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Décision de la Municipalité de Buchillon du 13 janvier 2003 (surface habitable dans le PPA secteur nord-est du village) |
Vu les faits suivants
A. Andreia Uffer et Nathalie Baumann sont propriétaires, dans le vieux village de Buchillon, de la parcelle no 8 de 647 m². Cette parcelle porte une ancienne ferme occupant au sol une surface excédant légèrement 200 m² d'après ce qu'on peut mesurer sur le Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1993.
Ce plan partiel d'affectation comporte, outre un plan-masse et diverses coupes, un plan cadastral à l'échelle 1/500 où apparaissent les différents bâtiments existants en bordure sud du périmètre du plan partiel d'affectation, le long de la rue du Village. Sur chacun des bâtiments est indiqué une surface dont la légende du plan partiel d'affectation indique qu'il s'agit de la "SBP" (surface brute de plancher) totale du bâtiment existant. Le bâtiment des recourants, sur la parcelle no 8, est ainsi muni de l'indication "140 m²". La plupart des autres bâtiments existants ont une surface légèrement supérieure à celle du bâtiment des recourants. Tel est la cas du bâtiment situé à cheval sur les parcelle nos 377 et 381 qui porte l'indication de 216 + 288, soit 504 m². Le bâtiment de la parcelle no 11 porte l'indication "503 m²". Le bâtiment de la parcelle no 7, plus petit que celui des recourants, porte l'indication "263 m²".
Le règlement du plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village contient notamment les dispositions suivantes :
"Constructions existantes - Article 1
Le présent PPA ratifie les surfaces de plancher existantes, notamment celles des constructions dépassant le CUS de 0.3. En cas destruction accidentelle, les bâtiments pourront être reconstruits dans leur gabarit actuel. En cas de démolition, les surfaces de plancher existantes pourront être reconstruites, mais à l'intérieur des périmètres d'implantation.
Constructions nouvelles - Article 2
Les constructions nouvelles seront inscrites dans les différents périmètres d'implantation définis par le PPA. Leur surface de plancher n'excédera pas trois dixième de la surface de la parcelle, soit un CUS de 0.3 au maximum.
(…)
Constructions en limite - Article 6
Les dépendances, balcons, terrasses, perrons, auvents et piscines ne comptent pas dans le calcul de la surface de plancher. Ils peuvent être implantés en limite avec l'accord des propriétaires voisins.
Pour le reste, le règlement relatif à la zone du village ainsi que les dispositions applicables à toutes les zones restent valables."
B. En 2001, Nathalie Baumann et Andreia Uffer, qui venaient d'acquérir leur maison, ont sollicité et obtenu l'autorisation de transformer la construction et de créer dans le galetas une surface habitable supplémentaire. Ils exposaient dans une lettre du 24 juin 2001 que cela porterait la surface habitable à 194 m² sans dépasser le coefficient d'utilisation du sol de 0,3 (197 m²). La municipalité a délivré le permis de construire le 23 août 2001 et le permis d'habiter le 25 septembre 2002.
C. En 2002, les recourants sont intervenus oralement auprès d'un membre de la municipalité et celle-ci leur a écrit, le 26 juin 2002, qu'elle ne pouvait entrer en matière pour les autoriser à bénéficier d'une surface de plancher habitable supplémentaire. La municipalité précisait que depuis l'entrée en vigueur du PPA, des demandes similaires avaient été présentées et rejetées, et que la municipalité n'entendait pas modifier le règlement du PPA. Elle rappelait qu'elle avait accepté d'accorder 54 m² supplémentaires par rapport aux indications mentionnées sur le plan du PPA.
D. Par lettre du 30 septembre 2002, Andreia Uffer et Nathalie Baumann ont écrit à la municipalité en exposant que pour leur bâtiment, la surface de plancher maximum indiquée sur le PPA n'avait pas été calculée de la même manière que pour les autres bâtiments: en effet, pour les parcelles nos 7,10,11, 377 et 381, le plan indique un total de m² incluant des espaces non habités de l'époque tels que les greniers. En revanche, sur leur parcelle no 8, les 140 m² indiqués correspondent uniquement à la surface habitée à l'époque. Ils en concluaient que la ratification de surface de plancher existante prévu par l'art. 1 du PPA devait entraîner la correction sur le plan du nombre de m² correspondant à leur parcelle, c'est-à-dire 494 m² au lieu de 140. Ils invoquaient également l'art. 70 du règlement d'affectation communal relatif aux travaux sur les immeubles antérieurs à l'adoption du règlement.
E. Par lettre du 13 janvier 2003, munie de l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif, la municipalité a écrit ce qui suit aux recourants :
"Transformation de la grange en logement (s)
Comme déjà répondu en juin 2002, en regard du PPA et des demandes similaires présentées depuis l'entrée en vigueur du plan précité, la Municipalité a toujours refusé d'entrer en matière pour un dépassement du CUS, même si elle est consciente, dans votre cas, qu'une grande partie du bâtiment ne peut être utilisée pour du logement.
Vu ce qui précède, elle décide de ne pas changer de position et vous informe, d'ores et déjà, qu'elle refuserait de délivrer un permis de construire pour une transformation du rural pour la création d'un logement ou de chambres d'hôtes, etc …
Naturellement, la Municipalité est prête à donner un préavis favorable pour la transformation de la grange en atelier et/ou exposition de peinture."
F. Par acte du 3 février 2003, Andreia Uffer et Nathalie Baumann se sont pourvus contre cette décision en présentant les conclusions suivantes :
"La décision de la Municipalité de Buchillon du 13 janvier 2003 est réformée en ce sens que l'immeuble sis sur la parcelle no 8 de la Commune de Buchillon est mis au bénéfice de l'art. 1 du "Plan partiel d'affectation zone Nord-Est du Village", l'intégralité de la surface des plancher existante étant déclarée habitable, le CUS maximum de 0.3 n'étant pas applicable. En conséquence, les recourants sont autorisés à solliciter un permis de construire pour toute affectation correspondant à l'art. 5 du règlement d'affectation communal."
La municipalité a conclu au rejet du recours le 12 mars 2003. Les recourants sont encore intervenus par lettre du 18 août 2003 en versant au dossier des documents datant de l'époque de l'élaboration du plan partiel d'affectation. Ils relèvent en comparant deux tableaux de novembre 1990 et décembre 1990 présentant l'analyse des surfaces et des coûts (les coûts étaient constitués par les honoraires de l'architecte mandaté pour établir le plan) que certains propriétaires ont pu obtenir une augmentation de la surface brute de plancher existante mentionnée dans le plan partiel d'affectation. La municipalité s'est déterminée le 3 septembre 2003.
G. Les recourants se sont enquis de l'aboutissement de la procédure. Le tribunal a informé les parties que le dossier serait soumis à une section qui déciderait soit de juger sur la base du dossier, soit de compléter l'instruction. Le conseil des recourants est intervenu par lettre du 15 novembre 2004 pour rappeler les mesures d'instruction qu'il avait requises dans son mémoire de recours (il s'agissait en bref de verser au dossier les travaux préparatoires du Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village et de procéder à une inspection locale). La section saisie de la présente cause a pris connaissance de cette lettre et décidé de rendre le présent arrêt sans plus ample instruction, pour les motifs précisés dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit
1. La décision attaquée a ceci de particulier qu'il ne s'agit pas d'une autorisation de construire, mais d'une prise de position de la municipalité sur un point particulier concernant l'application du règlement communal. Il s'agit donc de ce qu'on appelle une décision en constatation de droit.
La jurisprudence fédérale considère que l'autorité compétente pour rendre des décisions accordant des prestations ou modifiant une situation juridique peut rendre des décisions correspondantes en constatation de droit (ATF 108 1b 540). Certes, cette jurisprudence n'admet pas le prononcé d'une décision constatatoire lorsque l'intéressé peut tout aussi bien sauvegarder ses intérêts dans le cadre d'une décision susceptible d'être exécutée ou d'un recours contre une telle décision (même arrêt, consid. 2). Il n'est cependant pas douteux en l'espèce que les recourants ont un intérêt digne de protection à éclaircir le point litigieux sans être obligé de commencer par faire les frais d'une demande complète du permis de construire. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Les parties ont discuté la recevabilité du recours pour le motif que la municipalité s'était déjà prononcée dans une lettre du 26 juin 2002 avant que les recourants demandent le 30 septembre 2002 qu'elle réexamine sa position, ce qui a conduit à la décision rendue le 13 janvier 2003, seule munie de l'indication de la voie du recours au Tribunal administratif.
L'indication de la voie de recours n'est pas, en droit vaudois, une condition nécessaire pour qu'un acte soit considéré comme une décision. La décision qui n'indique pas les voies de recours n'en reste pas moins irrégulière. Il faut dont éviter de reconnaître trop largement le caractère de décision à des actes peu formels que leur destinataire peut avoir été dissuadé de contester. En l'espèce, la municipalité n'avait été saisie que d'une demande orale adressée à l'un de ses membres et elle a renoncé à munir sa réponse du 26 juin 2002 d'une indication relative à la voie de recours. Il ne serait pas conforme au principe de la bonne foi de considérer ensuite que cette réponse est entrée en force et ne peut plus être contestée. Au reste, si les recourants devaient présenter ultérieurement un projet d'agrandissement de leur maison, on ne voit pas que la commune puisse refuser d'entrer en matière pour le motif qu'elle se serait déjà prononcée. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours que les recourants ont déposé le 3 février 2003 contre la décision (désignée comme telle et munie de l'indication de la voie de recours ) rendue par la municipalité le 13 janvier précédent.
3. En substance, les recourants demandent à bénéficier de l'art. 1 du règlement du plan partiel d'affectation (cité dans l'état de fait du présent arrêt), l'intégralité de la surface des planchers existants étant déclarée habitable et le CUS maximum de 0.3 n'étant pas applicable.
a) On rappellera tout d'abord que le coefficient d'utilisation du sol est le rapport entre la surface brute de plancher habitable et la surface de la parcelle. A défaut d'autres précisions dans le règlement communal, la surface brute de plancher se définit d'après les directives de l’Institut für Orts, Regional, und Landesplanung (ORL) de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (norme no 514'420, éd. 1966). Ces directives prévoient pour l'essentiel ce qui suit:
"La surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en dessous et en dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section horizontale.
N'entrent toutefois pas en considération : toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d'enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d'entrée ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursive".
Certes, le règlement communal peut contenir des prescriptions différentes sur la manière de calculer la surface de plancher déterminante. Il n'en existe cependant point dans le Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village. Dans le règlement d'affectation communal qui régit l'ensemble de la commune, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 septembre 1992, on ne trouve pas non plus de définition du coefficient d'utilisation du sol dont le chapitre consacré aux dispositions applicables à toutes les zones. Ce règlement communal d'affectation contient néanmoins un art. 14 relatif à la zone d'extension du village (où se trouve colloqué, d'après le plan général d'affectation, le périmètre du plan partiel d'affectation zone nord-est du Village) qui renvoie expressément à la notion de"surfaces de plancher ORL" pour fixer un CUS de 0.3.
Il semble donc à première vue que malgré l'absence de renvoi direct, il y ait de bonnes raisons d'appliquer la norme ORL.
b) L'art. 1 du règlement du Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village déclare qu'il "ratifie les surfaces de plancher existantes, notamment celles des constructions dépassant le CUS de 0.3". On peut se demander dans quelle mesure cette disposition communale ne fait pas double emploi avec l'art. 80 LATC. Cet article régit la garantie de la situation acquise en faveur des bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir. Il prévoit que ces bâtiments peuvent être entretenus ou réparés, et même, pour autant que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur, transformés ou agrandis. Même la seconde phrase de l'art. 1 du règlement communal semble également couverte par l'art. 80 al. 3 LATC qui autorise la reconstruction des bâtiments détruits accidentellement (resterait toutefois le cas des bâtiments démolis volontairement mais il ne faut pas perdre de vue que l'interdiction de reconstruction énoncée par l'art. 80 al. 3 LATC ne vise que celle des bâtiments en ruines ou inutilisables, v. AC.2000.0118 du 16 septembre 2004).
Quoi qu'il en soit, l'indication, sur le bâtiment propriété des recourants, d'une surface de 140 m² n'a en réalité aucune portée. En effet, la surface indiquée est inférieure à la surface de plancher qui peut être construite en respectant le coefficient d'utilisation du sol de 0.3, à savoir 194 m² (647 X 0,3 = 194,1). Les indications chiffrées du Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village, en elles-mêmes, ne mettent donc pas le bâtiment au bénéfice d'une garantie de la situation acquise pour des surfaces de plancher qui par hypothèse dépasseraient le maximum autorisé.
c) On pourrait certes se demander si l'art. 80 LATC pourrait s'appliquer directement pour faire bénéficier de la situation acquise des surfaces de plancher habitables (au sens de la norme ORL) qui n'auraient pas été, par erreur, répertoriées dans le Plan partiel d'affectation de la zone nord-est. Le tribunal n'a cependant pas à résoudre cette question car rien n'indique que tel serait le cas dans le bâtiment des recourants. En effet, les recourants ont déjà entreprise des travaux pour augmenter la surface habitable de leur immeuble jusqu'à concurrence du CUS en vigueur et ils ne prétendent pas que l'immeuble comporterait d'autres surfaces habitables préexistantes. Il est donc inutile de procéder à une inspection locale.
d) Les recourants font valoir que lors de l'élaboration du plan partiel d'affectation litigieux, les propriétaires de certains bâtiments ont pu faire compter, dans la surface de plancher mise au bénéfice de la garantie de la situation acquise, certaines surfaces tels que des greniers qui n'ont pas été prises en considération dans leur propre bâtiment, où seule l'habitation existante a été considérée comme surface de plancher existante. Ce faisant, les recourants remettent en réalité en question la teneur de la réglementation communale, adoptée par le Conseil communal et approuvée par l'autorité cantonale. Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est en principe exclu de procéder au contrôle de la validité d'un plan d'affectation au stade de la délivrance du permis de construire. Certes, la jurisprudence l'admet toutefois lorsque les circonstances de fait pour les conditions légales se sont, depuis l'adoption du plan, modifiées dans une mesure tel que l'intérêt public au maintien des restrictions d'utilisation peut avoir disparu (ATF 127 I 103 consid. 6 b; AC.2001.0215 du 31 janvier 2003). En l'espèce, il n'y a pas eu de changement dans les circonstances. Il faut donc s'en tenir au plan en vigueur et pour ce motif, il est inutile de faire verser au dossier les travaux préparatoires du Plan partiel d'affectation de la zone nord-est du village.
Vu ce qui précède, la demande des recourants tendant à l'admission d'une surface de plancher supérieure à celle du coefficient d'utilisation du sol arrêté par le règlement communal ne peut s'analyser autrement que comme une demande de dérogation. Toutefois, les recourants ne soutiennent pas qu'il y aurait matière à octroyer une telle dérogation.
4. Certes, il n'échappe pas au tribunal qu'en imposant un CUS de 0.3 à de volumineux bâtiments construits au 19ème siècle, le règlement communal stérilise des volumes existants dont l'autorité communale ne semble pourtant pas avoir eu l'intention d'obtenir la destruction. Il semble d'ailleurs que la municipalité ne s'en soit pas toujours tenue à une application rigoureuse du CUS (arrêt AC.1999.0046 du 18 janvier 2000, où a été annulée pour violation du CUS une autorisation de construire concernant la parcelle voisine no 10). En outre, la municipalité ne semble pas s'en tenir non plus de manière rigureuse à la définition de la surface brute de plancher ("SBP") lorsqu'elle déclare formellement qu'elle est prête à autoriser la transformation de la grange en atelier ou en exposition de peinture. On peut en effet se demander si l'on se trouve là en présence d'une interprétation cohérente du règlement communal car un atelier ou une exposition de peinture ne sont pas des "surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le travail" qu'on pourrait ne pas prendre en considération . Il semble donc à première vue que le règlement communal, qui paraît aboutir pour les recourants à une situation absurde et qui ne permet apparemment pas à la municipalité de l'interpréter de manière cohérente ou conforme à l'idée qu'elle se fait de la surface déterminante, pourrait peut-être avantageusement faire l'objet d'un remaniement. Il n'appartient cependant pas au Tribunal administratif d'en juger ici puisqu'il n'est saisi que d'un recours contre l'application du règlement actuellement en vigueur.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens. L'émolument sera toutefois modeste pour tenir compte de l'ensemble des circonstances évoquées ci-dessus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Buchillon du 13 janvier 2003 est maintenue.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint