	CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 7 décembre 2004
Composition	M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean W. Nicole , assesseurs.
recourant		PLAKANDA AWI AG, à Lausanne, représentée par Me Cornelia SEEGER TAPPY, Avocate à Lausanne,

Municipalité de Nyon, représentée par Me Jean-Michel Henny, Avocat, à Lausanne,

Objet	Procédés de réclame, permis de construire.
	Recours PLAKANDA AWI AG contre décision de la Municipalité de Nyon du 25 novembre 2002 (refusant une demande de permis de construire pour la pose de deux panneaux publicitaires)

Vu les faits suivants

A. La Société PLAKANDA AWI AG (la société) a déposé le 9 septembre 2002 une demande de permis de construire pour l’installation de deux panneaux d’affichage de format R12 – type soleil sur la limite sud de la parcelle 791 de Nyon, propriété de Jean Golay. D’une hauteur d’environ deux mètres, les panneaux sont situés juste devant une haie de thuyas d’une hauteur comparable et sont dirigés sur le fonds voisin, la parcelle 1559. Les parcelles 791 et 1559 sont situées respectivement à la Route de St-Cergue 56 et 50; elles sont incluses dans une zone à densité d’affichage moyenne selon les directives pour l’affichage conformes au concept global de la Ville de Nyon. La demande a été mise à l’enquête publique du 1^er au 21 octobre 2002 et elle a soulevé l’opposition de Yves Rytz, propriétaire de la parcelle voisine 1559 à la Route de St.-Cergue 50. Il relevait que des panneaux d’affichage étaient déjà posés le long de la limite sud de sa parcelle et que la densité d’affichage à cet endroit serait trop importante si l’autorisation sollicitée était accordée. Par décision du 25 novembre 2002, la Municipalité de Nyon (ci-après : la municipalité) a refusé le permis de construire car le projet se situait entièrement dans une zone de restriction de bâtir résultant d’un plan d’alignement de 1955.

B. La société a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 19 décembre 2002 en concluant à l’admission du recours et à ce que la décision municipale soit réformée dans le sens de l'octroi de l'autorisation pour la pose des deux panneaux d’affichage. Subsidiairement, elle conclut à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause pour complément d’instruction dans le sens des considérants. La municipalité s’est déterminée sur recours en concluant à son rejet. Le tribunal a tenu une audience à Nyon le 23 septembre 2003. Le procès-verbal de l’audience comporte les passages suivants :

« Les représentants de la municipalité précisent que la parcelle en cause est classée dans la zone de l'ordre non contigu du plan des zones de la Commune de Nyon. Elle est en outre englobée dans une zone à densité d'affichage moyenne selon les directives pour l'affichage conformes au concept global, établies par le Service de l'urbanisme de la ville de Nyon. Il est précisé que ces directives n'ont pas été élaborées par la Société générale d'affichage, mais la ville de Nyon a bien mandaté directement son auteur. Ces directives n'ont pas été liées à la mise en place de nouveaux panneaux d'affichage sur le domaine public par la Société générale d'affichage et la convention actuelle entre la Commune de Nyon et la Société générale d'affichage arrive à échéance à la fin de l'année et des discussions pour un éventuel renouvellement sont en cours. Les représentants de la municipalité précisent que la Société générale d'affichage a fait de nouvelles propositions pour implanter un nombre plus important de panneaux sur le domaine public de la ville, mais que ces propositions ont été refusées par la municipalité compte tenu de la trop forte augmentation de panneaux qu'elles représentaient.

Le secteur de la parcelle 791 est grevé par le plan d'alignement des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 6 mai 1955. Ce plan ne comporte aucune légende. Les représentants de la municipalité estiment que les panneaux d'affichage projetés ne sauraient être assimilés à des dépendances au sens de l'art. 37 de la loi sur les routes. Le conseil de la société recourante soutient toutefois que ces panneaux pourraient être assimilés à des aménagements extérieurs tels que murs et clôtures au sens de l'art. 39 de la loi sur les routes; ce que les représentants de la municipalité contestent en estimant que le panneau d'affichage ne répond pas à la définition du mur ou de la clôture.

Les représentants de la municipalité précisent que la commune n'a examiné le projet que sous l'angle de l'aménagement du territoire et de la police des constructions; en particulier sur la conformité des panneaux au plan d'alignement de 1955. Elle a estimé que ce plan faisait un obstacle absolu à l'installation des deux panneaux litigieux et elle n'a pas procédé à l'examen propre à la législation sur les procédés de réclames et aux directives pour l'affichage conforme au concept global.

Le tribunal se déplace sur les lieux à la route de St.-Cergue. Il constate que deux panneaux R 12 sont déjà installés en face des panneaux projetés, le long de la limite sud de la parcelle 1559. En outre, trois panneaux R 4, formant ensembles un panneau de format R 12, sont installés de l'autre côté de la route de St.-Cergue en face mais légèrement plus au sud des deux panneaux projetés. Les panneaux en cause seraient installés contre une haie de thuyas d'une hauteur d'un peu plus de 2 m. Il est constaté que les deux panneaux R 12 existant au sud de la parcelle 1559 sont exploités par la Société Plakanda Awi. »

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l'audience.

Considérant en droit

1. La décision attaquée entraîne une restriction à la liberté économique de la recourante garantie par l'art. 27 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.). La garantie constitutionnelle de la propriété n'est cependant pas mise en cause par la décision attaquée car la société recourante n'est pas propriétaire des biens-fonds faisant l'objet des demandes d'autorisation pour l'installation des panneaux d'affichage (voir ATF 101 ch. Ia 448 consid. 3, contra voir JAB 2003 p. 81).

a) L'art. 27 Cst. a une portée comparable à celle de l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l'art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L'art. 27 Cst. protège toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27).

Mais la liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36 Cst.

b) Une restriction à la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b; 102 Ia 10 consid. 3b). Toutefois, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction soit prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).

aa) La nouvelle constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), tout comme l'ancienne du 1er mars 1885 (aCst-VD) n'excluent nullement une délégation de compétence aux communes en matière d'affichage; la constitution cantonale laisse le soin au droit cantonal de réglementer la répartition des tâches entre l'Etat et les communes ainsi que l'étendue de leur autonomie (art. 138 Cst-VD. et 80 aCst-VD et ATF 108 Ia 76 consid. 2b et 98 Ia 434 consid. 4). La loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci après la loi ou LPR) prévoit à son art. 17 que les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet (al. 1), les communes devant autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). L'art. 18 LPR délègue aux communes la compétence d'édicter un règlement communal d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.

bb) La Commune de Nyon dispose d’un règlement communal sur les procédés de réclame adopté par le Conseil communal le 1^er juillet 1996 et approuvé par le Conseil d’Etat le 17 juillet 1996 (ci-après : règlement communal ou RCP). L’art. 27 du règlement communal prévoit que tout affichage est interdit en dehors des emplacements qui figurent dans le concept général d’affichage adopté par la municipalité. L’art. 28 du règlement communal précise que la pose de supports pour l’affiche doit faire l’objet d’une demande adressée à la municipalité. Les directives pour l’affichage conforme au concept global ont été adoptées par la Municipalité de Nyon le 15 septembre 1997 et mises à l’enquête publique du 23 septembre au 23 octobre 1997. Les directives distinguent sur le territoire communal les zones constituant un pôle d’affichage, les zones normalement exemptes d’affiches et les zones à densité d’affichage moyenne. Les explications figurant dans les directives précisent que dans la zone à densité d’affichage moyenne, tous les formats et tous les types d’affichage peuvent être envisageables mais en nombre modéré. L’affichage devant s’intégrer de manière harmonieuse au contexte.

cc) La municipalité s’est toutefois fondée sur le plan d’alignement des constructions le long de la Route de St-Cergue approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1955, qui fixe la limite des constructions à respecter de part et d’autre de la route. Dès lors que les panneaux étaient entièrement compris dans l'espace inconstructible situé entre chacune des limites, cette situation faisait obstacle à l’octroi du permis de construire. De son côté, la recourante estime que le panneau n’est pas soumis à la procédure de demande de permis de construire et que le plan d’alignement ne s’opposerait pas à son installation. Il n’est toutefois pas nécessaire de déterminer si les deux panneaux peuvent ou non être soumis à la procédure d’autorisation de construire dès lors que la recourante elle-même a fait usage de cette procédure pour requérir l’autorisation d’installer les deux panneaux d’affichage. Par ailleurs, aucune disposition de la loi sur les procédés de réclame n’exclut l’application du droit matériel de l’aménagement du territoire ni les dispositions spéciales de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) qui sont donc applicables aux panneaux litigieux.

dd) Selon l’art. 37 al. 1 LR à défaut de plan fixant des limites des constructions souterraines, l’autorité compétente peut autoriser les dépendances de peu d’importance à une distance de trois mètres au moins du bord de la chaussée. L’autorisation doit cependant être refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l’exige. L’art. 39 du règlement d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RATC) précise la notion de dépendance. Par dépendance de peu d’importance au sens de cette disposition, on entend les constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du bâtiment principal, tels que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures ou plus (al. 1). Les dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle (al. 2) et ces règles sont également valables pour d’autres ouvrages que des dépendances proprement dites, soit les murs de soutènement, les clôtures, et les places de stationnement à l’air libre notamment (al. 3). Mais ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu’elles n’entraînent aucun préjudice pour les voisins (al. 4); la jurisprudence a interprété cette notion en ce sens que l'ouvrage ne pouvait pas entraîner pour les voisins des inconvénients appréciables ou qui ne seraient pas supportables sans sacrifices excessifs (RDAF 1988 p. 425 voir arrêt AC 1996/0087 du 7 avril 1997 et arrêt AC 1996/0209 du 17 août 2000).

ee) En l’espèce, le tribunal constate que les panneaux d’affichage peuvent être assimilés à des dépendances, comme les murs et les clôtures le sont aux conditions fixées par l’art. 39 RATC. Toutefois, cela implique que pour être autorisés comme une dépendance, les panneaux ne peuvent entraîner des inconvénients pour les voisins. Or, le propriétaire voisin s’est précisément opposé à l’aménagement des panneaux. Les deux panneaux R12 sont situés directement aux limites de sa propriété et donnent sur son terrain où d’autres panneaux d’affichage exploités par la société recourante sont déjà installés. Le tribunal estime qu’un panneau d’affichage implanté en limite de propriété sur le fond voisin est de nature à porter préjudice à ce fond; le refus municipal peut ainsi se fonder sur les art. 37 al. 1 LR et 39 al. 4 RATC. Par ailleurs, l’inspection locale a permis de constater qu’il existe également trois panneaux R4 de l’autre côté de la route de St-Cergue de sorte que le secteur comporte déjà cinq panneaux, à savoir les deux panneaux R12 existants exploités par la recourante et les trois panneaux R4 situés en face. Pour ce motif également, la municipalité pouvait considérer que l'installation de deux panneaux supplémentaires excédait une densité moyenne d’affichage telle qu’elle est prévue par le concept global auquel renvoie l’art. 27 du règlement communal. La jurisprudence reconnaît en effet aux communes la compétence de prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur leur territoire (arrêt TA GE 1997/0185 du 16 avril 1988). Il en résulte que les art. 37 al. 1 LR en relation avec l'art. 39 al. 4 RATC ainsi que les art. 17 LPR et 27 du règlement communal permettaient à la municipalité de refuser l’autorisation requise et la décision attaquée repose donc sur une base légale suffisante.

c) Toutefois, les limitations qui en résultent sur la liberté économique doivent encore répondre à un intérêt public prépondérant pour être admissibles. A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas encore à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique, aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269); sont exclues en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches d'activité ou formes d'exploitation, ou encore, à diriger l'économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).

aa) Le tribunal estime que le concept global d'affichage et les directives conformes à ce concept global ont la portée matérielle d'un acte de planification au sens de l'art. 2 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). Le choix des emplacements pour les panneaux publicitaires doit répondre à des critères urbanistiques et architecturaux dans le but d'assurer une intégration au paysage urbain, ce qui correspond aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire tels qu'ils sont définis aux art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 2 let. b LAT. Les directives pourraient déployer des effets comparables à ceux des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), en définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où l'affichage doit être exclu, celles où il est admis de manière restrictive et les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être posés (autres secteurs). La jurisprudence n'a pas tranché la question de savoir si de telles directives devaient être soumises à la procédure applicable aux plans d'affectation, assurant la participation de la population requise par l'art. 4 LAT et le respect des exigences de procédure et de protection juridique prévues par les art. 33 LAT (enquête publique et recours) et par l'art. 26 LAT (approbation par une autorité cantonale). De telles directives peuvent en effet servir de guide interne et d'instrument de travail permettant d'assurer une pratique équitable et cohérente de la municipalité lorsqu'elle statue sur les demandes d'autorisation d'affichage (voir arrêt TA GE 2001/0116 du 9 décembre 2002). Mais il n'est pas nécessaire de trancher cette question pour déterminer si un intérêt public suffisant peut justifier les restrictions à la liberté économique de la société recourante (arrêt GE 2000/0097 du 22 avril 2004).

bb) L’emplacement pour lequel la recourante a demandé une autorisation en vue de l'implantation de panneaux d'affichage est situé dans un secteur comprenant un nombre élevé de panneaux sur la parcelle voisine et de l’autre côté de la Route de St-Cergue. Il est vrai que les directives n'excluent pas l'affichage dans ce secteur qui fait partie d'une zone à densité d'affichage moyenne; mais la présence d'autres panneaux doit conduire la municipalité à se montrer prudente pour maintenir effectivement une densité d'affichage moyenne dans le secteur concerné; le seul fait que la parcelle en cause soit classée dans un secteur à densité d'affichage moyenne ne donne pas un droit à la recourante d'obtenir une autorisation d'implanter un panneau à défaut de quoi l'autorité ne serait plus en mesure de contrôler et limiter le nombre de panneaux dans de telles zones, ce qui est contraire aux objectifs recherchés dans de telles zones.

cc) En l'espèce, des intérêts publics et privés importants s'opposent à l'installation des deux panneaux; tout d'abord l'intérêt public visant à éviter la prolifération des panneaux d'affichage dans une zone où la commune a précisément voulu maintenir une densité d'affichage moyenne et non pas installer un pôle d'affichage. Ensuite, il existe un intérêt privé prépondérant du propriétaire voisin visant à éviter que ne soient installés sur la parcelle voisine des panneaux dirigés directement sur son bien fond. Cet intérêt est prépondérant à l'intérêt commercial de la recourante visant à installer deux panneaux supplémentaires dans le même secteur où elle dispose déjà de deux panneaux. Pour ce motif aussi la décision n'est pas contraire au principe de la proportionnalité car dans la zone de densité moyenne d'affichage en cause, la recourante dispose déjà de deux panneaux identiques.

2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge de la recourante. En outre, la commune, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis arrêtés à 1'500 fr.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

III. La recourante est débitrice de la Commune de Nyon d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 7 décembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)