CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 septembre 2004
sur le recours interjeté par l'ASSOCIATION INTERCANTONALE DES TROIS LACS (AQUA NOSTRA), représentée par Me Alain Thévenaz, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 31 juillet 2002 déclarant irrecevable le recours formé par l'Association intercantonale des Trois lacs contre les décisions du Département de la sécurité et de l'environnement des 4 octobre 2001 et 27 mars 2002 approuvant le classement des réserves naturelles de la rive sud du Lac de Neuchâtel et modifiant un arrêté de classement de la réserve naturelle de Chevroux.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Du 10 novembre au 13 décembre 2000, le Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après : DSE) a mis à l'enquête publique un projet de décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, dans les communes de Chabrey, Champmartin, Cheseaux-Noréaz, Cudrefin, Yverdon-les-Bains et Yvonand. Il a également mis à l'enquête publique, du 10 novembre au 11 décembre 2000, un projet de modification de la décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Ces deux projets ont suscité de très nombreuses oppositions, dont celle de l'Association intercantonale des Trois-lacs, communément appelée "Aqua Nostra des Trois lacs" (ci-après: Aqua Nostra ou l'association). Toutes les oppositions ont été levées par des décisions du DSE du 4 octobre 2001.
B. Le 15 octobre 2001 Aqua Nostra a déposé auprès du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : le département ou DIRE) deux recours tendant au réexamen de ses oppositions aux projets mis à l'enquête. Le DIRE a en outre été saisi d'une dizaine de recours émanant d'autres opposants. Par décision incidente du16 novembre 2001, le chef du DIRE a rejeté les requêtes d'effet suspensif contenues dans certains des recours contre la décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Il en a fait de même s'agissant de la modification de la décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Il a considéré, en substance, que ces décisions n'étaient pas de nature à entraîner une situation irréversible et qu'il existait un intérêt public prépondérant à les mettre en vigueur au plus tard avant le début d'Expo 02. Ces décisions n'ont fait l'objet d'aucun recours.
D. L'instruction des recours a été suspendue à la demande du DSE, qui menait des pourparlers transactionnels avec les divers recourants. Dans ce cadre, le DSE a mis à l'enquête publique une modification de la décision de classement concernant un périmètre situé dans la réserve naturelle des Grèves de la Motte, qui n'avait pas été approuvé à la suite de l'opposition de la Municipalité de Cudrefin. Aqua Nostra s'est opposée à cette modification.
E. Le DSE a levé son opposition le 27 mars 2002 et approuvé en conséquence la modification de sa décision de classement du 4 octobre 2001. Aqua Nostra a recouru contre cette décision le 8 avril 2002. Ce recours a été joint aux précédents. Après avoir spécialement instruit la question de la qualité pour recourir d'Aqua Nostra, le DIRE a décidé de disjoindre des autres recours ceux déposés par cette association et, par décision du 31 juillet 2002, a déclaré ces derniers irrecevables.
F. Aqua Nostra a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 août 2002, concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause au DIRE pour instruction et décision sur le fond.
G. L'effet suspensif provisoirement accordé au recours a été levé le 30 septembre 2003. Le recours incident formé par Aqua Nostra contre cette décision auprès de la section des recours a été rejeté par arrêt du 9 janvier 2004 (arrêt RE 2003/0035 du 9 janvier 2004).
H. Aqua Nostra a transmis au tribunal le 27 décembre 2002 un formulaire rempli par 1'480 de ses membres par lequel ceux-ci devaient se déterminer s'ils exerçaient des activités professionnelles sur les rives sud du Lac de Neuchâtel ou s'ils étaient propriétaires de maisons, de chalets ou de bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel ou bien exerçaient des activités sociales telles que plongée, pêche amateur, natation, randonnée, vélo, champignons, chasse ou cheval. Le récapitulatif des réponses données aux questions par les membres intéressés donne le résultat suivant :
1. Activité professionnelle sur les rives du Lac sud de Neuchâtel
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a. pêche |
11 membres |
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b. restauration |
10 membres |
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c. location de bateaux |
8 membres |
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e. divers |
73 membres |
2. Propriétaires sur la rive sud du Lac de Neuchâtel
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a. maison |
127 membres |
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b. chalet |
375 membres |
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c. bateau |
710 membres |
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d. divers |
71 membres |
3. Activité sociale sur la rive sud du Lac de Neuchâtel
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a. plongée |
119 membres |
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b. nautique |
957 membres |
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c. pêche amateur |
261 membres |
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d. natation |
978 membres |
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e. randonnée |
862 membres |
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f. vélo |
626 membres |
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g. champignon |
213 membres |
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h. chasse |
82 membres |
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i. cheval |
23 membres |
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur les documents produits par Aqua Nostra.
Considérant en droit:
1. a) La loi du 26 février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 la définition suivante de la qualité pour recourir :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette définition correspond à celle de la qualité pour recourir dans le cadre du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). Selon l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Le tribunal se réfère donc à la jurisprudence fédérale relative à l'art. 103 let. a OJ pour définir l'étendue du cercle des administrés autorisés à contester une décision susceptible de recours. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7). Lorsque les recourants habitent à proximité d'installations qui constituent une source de dangers théorique en cas d'incident, comme les centrales nucléaires, seul le risque théorique lié à l'installation suffit (voir notamment ATF 120 Ib 379 consid. 4a à 4e p. 385 à 389).
b) La qualité pour recourir des associations a but idéal est en principe subordonnée à l’existence d’une base légale leur conférant le droit de recourir dans des domaines spécifiques du droit administratif, à moins qu’elles n’interviennent dans leur propre intérêt ou dans l’intérêt de leurs membres (voir arrêt AC 1998/0046 du 11 septembre 1998).
aa) Selon l'ancienne teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, en vigueur jusqu'au 30 avril 1996, le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation avait été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'était rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, avait clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière, qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256); il a exigé cependant que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Le tribunal a en outre dénié la qualité pour recourir au Groupement pour la protection de l'environnement, admise par l'ancienne commission de recours, en raison du fait qu'il s'agissait d'un parti politique participant activement à la vie politique (arrêt AC 1995/0088 du 7 septembre 1995).
Le tribunal a ensuite précisé que les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public qu'elles défendent était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour recourir devait donc trouver son fondement non pas dans une création jurisprudentielle, mais par une disposition légale qui légitime le contrôle qu'elles peuvent exercer par la voie du recours sur la manière dont l'autorité prend en compte l'intérêt idéal que leurs statuts les chargent de défendre (voir arrêts AC 1994/0189 du 12 janvier 1996 et AC 1995/0268 du 1er mars 1996). A la suite de la décision du Grand Conseil du 26 février 1996 refusant d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le tribunal a estimé qu'il convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise de l'ancienne Commission de recours en matière de constructions sur la qualité pour agir des associations à but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence (voir arrêt AC 1995/0073 du 28 juin 1996).
bb) L'art. 90 de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS), attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 1994/0102 du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN RS 451) attribue aux organisations d’importance nationale désignée par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles invoquent des objections en relation directe avec les intérêts de la protection de la nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983, LPE RS 814.01) ainsi qu’en matière de chemin pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres, LCPR, RS 704).
cc) Enfin, le droit de recourir est aussi accordé aux associations lorsqu'elles sont touchées dans leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les ATF 122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471). C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la qualité pour recourir de l'Association pour la cohabitation dans Les Grangettes en reconnaissant que la majorité de ses membres, correspondant pour la plupart aux utilisateurs d'une plage naturiste, un intérêt digne de protection à contester une décision interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le secteur (v. arrêt AC 2002/0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu aux associations bernoises dont les membres pratiquaient la navigation sur canoë le droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la navigation sur quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il existait un lien suffisamment étroit entre les membres de l'association pratiquant ce sport et la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt digne de protection (v. ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201).
c) En l'espèce, aucune disposition légale spécifique n'accorde à l'association recourante le droit de recourir; le tribunal doit examiner si les buts de l'association tendent à défendre l'intérêt de ses membres et si la majorité ou du moins un grand nombre pourrait se voir reconnaître la qualité pour recourir. Les buts de l'association sont définis par l'art. 2 des statuts de la manière suivante :
"Les buts de l'association sont princièpalement de :
a) grouper les riverains et usagers du lac de
Neuchâtel;
b) promouvoir la représentation et la défense de leurs intérêts, opinions
souhaits et propositions auprès des autorités communales, régionales,
cantonales et fédérale en matière de navigation, d'aménagement du territoire,
de protection de la nature et des sites, de la faune et de la flore;
c) de prendre toute mesure utile à la réalisation des buts mentionnés ci
dessus.
L'art. 5 al. 2 des statuts précise que l'association se compose des membres actifs (collectivités publiques, personnes morales ou physiques) qui sont riverain du Lac de Neuchâtel ou entretiennent avec la région des liens directs tels que les propriétaires de biens-fonds ou de bateaux disposant d'une place d'amarrage (let. a), les personnes exerçant une activité liée principalement ou accessoirement au tourisme ou aux loisirs nautiques (let. b) et celles qui ont un intérêt marqué par la sauvegarde de la région, "dans laquelle hommes et nature trouvent une place respectueuse de leur importance réciproque"(let. c). L'association peut aussi comprendre des membres associés ou des membres passifs (art. 5 al. 1 let. b et c des statuts).
aa) Le département a relevé que les statuts de l'association définissaient de manière très large la qualité de membres actifs de l'association: Toutefois, parmi les 3'000 membres de l'association, seule une centaine était propriétaire ou titulaire d'un droit de superficie sur les territoires riverains concernés et avaient un intérêt digne de protection à contester la mesure de protection. De même, seules les communes riveraines membres de l'association avaient également qualité pour recourir à titre individuel à l'exclusion des autres communes. Ainsi, une minorité de membres aurait individuellement qualité pour recourir. Le département relevait aussi que la plus part des membres qui avaient individuellement qualité pour recourir étaient déjà intervenus soit directement, soit par l'intermédiaire d'autres associations, notamment l'association Arsud.
bb) L'association recourante a contesté cette appréciation en relevant que 358 personnes membres de l'association au moins étaient domiciliées sur le territoire de l'une des communes directement touchées par les plans contestés. A son avis, toutes ces personnes auraient un intérêt digne de protection à ce que le plan ne soit pas adopté car leur environnement naturel direct en serait modifié; en particulier, par le fait que des secteurs terrestres ou lacustres seraient fermés à tout accès ou par le fait que les activités pouvant y être déployées seraient fortement limitées. L'association recourante relève aussi que de nombreux professionnels, en particulier des pêcheurs, seraient également touchés dès lors qu'ils ne pourraient plus exercer librement leur activité dans certains secteurs. Aussi, un grand nombre de communes vaudoises serait également touché sur le plan social, économique et touristique. L'association recourante ainsi que les personnes habitant les communes proches de celles directement touchées par les plans auraient aussi un intérêt digne de protection à ce que les mesures les empêchant d'accéder librement aux périmètres protégés qui font partie de leur environnement naturel soient annulées ou modifiées. Ainsi, 1'000 membres au moins de l'association auraient qualité pour recourir à titre individuel ce qui ressortirait du domicile de plus de 350 d'entre eux. L'association recourante estime aussi que si l'autorité intimée admettait que 100 membres avaient la qualité pour recourir, il s'agissait déjà d'un grand nombre et que l'association ne devait pas être pénalisée par le fait qu'elle est composée d'un très grand nombre de membres. L'association recourante se réfère aussi au formulaire rempli par 1'480 de ses membres, par lequel ceux-ci ont indiqué s'ils exerçaient des activités professionnelles sur les rives sud du Lac de Neuchâtel; les membres de l'association qui ont rempli le formulaire ont encore indiqué s'ils étaient propriétaires de maisons, de chalets ou de bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel ou bien s'ils exerçaient des activités sociales telles que plongée, pêche amateur, natation, randonnée, vélo, champignons, chasse ou cheval. L'association recourante déduit du récapitulatif des réponses données aux questions par ses membres qu'elle a apporté la preuve de la qualité pour recourir.
cc) Les résultats de l'analyse des questionnaires retournés à l'association montrent que plusieurs dizaines de personnes exercent des activités professionnelles sur les rives du Lac de Neuchâtel. Aussi, 127 membres sont propriétaires de maisons sur la rive et 375 propriétaires de chalets. En outre, 710 membres sont propriétaires de bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel. Enfin, de très nombreux membres exercent des activités sociales sur les rives sud du Lac de Neuchâtel, telles que la plongée, la pêche amateur, la natation, la randonnée, le vélo, la cueillette des champignons et dans une moindre mesure la chasse et le cheval. Le tribunal constate donc qu'un nombre important de membres de l'association recourante sont touchés de manière spécifique, particulière et directe par le fait qu'ils doivent effectivement se soumettre aux restrictions litigieuses. Certes, les activités en cause s'exercent surtout à des fins de divertissement et de délassement et il n'apparaît pas que certaines d'entre elles soient restreintes de façon très importante, au point que leurs pratiquants soient incités à y renoncer totalement dans le périmètre concerné. L'intérêt des personnes ainsi touchées à jouir de la liberté la plus étendue, même à des fins de divertissement et de délassement, est néanmoins digne de protection selon les art. 103 let. a OJF et 37 al. 1 LJPA. Les mesures restreignant l'utilisation d'un vaste espace public, ou accessible au public, touchent de façon diffuse un grand nombre de personnes, de sorte qu'il serait très long et compliqué de déterminer précisément quels sont les membres de la recourante ayant intérêt à contester telle mesure en particulier. La réunion des membres en association a précisément pour but de leur permettre la défense d'un intérêt qu'il leur serait très difficile, sinon impossible, de faire valoir individuellement. Par conséquent, au regard de son but statutaire et des renseignement qu'elle a fournis sur les activités de ses membres, la qualité de la recourante doit être admise sans que l'on puisse la faire dépendre de constatations plus précises au sujet des inconvénients dont elle se plaint.
2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier et retourné au département afin qu'il complète l'instruction et statue sur le fond des recours. Au vu de ce résultat, l'association recourante a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'000 fr. Il convient en outre de laisser les frais à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 31 juillet 2002 est annulée.
III. L'Etat de Vaud, par le budget du Département des institutions et des relations extérieures, est débiteur de l'association recourante d'une somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu de frais de justice.
np/Lausanne, le 15 septembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)