CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 21 février 2005

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Antoine Thélin et Rolf Ernst, assesseurs.

Recourante

ORANGE COMMUNICATIONS SA, à Bussigny-Près-Lausanne, représentée par l'avocat Minh Son NGUYEN, à Vevey,

Autorité intimée

Municipalité de Noville

Autorités concernées

Service de l'aménagement du territoire (SAT)

Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN)

Objet

Décision de la Municipalité de Noville du 26 septembre 2002 (implantation d'une antenne de télécommunication)

Vu les faits suivants

A. Du 25 juin au 15 juillet 2002, Orange Communications SA a mis à l’enquête la construction d’une l’installation de téléphonie mobile sur la parcelle 243 de Noville qui appartient à Cultures Maraîchères SA.

A cet endroit, qui est le lieu dit "Champs de l’Hôpital", Cultures Maraîchères SA est propriétaire de plusieurs bâtiments destinés à son activité ainsi qu’au logement, implantés le long de la route cantonale qui traverse la plaine du Rhône entre le village de Noville à l’ouest et, à l’est, son débouché sur la route cantonale Lausanne-Saint-Maurice. Le projet comporte, dans l’espace compris entre les différents bâtiments existants et à quelques mètres de la façade ouest du plus grand d’entre eux, qui est un hangar, un container et un coffret électrique accolés, ainsi qu’un mât haut de 25 mètres portant diverses antennes.

L’enquête a suscité l’opposition d’un locataire habitant l’un des bâtiments appartenant à Cultures Maraîchères SA. Relevant que le projet était prévu à environ 30 mètres de leur habitation, les opposants invoquaient un arrêt du Tribunal fédéral 1A.142/2001 du 25 février 2002.

B. Par lettre du 27 juin 2002, le Service cantonal de l’environnement et de l’énergie, invoquant la convention signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile et le canton de Vaud, a pris contact avec Sunrise, Orange Communications SA et Swisscom en exposant qu’une coordination devait être faite entre le projet litigieux d'Orange Communications SA et deux autres sites. L’un de ces sites est l’antenne de Swisscom située au nord du village de Noville en zone artisanale. Le troisième est l’antenne de Sunrise implantée à proximité de la route cantonale Lausanne/Saint-Maurice et du débouché de la route cantonale menant à Noville : à cet endroit, l’antenne Sunrise se trouve derrière un bâtiment industriel, entre ce bâtiment et une forêt de peupliers.

Par lettre du 9 juillet 2002, adressée au SEVEN, Orange Communications SA a exposé ce qui suit :

« L’objectif de couverture de notre site projeté serait Noville et Rennaz.

· Le site NOVI de Swisscom est un mât très fin. Il serait impossible d’aller sur ce site sans augmenter le diamètre et la hauteur de celui-ci. Malgré cela, l’objectif de couvrir Rennaz ne serait pas atteint. De plus, la Commune nous a demandé de ne pas modifier ce site.

· Le site VD 413-1 de Sunrise, malgré une importante surélévation, ne répondrait pas à nos objectifs de couverture. »

C. La position des autorités cantonales a fait l’objet d’une synthèse élaborée par la Centrale des autorisations CAMAC en date du 26 août 2002. On extrait ce qui suit de ce document :

"Le Service de l'aménagement du territoire, Unité territoire agricole (SAT -UTA3) délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous:

Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du Département selon l'art. 120 lettre a LATC. En l'espèce, la destination de la construction envisagée ne correspond pas à l'affectation de la zone. Il convient donc d'examiner si les travaux prévus peuvent être admis en regard des exigences de l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et de l'art. 81 LATC. La construction projetée peut être admise comme imposée par sa destination pour des motifs techniques, en vertu des articles 24 LAT et 81 al. 2 LATC. Les exigences formulées par les autres services de l'Etat devront être respectées. Une copie du bail passé entre le propriétaire du fonds et le bénéficiaire Orange Communications SA nous sera envoyée dès que celui-ci sera signé. Le dit bail fera l'objet d'une annotation au Registre foncier.

Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci- dessous:

Rayonnement non ionisant

L'ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999 définit d'une part des valeurs limites d'immissions (protégeant des dommages à la santé qui sont prouvés scientifiquement) et d'autre part des valeurs limites de l'installation (prenant en compte le principe de prévention).

Les valeurs limites d'immissions doivent être respectées partout où des gens peuvent séjourner (article 13, ORNI). Ces valeurs doivent non seulement être respectées dans les lieux à utilisation sensible, mais aussi partout où des personnes peuvent séjourner momentanément.

Les valeurs limites de l'installation (plus sévères que les valeurs limites d'immissions) doivent être respectées dans les lieux à utilisation sensible. Selon le chiffre 64 de l'annexe 1, la valeur limite de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ électrique est de :

a/ 4.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 900 MHz environ;

b/ 6.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz environ ou dans une gamme plus élevée;

c/ 5.0 V/m pour les installations qui émettent à la fois dans la gamme de fréquence selon la lettre al et dans la gamme de fréquence selon la lettre b/.

L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a mis au point une méthode d'évaluation des immissions de ces rayonnements.

Selon les informations contenues dans le document "Evaluation des immissions RNI provenant des nouvelles stations de base des réseaux de radiocommunication mobile - Procédure de calcul élaborée - VD 0748 A" le SEVEN peut se déterminer de la manière suivante:

L'estimation des immissions a été faite pour 2 antennes dont la fréquence d'émission est supérieure à 1805 MHz et la puissance équivalente émise est de 1700 W par antenne.

Ce site est une installation combinée GSM et UMTS.

En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 6.0 V/m.

Ainsi, les immissions calculées pour le bâtiment le plus exposé sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions inférieures à 84 % de la valeur limite de prévention, soit environ 5.0 V/m). Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation.

Les calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées au pied du mât (immissions inférieures à 88 % de la valeur limite d'immissions).

De plus, avec la convention qui a été signée le 24 août 1999 entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et !'Etat de Vaud, une coordination entre opérateurs est assurée lorsque la distance entre antennes est inférieure à 1 km dans l'aire rurale.

Une coordination a été demandée par le SEVEN par lettre du 27 juin 2002, car 2 stations de base étaient situées à moins de 1 km du projet faisant l'objet de cette mise à l'enquête.

Sur la base de la réponse du 9 juillet 2002 d'Orange et des préavis émis par le CCFN et le SAT, le SEVEN donne un préavis favorable à la réalisation de ce site.

Dans ces conditions, la coordination demandée par la convention du 24 août 1999 est assurée.

Par ailleurs, l'arrêt du Tribunal fédéral 1A.142-2001 du 25 février 2002 ne définit pas la distance à partir de laquelle le rayonnement non ionisant n'est plus considéré comme dangereux, mais définit l'éloignement maximal des voisins pour avoir la qualité pour agir. Les résultats de la procédure de calcul montrent que les exigences de l'ORNI sont respectées."

D. Par décision du 26 septembre 2002, la Municipalité de Noville a refusé le permis de construire. Elle invoque le respect qu’elle déclare devoir à ses concitoyens, notamment deux familles habitant à moins de 300 mètres de l’installation, l’opposition formulée par l’une d’elles, les derniers développements des polémiques lues ou entendues en matière d’immissions de rayons ionisants, ainsi que la pression populaire (orale) manifestée dans la commune. Elle considère en outre que l’installation d’un mât atteignant la hauteur de 26 mètres ne manquerait pas d’enlaidir le paysage dans une zone dégagée telle que la plaine du Rhône.

E. Par acte du 16 octobre 2002, Orange Communications SA a contesté cette décision en concluant à sa réforme en ce sens que l’autorisation de construire est délivrée.

Le SEVEN a conclu au rejet du recours le 11 novembre 2002.

Par lettre du 14 novembre 2002, la municipalité a exposé que malgré les déterminations du SEVEN, elle ne voyait pas pour quelles raisons elle devrait se plier aux exigences de la téléphonie mobile, même si toutes les exigences en matière d’immissions de rayons non ionisants semblent être satisfaites. Elle fait valoir que les deux antennes existantes sur son territoire semblent relativement bien implantées, mais qu’en revanche, le projet au lieu dit "Les Champs de l’Hôpital" présente un impact visuel du plus mauvais goût dans la plaine : sur une rectiligne de 1500 mètres environ, on aurait trois antennes destinées à la téléphonie mobile, dans l’axe principal est-ouest. La municipalité conclut au maintien de sa décision refusant le permis de construire.

Par lettre du 13 janvier 2003, le Service de l’aménagement du territoire a relevé que le bien fondé de l’autorisation délivrée en application de l’art. 24 LAT n’était pas en cause, ni les conclusions du SEVEN. Selon ce service, la décision contestée paraît reposer sur des motifs généraux ou relatifs aux circonstances locales qui ne paraissent guère pouvoir l’emporter face aux intérêts du constructeur (AC 2001/0052 du 24 juillet 2001). Le SAT a renoncé à se déterminer plus amplement, rappelant que sa décision n’était pas contestée.

Interpellés par l’intermédiaire de la commune, les opposants ne se sont pas manifestés. Il résulte de l’instruction qu’ils ont déménagé.

Le Tribunal administratif a tenu audience le 25 mars 2003, à Noville. Ont participé à cette audience les représentants de la recourante, David Proietti, ingénieur, Mélanie Müller, juriste, et Laurence Salamin, chef de projet, assistés de l’avocat Nguyen, les représentants de la Municipalité, le Syndic Pierre-Alain Karlen et le conseiller municipal Marcel Turrian, ainsi que les représentants du SAT, François Zurcher, et du SEVEN, Nathalie Negro. Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale à l’emplacement du projet litigieux, ainsi qu’à celui des autres sites évoqués ci-dessus (antenne Swisscom dans la zone artisanale de Noville et antenne Sunrise à l’extrémité est du territoire communal).

Le présent arrêt a été approuvé par voie de circulation après que les parties avaient été informées que le tribunal partirait de l'idée qu'elles ne s'opposaient pas à ce que l'un des assessseurs, ayant atteint la limite d'âge de l'art. 23 LJPA, participe à l'achèvement de la procédure. Le conseil de la recourante a indiqué par lettre du 10 février 2005 qu'il ne s'y opposait pas.

Considérant en droit :

1. La recourante Orange Communications SA fait valoir que la municipalité n’était pas compétente pour statuer : si elle entendait contester la décision du SEVEN, elle devait, selon la jurisprudence, recourir contre cette décision.

Pour ce qui concerne l'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), l'art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, prévoit que s'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente pour appliquer la LPE est le département désigné par cette législation. Le Tribunal administratif a déjà jugé que dans un tel cas, la commune qui conteste l'application du droit fédéral par l'autorité cantonale doit recourir contre la décision de cette dernière; elle ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral (arrêts AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2001.0011 du 18 décembre 2001; AC.1998.0132 du 20 juin 2000, AC 1994.0193 du 1er mai 1996, qui cite un ATF du 8 juin 1984 en la cause H. et les arrêts AC.1991.0008 du 7 août 1992, AC.1991.0017 du 1er juillet 1994, AC.1995.0195 du 25 janvier 1996).

En l’espèce, c’est en vain que la Commune invoque, en termes d’ailleurs assez vagues, la polémique relative aux rayons non ionisants. Cette question relève du droit fédéral de la protection de l'environnement, plus particulièrement de l' ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999. Elle est donc de la compétence de l'autorité cantonale en vertu du règlement cantonal cité ci-dessus, adopté par le Conseil d'Etat. La commune n’a pas contesté la position exprimée par les autorités cantonales, en particulier par le SEVEN, qui constate que les règles de l'ORNI sont respectées. En l’absence d’un recours contre ces décisions, il n’y a pas lieu d’y revenir.

A toutes fins utiles, on rappellera que le Tribunal fédéral a jugé que la réglementation de la limitation préventive des émissions par l'ORNI est exhaustive et que le concept de cette ordonnance ainsi que ses valeurs limites sont conformes à la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 126 II 399). Cette jurisprudence a été confirmée à de multiples reprises (v. en dernier lieu un arrêt qui résume la jurisprudence: ATF 1A.134/2003 du 5 avril 2004, DEP 2004 p. 228; sur la question - toujours résolue négativement - de savoir si des études nouvelles justifiaient une autre conclusion: 1A.62/2001 du 24 octobre 2001, RDAF 2003 I p. 527 et DEP 2002 p. 62; voir dans le même sens l'arrêt du Tribunal de céans AC.2003.0261 du 10 mai 2004).

2. Le solde de la motivation de la décision négative de la municipalité a trait à l'intégration paysagère de l'installation litigieuse. Plus précisément, la municipalité intimée invoque les dispositions communales sur l'esthétique: l'art. 25 du règlement communal sur le plan d'extension, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 novembre 1988, reprend les principes de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC.

On peut se demander ici également si la commune n'aurait pas dû recourir contre la décision rendue par le Service de l'aménagement du territoire. En effet, la décision cantonale doit, puisque le projet se trouve hors de la zone à bâtir, examiner le respect des conditions auxquelles l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) subordonne l'octroi d'une autorisation, ce qui suppose que :

a) l'implantation du projet hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination,

b) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

Les considérations d'intégration paysagères font partie des divers intérêts qui peuvent s'opposer à l'octroi d'une autorisation pour un projet hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. Ainsi, la décision municipale contestée, en tant qu'elle invoque la clause d'esthétique du règlement communal, est fondée sur une compétence concurrente de la compétente cantonale.

Finalement, on peut s'abstenir de déterminer si la commune peut invoquer la clause d'esthétique lorsqu'elle a renoncé à contester une autorisation cantonale hors zone à bâtir qui implique déjà la prise en considération de l'intégration paysagère de l'installation. En effet, la cause peut être tranchée par les considérants qui suivent.

3. En matière d'implantation d'antennes de téléphonie mobile, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère que l'on ne peut pas examiner séparément la question de l'implantation imposée par sa destination et celle de la pesée des autres intérêts qui entrent en considération (ATF 1A.186/2002 du 23 mai 2003, consid. 3.4 in fine; cet arrêt est disponible sur le site internet du Tribunal fédéral). Il faut examiner si le déficit de couverture ou de capacité ne peut pas être comblé par une implantation dans la zone à bâtir et examiner si ce déficit ne pourrait pas être éliminé par l'utilisation en commun d'une installation déjà existante d'un autre opérateur (ATF 1A.186/2002, consid. 3.1.et 3.2). La pesée des intérêts doit également inclure l'examen des éventuelles implantations alternatives (ATF 1A.186/2002, consid. 3.3. et 3.4).

Comme le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le constater (AC.2003.0168 du 7 octobre 2004; AC.2003.0078 du 26 mai 2004; AC.2003.0124 du 21 janvier 2004; AC.2001.0219 du 16 août 2002; AC.2000.0194 du 12 mars 2002; AC.1999.0153 du 26 octobre 2000), le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination des installations de téléphonie mobile qui repose sur une convention signée au mois d'août 1999 entre les différents opérateurs et deux département cantonaux, celui de la sécurité et de l'environnement et celui des infrastructures. En bref, cette convention prévoit que le Service de l'environnement et de l'énergie doit recevoir des renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes les installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification avec l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés à 100 m ou moins l'un de l'autre dans les zones à construire ou à 1 km l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un catalogue de critères, la convention prévoit que les opérateurs "sont disposés à exploiter des emplacements communs" si la technique, les conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans le choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments.

4. En l'espèce, et à supposer même que la commune soit habilitée à invoquer la clause d'esthétique du règlement communal pour remettre en cause l'autorisation cantonale, on devrait constater que la coordination exigée par la convention précitée a été effectuée par l'autorité cantonale. La question de l'intégration paysagère est sans doute délicate car la Plaine du Rhône est un paysage plat dans lequel les installations telles que les pylônes électriques ou les antennes comme le projet litigieux sont visibles loin à la ronde. Le tribunal a pu le constater durant l'inspection locale car on voit au loin des pylônes électriques implantés dans la plaine. Cependant, en raison du caractère dégagé de la plaine, une antenne sera visible même si elle est implantée en zone à bâtir. A ceci s'ajoute, comme les représentants de la constructrice l'ont exposé en audience, les contraintes technique tenant au fait que l'antenne doit tourner le dos au lac pour ne pas perturber la région de Montreux. Finalement, l'impact paysager ne serait pas moindre s'il fallait construire deux antennes séparées pour Noville et pour Rennaz, ou augmenter la hauteur des deux installations qui existent déjà et auprès desquelles le tribunal s'est rendu durant l'inspection locale. Dans ces conditions, en tant que le projet litigieux prend place en un endroit portant déjà plusieurs constructions au bord de route cantonale, l'impact visuel qu'engendre l'antenne n'est pas tel qu'il doive être considéré comme portant atteinte à un intérêt prépondérant au sens de l'art. 24 LAT. En définitive, les considérations esthétiques invoquées par l'autorité municipale ne justifient pas, à supposer qu'elles puissent être opposées à l'appréciation de l'autorité cantonale statuant en application de l'art. 24 LAT, le refus du permis de construire.

5. Le recours doit donc être admis et la décision municipale réformée en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré. Les frais seront mis à la charge de la commune qui succombe au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA. Des dépens seront mis à la charge de la commune comme le prévoit l'art. 55 al. 2 LJPA.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Noville du 26 septembre 2002 est réformée en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Noville.

IV. La somme de 1'500 (mille cinq cent) francs est allouée à Orange Communications SA à titre de dépens à la charge de la Commune de Noville.

Lausanne, le 21 février 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)