CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 7 avril 2004

sur le recours interjeté par André GUIGOZ, représenté par Me Pierre-André Veuthey, avocat à Martigny,

contre

la décision rendue le 21 novembre 2002 par la Municipalité de Montreux refusant d'autoriser la création de deux appartements dans les combles et des ouvertures en toiture dans le bâtiment sis sur la parcelle 442 de la Commune de Montreux et ordonnant le paiement de 15'000 fr. pour la suppression de 3 places de stationnement.

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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Pedro de Aragao et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. André Guigoz est propriétaire de la parcelle 442 de la Commune de Montreux. Celle-ci supporte un bâtiment d'habitation érigé en 1986 comprenant 25 appartements ainsi que des locaux commerciaux, dont des locaux loués à un médecin et à une école privée. La surface brute de plancher est de 3'238 m². L'accès au bâtiment s'effectue exclusivement par l'avenue de Belmont, qui se trouve au nord est de la parcelle 442.

B. A l'origine, le bâtiment comprenait 44 places de stationnement. En date du 28 juin 1988, André Guigoz a sollicité de la municipalité l'autorisation de supprimer 3 places de stationnement pour permettre l'installation d'une salle de conférence. Dans un courrier du 18 juillet 1988, l'architecte communal a répondu que les travaux projetés pouvaient être dispensés de l'enquête publique en application de l'art. 111 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et a demandé que soit produit le plan du sous-sol comportant la salle de conférence à aménager et une coupe. Apparemment, le recourant n'a pas donné suite à cette requête et aucune autorisation formelle n'a été délivrée par la municipalité pour la suppression des 3 places de stationnement qui est intervenue par la suite.

C. Le 8 mai 2002, l'architecte P. Cantatore, agissant au nom d'André Guigoz, a remis au municipal de l'urbanisme de la Commune de Montreux un dossier relatif à l'aménagement des combles du bâtiment sis sur la parcelle 442 en demandant une détermination préalable relative à ce projet. Dans une réponse du 7 juin 2002, le chef du Service de l'urbanisme a notamment indiqué que le projet engendrait des besoins en places de parc, à savoir une place pour 90 m² de surface brute de plancher ou par logement.

D. André Guigoz a mis à l'enquête publique du 30 juillet au 19 août 2002 un projet d'aménagement de 2 appartements dans les combles de l'immeuble sis sur la parcelle 442 ainsi que la création d'ouvertures en toiture. Le projet proposait, dans l'enveloppe de l'immeuble existant, d'affecter un niveau supplémentaire au logement en prévoyant la création de 2 nouveaux appartements de 4,5 pièces, représentant une surface brute de plancher d'environ 300 m². Le projet a suscité deux oppositions, dont celle d'André Liechti. Les opposants mentionnaient notamment l'absence de places de parc en mettant en avant les difficultés de stationnement dans le quartier.

Dans un courrier du 10 octobre 2002, le chef du Service de l'urbanisme a informé l'architecte Cantatore que 3 nouvelles places de stationnement devaient être créées en relation avec les travaux d'affectation des combles et 3 autres places pour compenser celles supprimées à l'époque dans le garage de l'immeuble. André Guigoz était invité à faire part au Service de l'urbanisme de ses intentions quant aux possibilités de réalisation de ces places de stationnement sur le bien-fonds ou, cas échéant, sur un fonds voisin. L'attention de l'architecte Cantatore a été au surplus attirée sur le fait que le déficit au niveau des places de stationnement était susceptible de faire obstacle à la délivrance du permis de construire.

E. Dans une décision du 21 novembre 2002, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par André Guigoz en constatant que ce dernier n'était pas en mesure de mettre à disposition les places de stationnement exigées par le règlement communal. Dans sa décision, la municipalité relevait notamment que la proposition de créer 2 places de stationnement le long de l'avenue de Belmont ne pouvait être admise en raison des contraintes de circulation à cet endroit. Dans la même décision, la municipalité exigeait le paiement d'une contribution compensatoire de 15'000 fr. en relation avec la suppression des trois places de stationnement intervenue précédemment.

André Guigoz s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 16 décembre 2002. L'opposant Willy Liechti a déposé des observations le 17 janvier 2003 en concluant implicitement au rejet du recours. La Municipalité de Montreux a déposé sa réponse le 24 janvier 2003 en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 21 novembre 2002. Par la suite, l'opposant Willy Liechti a déposé spontanément des observations complémentaires non datées. André Guigoz et la municipalité ont encore déposé des observations complémentaires en date des 25 février et 13 mars 2003. Le 16 avril 2003, Willy Liechti a informé le Tribunal administratif qu'il retirait purement et simplement l'opposition qu'il avait formée à l'encontre du projet de M. Guigoz.

Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 10 juin 2003 en présence de l'architecte Patrick Cantatore, de Me Veuthey, conseil d'André Guigoz et de Georges-Philippe Mayor, premier adjoint au Service de l'urbanisme. Le tribunal a procédé à une visite des lieux. A cette occasion, l'architecte Cantatore a évoqué la possibilité de créer 4 places de stationnement extérieures, à l'ouest du bâtiment. Suite à cette proposition, la procédure a été suspendue d'entente entre les parties. Dans un courrier du 16 juin 2003 adressé au municipal de l'urbanisme, Patrick Cantatore, agissant au nom d'André Guigoz, a requis une détermination préalable de la municipalité au sujet de la création des 4 places de stationnement . Dans une décision du 22 août 2003, indiquant la voie de recours auprès du Tribunal administratif, la Municipalité de Montreux a refusé d'entrer en matière sur l'aménagement de ces places. A l'appui de cette décision, la municipalité relevait notamment que le projet ne respectait pas l'art. 39 RATC. André Guigoz ne s'est pas pourvu contre cette décision dans le délai imparti. En date du 16 octobre 2003, la municipalité, par l'intermédiaire du chef du Service de l'urbanisme, a requis la reprise de la procédure. Le juge instructeur a ordonné la reprise de cause le 27 octobre 2003. Par la suite, la municipalité a été invitée à se déterminer sur différentes questions relatives aux circonstances dans lesquelles les 3 places de stationnement ont été supprimées.

Le Tribunal administratif a tenu une nouvelle audience le 3 mars 2004 en présence des parties et de leur conseil. A cette occasion, le représentant de la municipalité a informé le tribunal que cette dernière avait renoncé à exiger le versement de la contribution compensatoire de 15'000 fr. en relation avec la suppression des trois places de stationnement.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit.a), à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lit.b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit.c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

L'autorité excède son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui s'offre à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (v. notamment A.Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.I, p.333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (v. notamment TA, arrêts AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du 15 octobre 2001).

2. Le recourant ne conteste pas que la création de deux appartement supplémentaires de 4,5 pièces dans son immeuble entraîne un besoin accru en matière de places de stationnement et que 3 places supplémentaires devraient être aménagées de ce fait. Il soutient en revanche que la municipalité a violé le principe de la proportionnalité en exigeant que 3 places supplémentaires soient concrètement mises à disposition et en refusant de prélever en lieu et place une contribution compensatoire en application de l'art. 85 al. 5 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions du 15 février 1972 (ci-après : RC). Il soutient à cet égard qu'il éprouverait déjà des difficultés à louer les 40 places existant dans le sous-sol du bâtiment. Le recourant soutient également que la municipalité aurait constaté les faits de manière inexacte en considérant qu'il n'a pas été en mesure de fournir les places de stationnement requises dès lors que celles-ci pourraient selon lui, si la solution initiale sur l'avenue de Belmont n'est pas envisageable, être aménagées du côté ouest de la parcelle.

a) L'art. 47 al. 2 ch. 6 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) donne aux communes la compétence de faire figurer dans leurs plans et règlements d'affectation des dispositions relatives à la création de places de stationnement et à la perception de contributions compensatoires, destinées à couvrir les frais d'aménagement de places de stationnement, à défaut de terrains privés disponibles. La Commune de Montreux a utilisé cette faculté en adoptant l'art. 89 RC. Selon cette disposition, la municipalité fixe le nombre de places privées de stationnement ou de garages pour voitures qui doivent être aménagés par les propriétaires à leurs frais et sur fonds privés. Elle détermine ce nombre sur la base des normes UPSR, proportionnellement à l'importance et à la destination des constructions nouvelles et existantes (al.1). En règle générale, il est aménagé une place de stationnement pour chaque fraction de 90 m² de surface brute de plancher, mais une place au moins par logement (al.2). Lorsque le propriétaire établit qu'il se trouve dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds ou à proximité tout ou partie des places imposées en vertu de l'alinéa premier, la municipalité peut l'exonérer totalement ou partiellement de cette obligation, moyennant versement d'une contribution compensatoire d'un montant de fr. 5'000,-- par place dans les zones urbaines, à restructurer et de forte densité et de fr. 4'000,-- par place sur le reste du territoire (al. 5). Ces dispositions sont également applicables en cas de transformation ou de changement d'affectation d'un immeuble existant entraînant une augmentation des besoins en places de stationnement (al. 9).

b) L'art. 89 al. 5 RC est une norme qui accorde à la municipalité une grande liberté d'appréciation ("Kann-Vorschrift"), qui permet notamment à l'autorité de s'abstenir d'user de la possibilité offerte par la loi. Dans un arrêt du 8 juillet 1988 (1P.50/1988), où était en cause une disposition réglementaire communale comparable à l'art. 89 al. 5 RC, le Tribunal fédéral a examiné la question de savoir si le pouvoir d'appréciation de la commune était confiné aux trois possibilités résultant de ce type de disposition (exonération totale, partielle, onéreuse ou gratuite) ou s'il s'étendait aussi au refus de permis de construire. Le Tribunal fédéral a jugé que, dès le moment où la commune avait usé de la faculté conférée par le droit cantonal et fixé par conséquent dans son règlement des prescriptions relatives à la création de places de stationnement, de même que sur la perception de contributions compensatoires, l'existence de places de parc était ainsi devenue une condition de l'autorisation de construire, de telle manière que la municipalité pouvait refuser un permis lorsque cette condition n'était pas remplie. Le Tribunal fédéral en déduisait que, en raison du caractère facultatif du texte réglementaire, l'autorité communale avait non seulement la possibilité de dispenser le requérant d'aménager des places de stationnement mais qu'elle pouvait également décider de ne pas accorder de dispense, si des motifs objectifs et sérieux rendaient nécessaire un tel usage du pouvoir d'appréciation, avec pour conséquence le refus du permis de construire.

c) La vision locale a permis de constater que le quartier où se trouve l'immeuble litigieux connaît une situation difficile en ce qui concerne le stationnement. Cette situation a d'ailleurs été relevée par les deux opposants, qui ont mis en avant le caractère engorgé du secteur ainsi que l'absence de places visiteurs, ce qui aurait notamment pour conséquence l'utilisation de leurs places de parc privées par les clients du médecin installé dans l'immeuble. La décision de la municipalité d'exiger la mise à disposition de 3 places de parc en relation avec les nouvelles surfaces habitables et de ne pas recourir à des créances compensatoires apparaît ainsi justifiée par les problèmes de stationnement dans le secteur. Elle repose par conséquent sur des motifs objectifs et pertinents et on ne saurait dès lors considérer que la municipalité a abusé du pouvoir d'appréciation que lui confère l'art. 89 al. 5 RC en refusant de délivrer le permis de construire pour ce motif.

d) On relève au surplus que l'architecte du recourant avait été informé le 10 octobre 2002 des exigences de la municipalité concernant la réalisation des places de stationnement et que, en date du 11 octobre 2002, il a répondu que la seule solution consistait à les aménager le long de l'avenue de Belmont. Le recourant soutient dès lors à tort qu'on ne lui a pas donné l'occasion de proposer d'autres solutions, notamment du côté ouest de sa parcelle. Cette solution ne saurait d'ailleurs entrer en considération puisque, postérieurement à l'audience du 10 juin 2003 et à la suspension de la procédure, le recourant a demandé à la municipalité une détermination préalable et que, dans une décision du 22 août 2003, indiquant la voie de recours au Tribunal administratif, cette dernière a clairement exprimé son refus d'entrer en matière, décision qui est aujourd'hui définitive et exécutoire.

Il résulte de ce qui précède que la municipalité a constaté les faits de manière exacte en considérant que le recourant n'est pas en mesure de mettre à disposition les places de stationnement requises. Par conséquent, ce moyen doit également être écarté

3. Dans la décision querellée, la municipalité exigeait à posteriori le paiement d'une contribution de fr. 15'000,-- pour la suppression des 3 places de stationnement intervenue, apparemment, en 1988. Le recourant ne conteste pas avoir supprimé ces places de stationnement. Il soutient cependant qu'il avait obtenu une autorisation de la municipalité, en se référant à la demande formulée le 28 juin 1988 par son architecte et à la réponse du Service de l'urbanisme du 18 juillet 1988. Il prétend que, cas échéant, la municipalité aurait dû exiger la contribution compensatoire au moment de la délivrance de cette autorisation. Il soutient par conséquent que la prétention de la municipalité en paiement d'une telle contribution est aujourd'hui périmée.

Lors de l'audience finale du 3 mars 2004, le représentant de la municipalité a informé le Tribunal administratif que cette dernière avait renoncé à exiger le paiement de la contribution de fr. 15'000. Cette question n'est par conséquent plus litigieuse et il n'y a pas lieu de l'examiner plus avant.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, en tant qu'il porte sur la contribution compensatoire de 15'000 fr. pour la suppression des places de stationnement, est devenu sans objet et qu'il doit être rejeté en ce qui concerne le refus d'autoriser l'aménagement de deux appartement dans les combles. Dès lors que la municipalité a rapporté sa décision sur un des deux points litigieux, les frais de justice, arrêtés à fr. 2'500,--, sont mis pour moitié à la charge du recourant et pour moitié à la charge de la Commune de Montreux. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Il est constaté que le recours est sans objet en tant qu'il porte sur la contribution compensatoire de 15'000 fr. pour la suppression des places de stationnement, dans le bâtiment sis sur la parcelle 442 de la Commune de Montreux.

II. Le recours est rejeté en tant qu'il concerne le refus d'autoriser l'aménagement de deux appartements dans les combles et la création d'ouvertures en toiture dans le bâtiment sis sur la parcelle 442 de la Commune de Montreux.

III. La décision de la Municipalité de Montreux du 21 novembre 2002 est maintenue en tant qu'elle concerne le refus d'autoriser l'aménagement de deux appartement dans les combles et la création d'ouvertures en toiture dans le bâtiment sis sur la parcelle 442 de la Commune de Montreux.

IV. Un émolument de 1'250 (mille deux cents cinquante) francs est mis à la charge du recourant André Guigoz.

V. Un émolument de 1'250 (mille deux cents cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.

VI. Il n'est pas alloué de dépens.

np/Lausanne, le 7 avril 2004.

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)