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Objet |
Décisions de la Municipalité de Lausanne du 31 juillet 2002 et 2 août 2002 (construction de cabanon de jardin, parcelles 19423 et 19430, route du Jorat 160 et 162 - dossier joint AC 02/0157) |
Vu les faits suivants
A. La parcelle 15'770 de Lausanne, située au lieu-dit Pra-Roman le long de la route du Jorat, était précédemment une parcelle de 6926 m². Cette surface est située en zone de villas A du plan d'extension 599, qui est l'un des "plans d'extension concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne aux lieux-dits Chalet-à-Gobet, Vers-chez-les-Blanc, En Marin, Montblesson, La Vulliette".
Alors qu'elle était encore la propriété par moitié de Jean-François Perrot de d'André Hintermann, cette parcelle a été fractionnée en 24 nouvelles parcelles (lettres A à X du plan ad hoc), dont 6 sont des parcelles de dépendances (lettres S à X, correspondant apparemment aux chemins, parking souterrain, etc.). A l'occasion de la délivrance d'une autorisation de construire du 23 décembre 1998, cette parcelle a fait l'objet d'une réquisition au Registre foncier dont le texte indiquait, en référence à l'art. 83 LATC, qu'était requise l'inscription:
"d'une mention «restriction LATC», rappelant à tout acquéreur de ces parcelles que les restrictions légales résultant du règlement du PE 599 (zone de villas A) demeurent inchangées malgré les modifications apportée aux limites.
Règles spéciales concernées :
Les bâtiments construits ou à construire sur les parcelles A à X sont liées pour l’aménagement du territoire. Ces parcelles forment un tout pour l’application des règles relatives aux constructions.
Les nouvelles limites et les surface issues du fractionnement de la parcelle No 15'770 n’entrent pas en considération, ni pour déterminer les distances entre bâtiments et limites de propriété, ni pour le calcul du coefficient d’utilisation du sol qui s’effectuera en tenant compte de la surface de la parcelle No 15'770, telle qu’existant au jour de la signature des présentes, soit 6'926 m².
Dans la mesure où les règles en vigueur seraient allégées, le propriétaire d’une parcelle frappée de la mention peut demander la révision de celle-ci. »
La demande de permis de construire, dont seule figure au dossier la page 3, indique une surface de la parcelle en zone à bâtir de 6'926 m² et une surface bâtie projetée de 1'150,60 m². D’après les explications du représentant de la commune et les constatations faites sur place, le projet a consisté dans la création de villas contiguës à raison de trois groupes de cinq et d’un groupe de trois villas. La construction a été exécutée en 1999.
B. Deux des villas construites, chacune constituant l’extrémité d’une rangée de villas, on été acquises respectivement par Henri Ricart (parcelle no 19’423) et par les époux Berset (parcelle no 19'430). Ces propriétaires ont expliqué à l’audience que les villas ne comportent pas de local de rangement susceptible d’accueillir par exemple la tondeuse à gazon ou certains produits tels que des engrais qu’il s’agit de mettre à l’abri d’une manipulation par les enfants. C’est ainsi que tous deux ont acheté un cabanon de jardin et l'ont installé sur un socle dans leur jardin, à proximité de la haie de thuyas que entoure celui-ci.
Bien que le dossier ne contienne aucune pièce écrite à ce sujet, il résulte des explications fournies en audience que l’autorité communale est intervenue et que les intéressés ont fourni une copie du plan cadastral figurant l’emplacement des cabanons litigieux, avec des croquis permettant d’en apprécier les dimensions.
C. Par lettre des 9 et 12 août 2002, la direction des travaux a informé chacun des intéressés de ce qui suit :
« … La Municipalité a décidé, en sa séance du 31 juillet 2002, de refuser le projet cité en titre en vertu de l’art. 6 du règlement du Plan d’extension(PE) no 599.
La Municipalité a tenu compte que dans ce lotissement, sis dans la zone de villas A du PE précité, la surface bâtie est entièrement épuisée. Elle n’a pu de ce fait donner une suite favorable à votre projet. »
D. Par acte des 25 et 28 août 2002, Henri Ricart et les époux Berset ont contesté ces décisions. Ils font valoir que leur parcelle est grevée d’une servitude de restriction au droit de bâtir et d’usage qui réserve expressément la construction d’un cabanon de jardin.
Enregistrés séparément (AC.2002.0154 et AC.2002.0157, les recours ont été joints pour l’instruction et le jugement sous la référence AC.2002.154).
La municipalité a conclu au rejet du recours par mémoire du 5 novembre 2002.
Le tribunal administratif a tenu audience le 8 avril 2003 en présence des recourants personnellement, assistés de l’avocat Sulliger, et du représentant de l’autorité intimée, Jean-François Gilliéron, assisté de l’avocat Olivier Freymond, accompagné de l’avocate-stagiaire Patricia Cornaz.
La commune a versé au dossier un plan indiquant l'emplacement des cabanons, la surface de la parcelle (6926 m²), la surface bâtie maximale admissible (1/6, soit 1154.33 m²), la surface effectivement bâtie correspondant aux villas (1154,28 m²), ainsi que la surface du cabanon de la parcelle 19430 (3,84m²) et celui de la parcelle 19423 (3,68 m²).
Le Tribunal a procédé à une inspection locale.
La rédaction du présent arrêt a été approuvée par voie de circulation.
Considérant en droit
1. C’est évidemment à tort, comme leur conseil l’a admis en audience, que les recourants se prévalent d’une clause d’une servitude grevant leur parcelle qui instaure une restriction du droit de bâtir tout en réservant la possibilité d’ériger des cabanes de jardin. En effet, cette servitude relève du droit privé, c’est-à-dire qu’elle régit les rapports des particuliers entre eux, soit en l’occurrence les rapports entre les propriétaires respectifs du fonds dominant et du fonds grevé. De tels droits peuvent être en général librement créés ou supprimés par la volonté concordante des parties et en cas de difficulté relative à leur exercice, c’est le juge civil qui devrait être saisi du litige. En revanche, dans la présente procédure devant le Tribunal administratif, c’est le droit public des constructions qui est applicable : ce droit public est constitué par les normes édictées par la collectivité en vertu de son pouvoir de puissance publique. L’application de ces normes n’est pas du ressort des tribunaux civils. C’est l’autorité administrative prévue par la loi qui a la compétence de statuer sur les droits et obligations des intéressés par la voie de décisions administratives (art. 29 LJPA), qui sont sujettes à recours au Tribunal administratif (art. 4 LJPA).
2. L'art. 39 al. 1 à 4 RLATC prévoit ce qui suit
Art. 39 - Règles applicables à défaut de dispositions communales contraires
1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Comme le tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le rappeler (v. p. ex. AC 2002/0132 du 26 juin 2003; AC 1999/0213 du 27 avril 2001), les communes peuvent préciser dans leur règlement communal quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction tels que par exemple les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du règlement communal de Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal exclue du calcul de la surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation de leur surface, cette limitation pouvant être fixée par un chiffre absolu ou par leur importance relative par rapport à la construction principale (v. par exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de Montreux cité dans l'arrêt AC 2002/0229 du 12 mai 2003; cette disposition exclut du calcul de la surface bâtie les dépendances hors terre dont la surface totale ne dépasse pas 1/5 de celle du bâtiment principal). Il est également possible qu'un règlement communal procède inversement en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (v. par exemple l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des éléments qui sont simplement couverts sans être clos, comme par exemple les escaliers extérieurs non fermés, v. AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
En revanche, lorsque le règlement communal ne contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la surface bâtie pour l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont les règles subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent s'appliquer. Dans l'arrêt AC 2002.0132 déjà cité, le tribunal a cité de nombreux arrêts et relevé, bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas encore été formulée de manière aussi brève, qu'on peut probablement résumer la jurisprudence en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des constructions qui sont munies d'une couverture étanche.
On insistera pour terminer sur le fait que les principes que la jurisprudence cantonale peut avoir dû développer pour dégager le sens des règlements communaux dont les dispositions nécessitent une interprétation ne doivent pas avoir pour effet de supplanter les règles claires édictées par le législateur communal (AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
3. En l'espèce, le règlement concernant le plan d’extension de la Commune de Lausanne (RPE), approuvé en dernier lieu par le Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports le 21 janvier 1997, contient une disposition qui reprend, avec des divergences, les principes de l’art. 39 RLATC déjà cité :
Art. 108 Dépendances
La municipalité est compétente pour autoriser dans les espaces réglementaires entre bâtiments ainsi qu’entre bâtiments et limites de propriété la construction de dépendances de peu d’importance dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d’importance, on entend de petites constructions distinctes qui peuvent aussi être accolées au bâtiment principal sans toutefois se confondre avec son architecture. En outre, elles ne pourront comporter aucune communication interne avec le bâtiment principal.
Ces dépendances ne comporteront qu’un niveau ne dépassant pas 3 mètres de hauteur à la corniche mesurée depuis le terrain. Elles ne peuvent en aucun cas être habitables.
Situées en zone de villa A du plan d’extension 599, les deux parcelles litigieuses sont régies par le règlement intitulé "plan 597 à 600, plan d’extension, modification de zones concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne découpées en 4 parties", approuvé par Conseil d’Etat le 28 novembre 1980. La zone de villa A est régie par les art. 5 à 13 parmi lesquels l’art. 6 précise que "la surface bâtie ne peut excéder le 6ème de la surface du bien-fonds comprise dans la zone".
Pour le surplus, l’art. 5 du règlement du plan d’extension 599 renvoie au chapitre 5 du règlement communal concernant le plan d’extension (RPE), qui régit, à l’intérieur du titre III, la zone de villas. Cette zone est ainsi régie notamment par la disposition suivante :
Art. 53 Coefficient d’occupation du sol
La surface du bâtiment ne peut excéder le sixième de la surface de la parcelle comprise dans la zone (sous déduction des surfaces soumises au régime forêt).
Elle doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés.
Enfin, le RPE lausannois contient différentes dispositions relatives aux dérogations, notamment pour les constructions souterraines (art. 110b) et les édifices publics notamment (art. 111). Seul entre ici en considération l’art. 110a qui a la teneur suivante :
La Municipalité peut accorder des dérogations d’importance mineure lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l’intégration ou la conception des constructions imposent des solutions particulières et s’il n’en résulte pas d’inconvénients majeurs.
Lorsque ces dérogations portent :
a) sur les règles concernant la distance entre un bâtiment et la limite de propriété ;
b) sur les règles concernant la surface minimale des parcelles ou le coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol ;
ces règles doivent dans la même zone être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des parcelles voisines ; ces dérogations doivent faire l’objet d’une mention au Registre foncier sur les parcelles en cause ; la réquisition de mention est accompagnée d’un plan coté.
4. En l’espèce, les chiffres résultant du plan produit à l’audience par la commune ne sont pas contestés. Il en résulte que la surface occupée par les villas existantes atteint 1'154, 28 m², ce qui correspond à quelques centimètres près au sixième de la surface de la parcelle (totalisant 6'926 m², soit 1'154,33 m²). C’est dire que le coefficient d’occupation du sol de 1/6 défini par le règlement communal est déjà épuisé par les constructions existantes.
On observera au passage que la mention inscrite au registre foncier confond le COS et le CUS car elle prévoit que la situation antérieure au fractionnement reste déterminante et que les nouvelles limites et surfaces "n’entrent pas en considération, ni pour déterminer les distances entre bâtiments et limites de propriété, ni pour le calcul du coefficient d’utilisation du sol". Il s'agit d'une simple inadvertance car le règlement communal prévoit un coefficient "d'occupation" du sol, liant la surface bâtie à la surface de la parcelle, mais pas de coefficient d'utilisation du sol, qui aurait lié la surface de plancher à la surface de la parcelle. On est donc bien dans la situation où le coefficient d’occupation du sol est déjà épuisé
5. Les recourants ont soutenu à l’audience que les cabanons litigieux n’étaient pas assujettis à une autorisation de construire. Ils se sont référés à la définition jurisprudentielle citée par la doctrine (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 213) pour définir la notion de construction et d’installation au sens de l’art. 22 al.1 LAT : il faut entendra par là « tous les aménagements durables créés par la main de l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, soit qu’ils aient des effets sur l’équipement ou qu’ils soient susceptibles de porter atteinte à l’environnement ». Les recourants ont fait valoir que les cabanons litigieux n’étaient pas fixés au sol, qu’ils ne bénéficiaient d’aucun raccordement et qu’ils n’engendraient aucune atteinte à l’environnement. Les recourants ont aussi fait observer dans le voisinage un certain nombre de cabanons existants de toute taille et ils ont mis en doute qu’on puisse assujettir à un permis de construire n’importe quel coffre à outil ou armoire de rangement.
Même s’ils n’ont qu’une surface de quelques mètres carrés, les cabanons litigieux n’en paraissent pas moins durables et ils modifient sensiblement l’espace extérieur qu’ils occupent, par leur socle et leur présence. La doctrine citée relève d’ailleurs que le critère de la fixation au sol a peu de pertinence, car le fait que l’ouvrage puisse être facilement enlevé ou déplacé n’est pas relevant, pas davantage que le caractère mobilier de l’ouvrage (Zen-Ruffinen, p. 215 s.).
C’est donc à tort que les recourants contestent que les cabanons de jardin litigieux soient assujettis à une autorisation de construire.
6. Les recourants ont aussi soutenu que les cabanons litigieux n’entreraient pas dans le calcul de la surface bâtie déterminante pour examiner le respect du coefficient d’occupation du sol. Cependant, le RPE lausannois prévoit expressément, du moins pour la zone villa où se trouvent les installations litigieuses, que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés (art. 53 al. 2 RPE). Or, même si l’un des cabanons présente un avant-toit non fermé, il est indéniable que l’essentiel de leur volume est fermé et que par conséquent, la surface qu’ils occupent entre dans la surface bâtie déterminante.
7. De son côté, la municipalité expose qu’elle ne saurait accorder de dérogation au coefficient d’occupation du sol en faveur des cabanons litigieux sans se trouver obligée d’accorder la même faveur à tous les autres propriétaires du lotissement, si bien que l’on ne se trouverait plus en présence d’une dérogation « d’importance mineure » au sens de l’art. 110 a RPE.
On pourrait certes considérer que les dispositions relatives aux dérogations (celles dont les règlements communaux peuvent être dotés en vertu de la nouvelle teneur de l’art. 85 LATC) doivent permettre notamment de déroger aux règles dont l’observation paraît vide de sens et la violation sans portée pratique, comme c’est le cas de nombreuses règles de construction pour lesquelles on ne parvient souvent pas à discerner l’intérêt public ou privé qu’elles sont censées protéger. (AC.2002.0132 du 26 juin 2003). Toutefois, l'art. 110a du RPE lausannois porte encore l'empreinte de l'ancienne teneur de l'art. 85 LAT, qui ne visait que les dérogations de minime importance. Il est vrai que les cabanons litigieux ne semblent guère porter atteinte à l'aménagement du quartier, surtout si l'on songe qu'ils sont implantés derrière une haie de thuyas dont la croissance aura tôt fait de les dissimuler. Cependant, il faut bien voir que l'octroi d'une dérogation pour les cabanons litigieux reviendrait en réalité à modifier les dispositions réglementaires qui calculent la surface bâtie sans en exempter les dépendances, du moins lorsqu'elles sont fermés. Ce n‘est pas là une dérogation de minime importance.
Il n’échappe pas au tribunal que lorsqu’un projet immobilier aboutit à la construction de villas en série qui épuisent jusqu’au dernier m² de surface constructible, et que par hypothèse les villas construites ne comportent pas d’espace de rangement - c'est ce qu'exposent les recourants - pour le matériel de jardin ou analogue, la construction d’un cabanon de jardin peut effectivement apparaître comme une nécessité objective. On peut aussi s'attendre évidemment à ce que les concepteurs du projet s'abstiennent de prévoir des cabanons de jardin qui auraient pour effet de diminuer d'autant (et en général sur plusieurs niveaux) la surface des habitations. Il est certain aussi qu’il est en général possible, au terme de la pesée des intérêts respectifs des voisins et du constructeur qu’implique l’art. 39 al. 4 RATC, de trouver pour de tels cabanons un emplacement idoine où ils ne mettront manifestement pas en péril l’aménagement du territoire. Il s’agit cependant là d'une question qui doit être résolue par le législateur communal puisque celui-ci a le pouvoir d’arrêter les règles déterminant si les dépendances sont, ou non , ou dans une certaine proportion, ou encore jusqu’à concurrence d'une certaine surface, comptées dans la surface bâtie intervenant dans le calcul du coefficient d’occupation du sol. Il est frappant à cet égard de constater que dans une affaire analogue jugée ce jour par le tribunal, la Municipalité de Rolle (v. arrêt AC.2004.0081 rendu ce jour), dans une situation réglementaire identique, entend autoriser la construction de dépendances par l’octroi systématique de dérogations à l’issue d’une simple pesée d’intérêt tandis que la Municipalité de Lausanne, dans la présente cause, refuse d’autoriser des cabanons de jardin en exposant qu’elle entend lutter contre la prolifération de telles constructions et endiguer la pression engendrée par le flot des requêtes correspondantes. Le Tribunal administratif considère que même en présence d’un besoin objectivement fondé, il ne lui appartient pas de renverser la réglementation communale ni de confirmer les décisions municipales qui s’en écarteraient de manière systématique. Il y a lieu au contraire de réserver la compétence du législateur communal, qui lui permettrait le cas échéant de modifier le règlement communal en prévoyant que les dépendances, à des conditions et selon des modalités qu'il lui appartiendrait de définir, peuvent être érigées sans être prises en compte dans la surface bâtie déterminante, ce qui permettrait de les autoriser même lorsque le maximum de la surface bâtie est épuisé par les constructions principales.
8. Vu ce qui précède, les décisions des 9 et 12 août 2002 de la Municipalité de Lausanne, en tant qu’elles déclarent ne pas "donner une suite favorable à votre projet", doit être maintenue. Le dossier doit néanmoins être renvoyé à la municipalité car il n’appartient pas au Tribunal administratif de régler les conséquences de cette décision, sur lesquelles la municipalité ne s’est pas encore prononcée. En l’état, et pour autant que le règlement communal ne soit pas modifié dans l’intervalle, il appartiendra à la municipalité d’examiner les questions d’égalité de traitement (puisque apparemment d’autres constructions analogues auraient déjà été érigées dans le quartier) et de proportionnalité (le dossier ne contenant aucune indication sur les conséquences financières qu’encourraient les recourants) que suscite la décision actuelle.
9. Le recours étant rejeté, un émolument sera mis à la charge des recourants, mais il tiendra compte de l’objet limité du litige, qui influencera également le montant des dépens accordé à la municipalité.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions rendues les 31 juillet et 2 août 2002 par la Municipalité de Lausanne, notifiées par la Direction des travaux les 9 et 10 août 2002, sont maintenues.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. La somme de 1'000 (mille) francs est allouée à la Commune de Lausanne à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 12 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint