention des antennes - l’immission sera de 40% inférieure à la valeur limite d’immission. S’agissant du point de mesure no 5, qui a présenté une difficulté particulière durant l’instruction, le tribunal a relevé le 27 avril 2003, que les valeurs limites d’installation étaient respectées, sauf la possibilité pour Orange de modifier à distance vers le bas l’angle d’inclinaison de son antenne. La situation juridique étant claire pour Orange, qui a attesté le 7 octobre 2003 qu’une modification de l’installation nécessiterait une nouvelle procédure d’enquête, et le SEVEN ayant rendu compte en audience qu’il n’avait pas connaissance de cas où les opérateurs auraient modifié postérieurement une installation, il n’y a pas lieu de s’écarter de la conclusion que les exigences légales sont respectées pour le point 5 ; ainsi que cela a été relevé en audience, les personnes concernées peuvent réclamer, en tout temps, à leurs frais, des contrôles par le SEVEN. Pour le surplus, conformément aux recommandations de l’OFEFP, dès lors que les immissions atteignent le 80% de la valeur limite, le SEVEN a exigé, lors de la mise en exploitation, des calculs de contrôle dont le but est de s’assurer de l’exactitude des données présentées et à imposer une réduction de puissance en cas de dépassement (cf. AC.2002.0096 du 22 mars 2006, p. 8).

Il convient dès lors d'admettre que l'installation projetée est conforme aux exigences telles que définies par l'ORNI. Les arguments des opposants sur ce point doivent donc être écartés.

4. Dans son écriture du 8 décembre 2003, l’opposant Haari a relevé que la mesure du point 5 ne répondait aux exigences de l’ORNI que si l’on excluait un rehaussement du bâtiment en cause, l’installation portant dès lors une atteinte au potentiel constructible de la parcelle. Le point de savoir si l’opposant Haari peut faire valoir une prétendue atteinte au fonds propriété de tiers peut rester indécis, la municipalité ayant également mis en avant dans les débats qu’elle envisageait de construire une garderie à proximité des antennes, ce qui justifie d’entrer en matière sur le moyen. Le tribunal relève à ce sujet que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cas de surfaces partiellement bâties, il ne faut pas, en principe, tenir compte des réserves d'utilisation futures pour déterminer les LUS. Selon le Tribunal fédéral, au moment de l'octroi de l'autorisation de construire relative à l'installation de téléphonie mobile, il convient en principe de se fonder, conformément au principe de la proportionnalité, sur l'utilisation existante des biens-fonds voisins et d'obliger, par une réserve en ce sens dans l'autorisation de construire, à modifier ou supprimer l'installation en vue de respecter les valeurs limites lorsque les réserves d'utilisation seront effectivement utilisées (ATF 128 II 340, RDAF 2003 531). Dans le cas d'espèce, il appartiendra à la municipalité, préalablement à l'octroi du permis de construire, de vérifier s'il existe effectivement des réserves d'utilisation et, le cas échéant, de prévoir une réserve dans le permis de construire (cf. AC.2003.0078 du 26 mai 2004 consid.1 lettre e).

5. La municipalité - suivie par certains opposants - s’est par ailleurs référée à diverses règles communales, que le projet violerait, pour refuser le permis. Ces moyens sont examinés ci-dessous.

a) La commune de Paudex s’est dotée d’un règlement sur les antennes extérieures, "fondé sur les art. 47, lettres b et j et 86, al. 3" LATC (art. 1), approuvé par le Conseil d’Etat le 6 janvier 1988, dont le but est la sauvegarde de l’aspect convenable des bâtiments en vue d’éviter l’enlaidissement des paysages et d’assurer la protection de l’environnement sur tout le territoire de la commune (art. 2). Ce règlement contient un ensemble de règles essentiellement inspirées par des considérations d’esthétique. De telles dispositions réglementaires font partie des mesures que les communes ont la compétence d’édicter, conformément aux principes de l’art. 17 al. 1 LAT (cf. sur ces questions AC.2004.0176 du 6 septembre 2005). Aux termes de l’art. 14 de ce règlement, pour le choix de l’emplacement de l’antenne, l’installateur doit prendre en considération l’aspect architectural et esthétique du bâtiment, pour autant que les exigences techniques de réception le permettent, faute de quoi la municipalité pourra refuser l’autorisation sollicitée. Cette dernière disposition - qui appartient au chapitre V - n'est pas applicable aux antennes extérieures faisant partie d’une installation de radiocommunication concessionnée: pour ces installations, la municipalité appréciera la situation de cas en cas, en tenant compte non seulement des exigences de la protection du paysage et de l’environnement, mais également des nécessités techniques d’exploitation spécifique de la station en cause (art. 4). Enfin, l’art. 23 de ce règlement se réfère avec une note explicative à l'art. 13.17 du règlement du plan des zones et de la police des constructions (dans une teneur antérieure), qui autorise "dans les superstructures des bâtiments, la construction notamment des antennes TV". Selon cette note explicative, "les antennes extérieures, y compris les antennes TV, seront autorisées conformément aux dispositions du règlement communal en la matière".

Dans sa teneur actuelle, le RPGA contient les règles suivantes susceptibles de s’appliquer à un projet impliquant des travaux en toiture :

"Article 57 - Superstructures

A défaut de dispositions spéciales, les superstructures suivantes sont seules autorisées :

- les cheminées,

- les superstructures pour ascenseurs et sorties de ventilation, limitées au minimum techniquement indispensable."

Article 81 - Dérogations

Dans les limites des articles 85 et 85a LATC, la Municipalité peut accorder des dérogations aux dispositions du présent règlement.

En particulier, lorsqu'il s'agit de favoriser une solution architecturale témoignant d'un effort particulier de recherche, elle peut accorder des dérogations à la proportion et à la situation des lucarnes ou à d'autres dispositions du présent règlement.

La Confédération, et donc les entreprises concessionnées visées par la loi sur les télécommunications, doivent respecter les règles établies par le droit cantonal et communal des constructions, dans la mesure en tout cas où l’application de ce droit ne rend pas impossible ou beaucoup plus difficile l’accomplissement de leurs tâches (ATF 102 Ia 355, 360, consid. 6d; AC.2004.0176 du 6 septembre 2005, consid. 3a). Etant donné que les installations de téléphonie concessionnées ne sont pas interdites sur le territoire communal (ce qui ressort d'ailleurs de l’art. 4 du règlement communal sur les antennes), il faut comprendre l’art. 57 RPGA - pour ce qui a trait aux antennes - non pas comme une disposition qui les interdirait, mais comme une clause d'esthétique. La disposition vise manifestement à instaurer une certaine harmonisation de l’apparence des toits, l’idée étant d’éviter des superstructures inhabituelles par leur taille ou leur aspect. A cet égard, l'art. 57 RPGA ne saurait contrevenir à l'art. 4 al. 3 in fine du règlement sur les antennes. La question de la compatibilité d'une construction ou d'une installation avec les objectifs poursuivis par la réglementation communale se limitera dès lors à l’examen de l’esthétique du projet.

Au reste, l’art. 66 RPGA, relatif à l’esthétique des constructions, prescrit en substance que la municipalité prend toutes mesures utiles pour éviter l’enlaidissement du territoire communal en application des art. 86 et 87 LATC ; en particulier, la municipalité peut imposer la pente des toitures et la couverture de celles-ci pour tenir compte de celles des bâtiments voisins et du caractère de la zone dans laquelle ils sont construits ; elle peut exiger des plantations végétales pour masquer des installations existantes inesthétiques ; les constructions, agrandissements, transformation de toutes espèces, de nature à nuire au bon aspect d’un lieu sont interdites.

b) Comme le rappelle un arrêt du tribunal de céans relativement récent (AC.2004.0185, consid. 7 a, p. 16, du 2 mai 2005), une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale se voit certes conférer une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter; il n'en doit pas moins vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). Etant encore rappelé que l'examen de l'esthétique doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus : il importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288).

La jurisprudence a aussi précisé que l'étendue de la base légale que constitue l'art. 86 LATC et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure : une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités prohibant une construction réglementaire ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux : ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 213; v. aussi arrêts AC.1998.0181 du 16 mars 1999 et AC.1999.0069 du 24 septembre 1999). Ainsi, l'autorité communale ne peut pas se borner à invoquer la clause générale d'esthétique pour refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un volume disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant (AC.2004.0185, consid. 7 a, déjà cité).

c) Ces considérations générales étant rappelées, le tribunal de céans ne voit pas que l'autorité communale puisse s'opposer pour des motifs d'esthétique à la pose d'antennes de téléphonie mobile sur le toit de l'immeuble en cause. Si l’on ne peut nier qu’une antenne de communication présente nécessairement un aspect déplaisant, expose le tribunal administratif dans un arrêt relativement récent, encore faut-il pour exclure son implantation qu’elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d’un endroit donné (AC.2004.0185 du 2 mai 2005, et les références citées; de même, AC.2004.0276 du 30 juin 2005).

Reste à savoir si l'autorité communale peut en l'espèce refuser à bon droit la construction de cheminées factices. Au regard d’un règlement communal qui soumet à autorisation tout élément émergeant de la toiture et qui exige que les antennes collectives ou particulières ne soient pas "trop visibles", une fausse lucarne (dans laquelle prendrait place une partie de l’installation), et deux fausses cheminées constituent des superstructures, qui représentent une bonne solution architecturale pour la toiture d’un immeuble et respectent la condition de dissimulation de l’antenne (en l’occurrence, aucune partie n’en était visible ; AC.2003.0182 du 27 juillet 2004, consid. 6). Le Tribunal administratif a confirmé par ailleurs le refus d'autoriser deux fausses cheminées dissimulant des antennes de téléphonie mobile: ces cheminées, de dimensions plus importantes que celles existantes, presque sur le faîte, auraient eu pour effet de donner à un bâtiment locatif, en lui-même déjà inesthétique et mal intégré, un aspect encore plus incongru dans une aire en relation avec le site à protéger de la vieille ville d’Aubonne (AC.2004.0094 du 26 octobre 2005, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2006, 1P.778/2005).

Les constructions en cause ne sont pas à proprement parler des cheminées (en ce sens qu’elles ne généreront aucune fumée susceptible d’être incommandante ou dangereuse pour le voisinage si elle n’est pas évacuée à une hauteur suffisante ; cf. sur ces questions, AC.2005.0121 du 27 avril 2006). La constructrice, en projetant la construction de cheminées, a en réalité pris des mesures en vue de diminuer l’impact visuel de l’installation, en ce conformant aux types de superstructures admises dans la commune par l’art. 57 RPGA. A cet égard, le tribunal relève que, par leur forme et leur volume, les cheminées prévues sont de taille analogue à celles existantes et qu’elles correspondent à l’esprit architectural de l’immeuble (cf. élévations figurées sur les plans mis à l’enquête), si bien qu’on ne saurait dire qu’elles donnent un aspect déplaisant au toit en dépassant le minimum techniquement indispensable - au sens de l’art. 57 RPGA – à l’apparence d’une cheminée. De par les mesures prises pour les rendre discrètes, les antennes ne sont ainsi précisément pas de nature à compromettre l’aspect ou le caractère du quartier et répondent à l’exigence de prise en compte du paysage (souhaitée par l’art. 4 du règlement communal sur les antennes) et aux buts de l’art. 66 RPGA. Il apparaît en définitive que l’installation litigieuse ne porte pas atteinte aux qualités esthétiques du quartier et de ses environs au point qu’il soit envisageable de refuser le permis pour des motifs de cet ordre. Le tribunal considère que l’objectif de protection esthétique et d’intégration recherché par la réglementation communale n’est pas compromis par la réalisation des deux antennes dans des cheminées factices, dont l’impact est en outre assurément moins important que celui d’antennes sur des mâts. Vu la configuration des lieux, la municipalité a abusé de son pouvoir d’appréciation en se référant à des règles relatives à l’esthétique pour s’opposer à l’installation.

6. Pour le surplus, au vu du rapport d’ingénieur, il n’est pas démontré que l’installation mettrait en danger la sécurité du bâtiment. Enfin, moyennant respect des mesures décrites par l’expert, l’installation générera un bruit inférieur de 2 à 5 dB aux valeurs de protection accrue contre le bruit de la norme SIA 181-1998 ; dans ces conditions, il n’est pas démontré que l’installation ne serait pas conforme à l’OPB.

7. Il résulte des considérants qui précèdent que rien ne s’oppose à la délivrance du permis de construire pour l’installation prévue par la recourante, à l’emplacement prévu, selon les plans produits. Le recours est par conséquent admis, avec cette précision que les mesures relatives au bruit préconisées par l’expert Monay devront faire partie intégrante du permis. Il appartient par ailleurs à la municipalité d’insérer dans le permis les réserves nécessaires liées à l’adaptation de l’installation aux constructions ou affectations futures dans le quartier.

8. La recourante obtient gain de cause sur l'essentiel de ses conclusions. Ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire, elle peut prétendre à l'allocation de dépens, qu'il apparaît équitable de laisser à la charge de la seule autorité intimée, celle-ci s'étant en quelque sorte faite le porte-parole des très nombreux opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à l'enquête. Pour les mêmes motifs d'équité, l'émolument de justice ne sera mis qu'à la charge de l'autorité intimée.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Paudex du 27 mars 2002 est annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu’elle complète l'instruction et statue à nouveau dans le sens des considérants.

III. Un émolument de justice d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Paudex.

IV. La Commune de Paudex est la débitrice de la société Orange Communications SA d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 20 juin 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).