CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 14 septembre 2004

sur le recours interjeté par Eric BOISSARD, Philippe MONTI, Robert HENCHOZ, Robert JENESKY, Gérald KÜRSNER, Claude FELL, Kurt CHRISTEN, Bernard HOF-BOSIO, Peter et Magrit ROHNER, tous représentés par l'avocat Marc-Etienne Favre, à Lausanne,

contre

la décision de la Municipalité de Nyon, du 17 mars 2003 levant les oppositions des recourants et délivrant un permis d'implantation pour trois immeubles locatifs au chemin de la Barillette.

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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pedro de Aragao et M. Pascal Langone, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. Le projet dont il sera question plus loin se situe en limite sud-ouest de l'agglomération nyonnaise. Le périmètre en cause est affecté en zone de l'ordre non contigu et il est délimité au nord par la voie CFF Nyon-Eysins (qui jouxte à cet endroit immédiatement la route du Stand), et au sud une zone de verdure bordant la rive du Boiron. Il comprend trois parcelles, les biens-fonds nos 1'102 et 1'512, propriété de Christian et Thierry Perrin, ainsi que la parcelle no 1'423, propriété de Catherine Hanhart-Frei; les surfaces respectives de ces parcelles sont de 6'372, 3'067 et enfin 1'372 m². Les deux premiers biens-fonds ne sont pas bâtis, sous réserve d'un modeste pavillon de 16 m², sur la parcelle no 1'102; le bien-fonds no 1'512 comporte quant à lui une habitation et un garage, de 109 et 46 m². Le périmètre précité est par ailleurs délimité à l'est par une zone de villas, comprenant notamment la parcelle no 1'321, laquelle accueille quatre bâtiments, constitués en propriété par étages (ci-après : PPE). A l'ouest se trouve le plan de quartier "Les Foulis", dont les parcelles no 1'099, 1'101 et 1'622, immédiatement attenantes, sont déjà bâties.

On notera qu'un accès à la parcelle no 1'321 a été aménagée au droit de l'angle nord-ouest de ce bien-fonds; c'est à cet emplacement que les véhicules en provenance ou à destination de cette parcelle franchissent la voie ferrée, pour accéder ensuite à la route du Stand. La parcelle no 1'102 est d'ailleurs au bénéfice d'une servitude de passage à pied pour tous véhicules grevant l'angle nord-ouest de la parcelle no 1'321.

B. a) Le 26 juillet 2001, Christian et Thierry Perrin, ainsi que Catherine Hanhart-Frei ont déposé auprès de la Commune de Nyon un dossier de demande d'autorisation préalable d'implantation, en vue de la réalisation de quatre immeubles d'habitation à logements collectifs; sous réserve du bâtiment D, dont les dimensions sont plus modestes, les bâtiments A, B et C comportent des emprises au sol de 44.70, 47.07 et 49.36 m de longueur, tous sur une largeur de 16 m (nombre de niveaux : 5, 4 respectivement 3 plus une attique, pour chacun d'eux). Le projet implique également la création de 57 places de parc intérieures et 38 places extérieures; 33 d'entre-elles seraient implantées en limite avec la parcelle no 1'321.

Enfin, l'accès des véhicules projeté prendrait place à l'angle nord-est de la parcelle no 1'102, où celui-ci franchirait la voie ferrée Nyon-Eysins.

b) Ce projet a été mis à l'enquête du 2 au 22 octobre 2001. Il a suscité une opposition au nom de propriétaires représentés par l'avocat Marc-Etienne Favre, en date du 22 octobre 2001 (il s'agit de propriétaires voisins des parcelles où prendrait place le projet; mais ceux-ci ne sont pas nommés). Par ailleurs, le 18 octobre 2001, les Chemins de fer fédéraux suisses (ci-après : CFF) ont indiqué par lettre du 18 octobre 2001 qu'ils ne pouvaient pas approuver le projet, compte tenu du fait qu'ils prévoyaient la traversée de la voie ferrée; cette correspondance se réfère à l'art. 18m al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (ci-après : LCdF).

c) Après un premier préavis favorable, le Service des transports (ci-après : ST) est intervenu dans le cadre de la synthèse CAMAC en invitant la Municipalité de Nyon à refuser l'autorisation d'implantation requise, le projet n'ayant pas reçu l'approbation des CFF. En conséquence, les constructeurs ont entamé avec les CFF des pourparlers dans le but de régler ce problème d'accès au travers de la voie ferrée Nyon-Eysins. Ainsi, par lettre du 13 septembre 2001 au bureau d'architectes Boscardin, mandaté par les constructeurs, les CFF ont rappelé leur position visant à l'assainissement des voies ferrées par une réduction aussi large que possible du nombre des passages à niveaux; de telles mesures sont notamment étudiées dans tous les cas où des projets de constructions privées sont de nature à entraîner une augmentation importante du trafic et partant une aggravation des conditions de sécurité de la voie. Ils suggèrent donc une suppression du passage sis au kilomètre 0.979 et une concentration des accès sur un passage à niveau à réaliser au kilomètre 0.945, celui-ci devant être sécurisé (le coût d'une telle réalisation est évalué à quelques 350'000 fr.; était envisagée également une variante no 2 impliquant un regroupement des accès sur le passage à niveau du kilomètre 1.086, réalisé dans le cadre du plan de quartier "Aux Foulis", mais cette variante a été abandonnée par la suite). Les constructeurs et les CFF ont poursuivi l'étude de la variante principale décrite ci-dessus. Ils ont concrétisé celle-ci dans le cadre d'une convention signée le 16 décembre 2002.

d) Les constructeurs ont déposé le 17 janvier 2003 une seconde demande d'implantation, dispensée d'enquête (le projet initial n'était pas modifié), à laquelle ils ont joint désormais la convention précitée. Sur cette base, les services de l'Etat ont édité une nouvelle synthèse CAMAC le 7 février 2003, positive désormais.

En conséquence, par décision du 17 mars 2003, la Municipalité de Nyon a levé les diverses oppositions formées lors de l'enquête et elle a délivré le permis d'implantation sollicité.

C. a) Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Marc-Etienne Favre, Eric Boissard, Philippe Monti, Robert Henchoz, Robert Jenesky, Gérald Kürsner, Claude Fell, Kurt Christen, Bernard Hof-Bosio, Peter et Magrit Rohner, membres de la PPE constituée sur la parcelle de base 1321, ont recouru au Tribunal administratif à l'encontre de cette décision, par acte du 10 avril 2003, formé en temps utile. Ils concluent avec dépens à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 12 mai 2003, la Municipalité de Nyon, tout en proposant le rejet du recours, invite constructeurs et recourants à rechercher conjointement une solution concertée au problème de l'accès par-dessus la voie CFF. Quant aux constructeurs, ils se sont déterminés par l'intermédiaire de l'avocat Benoît Bovay; l'écriture de ce dernier du 21 janvier 2004 conclut avec dépens au rejet du recours. Le tribunal a encore recueilli des prises de position des CFF et du Service de l'environnement et de l'énergie (écritures des 15 mai 2003 et 16 février 2004 pour les premiers et du 6 février 2004 pour le second). En substance, les CFF précisent qu'ils exigent un accès unique pour assurer la desserte, qu'il s'agisse de celle des immeubles projetés ou celle de la parcelle 1'321; ce passage à niveau unique devra en outre être équipé d'une installation de sécurité. Pour sa part, le SEVEN s'exprime sur les nuisances susceptibles d'être engendrées par le projet; ses calculs débouchent sur une évaluation inférieure aux valeurs limites d'immissions applicables dans les secteurs à degré de sensibilité II; il ajoute ce qui suit :

"Toutefois, indépendamment du respect des valeurs limites de planification, l'application du principe de prévention de l'art. 11al. 2 LPE commande de signaler que l'emplacement des places de parc non couvertes ne paraît pas adéquat du fait de la proximité immédiate avec les habitations voisines. Dès lors, un emplacement plus judicieux e/ou des mesures concrètes de protection contre le bruit (par exemple un dispositif antibruit énoncé par la Municipalité dans sa réponse du 12 mai 2003, page 2 in fine) devront effectivement être analysés dans le cadre de la demande de permis de construire."

Considérant en droit:

1. a) L'art. 119 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions prévoit la faculté pour le constructeur de demander, dans une première étape, une autorisation préalable d'implantation; celle-ci peut alors porter sur les éléments essentiels d'un projet, les aspects de détail étant renvoyés pour leur part à la phase du permis de construire proprement dit. Quoi qu'il en soit, l'enquête relative à l'implantation ne se limite généralement pas seulement à déterminer l'emplacement d'une construction, mais porte en règle générale aussi sur le volume, la hauteur, voire d'autres aspects encore (RDAF 1979, 362). Quoi qu'il en soit, l'autorisation (ne) couvre (que) les éléments soumis à l'enquête publique préalable (art. 119 al. 3 LATC). Cela étant, l'ensemble des points qui font l'objet de l'enquête sont susceptibles d'entrer en force, s'ils ne sont pas contestés; dès lors, l'auteur d'un recours peut, voire doit contester le projet sur tous les points faisant l'objet de l'enquête, celle-ci fixant l'objet du litige dont le tribunal peut être saisi.

b) aa) Selon l'art. 113 al.1 LATC, auquel renvoie l'art. 119 LATC, les autorisations cantonales spéciales doivent être requises au stade de l'autorisation préalable d'implantation, dans les cas prévus par l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'autorisation préalable ou l'approbation cantonale est requise. Ce renvoi pur et simple à une disposition générale concernant l'autorisation cantonale préalable ne permet cependant pas de distinguer les autorisations spéciales requises au stade du permis d'implantation de celles devant être délivrées avec le permis de construire. Il résulte de la nature de cette autorisation que certaines questions, en particulier celles portant sur des aspects techniques, ne pourront être examinées qu'au stade du permis de construire. Le permis d'implantation implique donc nécessairement un nombre plus limité d'autorisations cantonales, ce qui résulte d'ailleurs du questionnaire général (dans ce sens, TA, arrêt AC 1999/0163, du 20 juin 2000; v. en outre plus généralement sur cette question, Robert Zimmermann, Le Tribunal fédéral et l'autorisation préalable de construire, in RDAF 1996, p. 281 et ss, références citées).

bb) Compte tenu du principe de la coordination (art. 25a LAT), applicable en matière d'implantation, cette solution doit valoir également, par analogie, s'agissant d'éventuelles autorisations requises en application du droit fédéral. C'est dans ce sens que le ch. 37 du formulaire de demande d'autorisation d'implantation mentionne l'hypothèse où les travaux projetés se situent à moins de 50 m d'une ligne ferroviaire ou qu'ils jouxtent le domaine ferroviaire (le formulaire renvoie d'ailleurs à l'art. 18m LCdF).

c) aa) L'art. 24 al. 1 LCdF prévoit que l'établissement, le déplacement et la modification de croisements entre routes ou chemins publics ou privés, d'une part, et voies ferrées, d'autre part, sont soumis à l'approbation de l'Office fédéral des transports (ci-après : OFT). Cette disposition précise en outre que les art. 18 à 18i - relatifs à la procédure d'approbation des plans - et 18m sont applicables. Quant à l'art. 18m LCdF, il a trait aux installations annexes (Nebenanlagen) par quoi il faut comprendre les constructions et installations qui ne servent pas exclusivement ou principalement à l'exploitation ferroviaire. Celles-ci relèvent du droit cantonal, l'autorité cantonale étant en outre compétente pour délivrer les autorisations nécessaires. Elle peut l'octroyer pour autant que l'entreprise ferroviaire y ait donné son accord (al. 1); à défaut d'accord, l'autorité cantonale doit consulter l'OFT avant de délivrer son autorisation (al. 2 lettre a; l'OFT est en outre habilité à utiliser les voies de recours prévues par le droit cantonal à l'encontre de cette autorisation, al. 3).

bb) Dans le cas d'espèce, le projet prévoit la création d'un nouveau croisement pour le chemin privé d'accès aux différentes constructions. A première vue dès lors, une autorisation de l'OFT pourrait se révéler nécessaire. On pourrait, il est vrai, interpréter l'art. 24 al. 1 LCdF en ce sens que le renvoi à l'art. 18m permet, s'agissant de l'établissement d'un nouveau croisement avec un chemin privé, de renoncer à l'autorisation de l'OFT, seule l'autorisation cantonale prévue à l'art. 18m en cas d'accord de l'entreprise ferroviaire étant nécessaire. C'est apparemment cette seconde procédure qui semble avoir été jugée suffisante par les CFF en l'occurrence (sur ces deux dispositions, dont la teneur récente résulte de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision, v. Feuille fédérale 1998, 2221, spécialement 2267 s). Le message du Conseil fédéral auquel on se réfère ici ne permet toutefois pas de trancher entre l'une ou l'autre des interprétations proposées ci-dessus; quant à la jurisprudence de la commission de recours du Département des transports, elle ne paraît pas avoir tranché la question jusqu'ici (v. à ce sujet JAAC 66.47, qui évoque la procédure d'approbation des plans pour la suppression d'un passage à niveau, ordonnée en l'espèce par l'OFT).

En l'occurrence, il n'apparaît pas nécessaire de trancher la question de l'interprétation à donner de l'art. 24 al. 1 LCdF, s'agissant de croisements nouveaux avec un chemin privé. Dans la convention du 16 décembre 2002, les CFF ont sans doute donné leur accord à la création d'un passage à niveau au kilomètre 0945, soit à l'emplacement prévu par le projet pour l'accès des véhicules; il résulte toutefois de leur prise de position du 16 février 2004 que la création de ce nouvel accès sécurisé impliquerait simultanément la suppression de l'accès existant, dont bénéficient actuellement les habitants de la parcelle 1'321, soit les recourants. Or, ceux-ci n'ont pas souscrit à la convention en question; ils ne sont donc pas liés par les termes de celle-ci et, juridiquement, rien ne les oblige à renoncer à leur accès actuel. En d'autres termes, la solution préconisée et voulue par les CFF (un accès unique sécurisé, tout à la fois pour les immeubles projetés et ceux des recourants) n'est d'aucune manière garantie; il s'agit là pourtant, suivant les exigences actuelles en matière de sécurité ferroviaire, de conditions nécessaires pour que l'accès puisse être considéré comme sûr. Par ailleurs, les CFF ont évoqué le fait qu'ils étaient prêts à transférer les droits de passage privés existants au kilomètre 0.979 sur celui projeté au kilomètre 0.945; désormais, il apparaît peu probable qu'ils soient prêts à un tel transfert dans l'hypothèse où les recourants n'entendent pas renoncer à leur propre droit de passage, immédiatement voisin du nouveau passage à niveau projeté.

cc) Quoi qu'il en soit de ces réflexions, le principe même de l'accès, tel que prévu par le projet, se heurte à divers obstacles. Tout d'abord, si l'accès projeté devait entrer en force, avec le maintien de l'accès actuel de la parcelle no 1'321, il ne serait pas suffisamment sûr au sens des exigences posées par la jurisprudence rendue en matière d'équipement (v. à ce sujet Droit fédéral et vaudois de la construction, annoté, ch. 3.2 ad. Art. 49 LATC). On pourrait aussi considérer que l'accord de l'entreprise ferroviaire, évoqué dans le formulaire de demande de permis d'implantation, doit être considéré en l'état comme insuffisant, puisqu'il doit être compris à la condition de la suppression simultanée d'un autre passage à niveau. En l'absence d'un accord inconditionnel (comparable à une autorisation spéciale), l'autorisation d'implantation ne devait pas être délivrée. De même on pourrait considérer encore comme insuffisamment garantie l'assurance donnée jusqu'ici par les CFF d'accorder aux constructeurs le titre juridique nécessaire au passage des véhicules sur le domaine ferroviaire (servitude; l'art. 104 al. 3 ne paraît donc pas respecté).

d) On remarque que les questions évoquées ci-dessus se posent également s'agissant de l'accès à la route du Stand. On imagine mal en effet deux accès, implantés côte-à-côte et débouchant sur cette route communale. On peut en tous les cas douter qu'une telle situation fournisse une sécurité suffisante; elle n'est ainsi pas admissible au regard de l'art. 32 al. 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes. Certes, on pourrait imaginer que la commune ordonne la suppression de l'accès existant depuis la parcelle no 1'321; en l'état, elle n'a pas rendu une décision de ce type (même si elle a peut-être émis une préférence pour une solution technique concrète, au cours de la présente procédure), qui aurait dû être coordonnée avec le permis d'implantation. Il va de soi également qu'une telle décision serait susceptible d'un recours au Tribunal administratif.

On note encore que la parcelle 1102 des constructeurs (on ignore ce qu'il en est des autres bien-fonds ici en cause) est au bénéfice d'une servitude qui pourrait permettre un accès unique, non pas comme prévu dans le projet, mais en empruntant la parcelle no 1'321; il semble donc bien que, par le passé déjà, on ait envisagé un tel accès. Il reste que la réalisation d'un accès unique pour l'ensemble des surfaces ici concernées supposerait sans doute aussi des travaux sur la parcelle no 1'321, et, en conséquence, la signature des plans à tout le moins par un représentant de la PPE, conformément à l'art. 108 al. 1 LATC.

e) Il découle de ce qui précède que l'autorisation d'implantation querellée doit être annulée, ce qui conduit à l'admission du recours.

2. Cela étant, l'examen du second moyen des recourants n'apparaît pas nécessaire. On se bornera dès lors à ce sujet à formuler quelques brèves observations.

a) Le SEVEN, se référant au principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE, a indiqué à ce sujet que le projet devrait être revu s'agissant des places de parc prévues en limite de la parcelle no 1'321 des recourants; il a suggéré soit un autre emplacement pour ces dernières, soit la création d'un mur antibruit. A cet égard, force est de relever que, si le tribunal retenait la première suggestion du SEVEN, cela conduirait à l'annulation du permis d'implantation sur ce second point. Il reste que l'autorité précitée a suggéré une solution alternative, soit la création d'une paroi antibruit. On peut se demander si une telle modification du projet peut avoir sa place, cas échéant, dans la phase ultérieure du permis de construire; la question ne doit cependant pas à être résolue ici, puisque le permis d'implantation se trouve de toute manière annulé, de sorte que le constructeur pourrait fort bien inclure un tel ouvrage de protection antibruit dans une nouvelle enquête d'implantation.

b) Le Tribunal administratif a déjà jugé (arrêt AC 2000/7462 du 13 mai 1992) que les places de parc, bien qu'assimilées aux dépendances proprement dites (art. 39 al. 3 RATC) et soumises aux mêmes règles (notamment quant au lien avec le bâtiment principal, et à la limitation des nuisances pour le voisinage), ne sont pas limitées aussi strictement dans leur surface que les petites constructions au sens de l'art. 39 al. 2 RATC. Ainsi la Commission de recours en matière de constructions a-t-elle autorisé, en limite de propriété, l'aménagement de quatorze places de stationnement liées à un bâtiment locatif en zone de moyenne densité (prononcé no 5328, 31 juillet 1987, F. Jaquier et crts c/ Pully) et celui de treize places liées à une entreprise de charpente en zone du village (prononcé no 5585, 22 juillet 1988, E. Favre c/ Saint-Barthélémy). Le tribunal a jugé qu'il n'y avait pas de raison de s'écarter de cette jurisprudence. Par ailleurs, un pouvoir d'appréciation important doit être laissé à la municipalité quant au nombre de places de stationnement autorisées à l'air libre, en fonction de l'importance du bâtiment principal et des nuisances causées au voisinage (AC 1996/0087 du 7 avril 1997, communiqué aux parties, concernant 15 garages pour voitures et 22 places de parc extérieures en degré de sensibilité II au bruit; AC 1996/0142 du 4 juillet 1997 concernant 12 places à Lausanne, RDAF 1999 I p. 119; AC 1997/0231 du 28 avril 1998; AC 2000/7462 précité, AC 1999/0024, du 27 avril 1999 et AC 2002/0120, du 27 mars 2003; cf. par ailleurs, CCRC, prononcés nos 5328, 31 juillet 1987, F. J. et crts c/Pully; 5585, 22 juillet 1988, E. F. c/Saint-Barthélémy).

S'agissant des nuisances, la jurisprudence a retenu que l'art. 39 al. 3 RATC devait être compris en relation avec le droit fédéral de l'environnement, tout au moins s'agissant de celles qui relèvent de cette matière (notamment le bruit lié ici aux places de parc). Autrement dit, lorsque l'art. 39 al. 4 RATC indique que les dépendances et constructions assimilées peuvent être autorisées pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins, cela signifie qu'elles ne doivent pas être de nature à créer des atteintes qui ne seraient pas supportables sans sacrifice excessif ou encore qui dépasseraient la mesure autorisée par le droit fédéral de la protection de l'environnement (AC 1999/0024 précité; sur l'art. 39 al. 4 RATC, v. également ATF publié à la RDAF 2000 I 257). On ajoutera à ce sujet qu'il paraît raisonnable (même si l'arrêt AC 1999/0024 n'en fait pas mention expresse) d'appliquer le régime découlant du droit fédéral en son entier, à savoir en y incluant également le principe de prévention, comme le suggère le SEVEN (ce point ne paraît d'ailleurs pas contesté par les constructeurs).

c) Quoi qu'il en soit, les recourants, respectivement les constructeurs donnent chacun leur préférence à l'une des solutions suggérées par le SEVEN : une nouvelle implantation des places de parc pour les premiers, la création d'une paroi antibruit pour les seconds. Le tribunal, en l'état, laissera cette question ouverte, vu l'issue du recours.

Il observe encore qu'une vision des lieux n'aurait été utile que pour trancher entre l'une ou l'autre de ces deux variantes; dès lors qu'il peut s'abstenir de trancher ce débat, une telle mesure d'instruction s'avère superflue. Il n'est d'ailleurs pas exclu que la reprise du problème de l'accès débouche sur un déplacement (partiel) des places de parc projetées. Dans cette optique, on relèvera que la municipalité doit veiller à ce que les inconvénients et les avantages engendrés par les dépendances et les constructions qui leurs sont assimilées (telles les places de parc) soient répartis de manière équitable entre les propriétaires de celles-ci et leurs voisins (arrêt AC 2003/0090, du 27 octobre 2003).

3. Vu l'issue du recours, l'émolument d'arrêt doit être mis à la charge des constructeurs, solidairement entre eux; ceux-ci doivent également aux recourants une indemnité de titre de dépens, puisque ceux-ci sont intervenus à la procédure par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 17 mars 2003 par la Municipalité de Nyon est annulée.

III. L'émolument d'arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Christian et Thierry Perrin, ainsi que de Catherine Hanhart-Frei, solidairement entre eux.

IV. Ces derniers, solidairement entre eux, doivent en outre aux recourants Eric Boissard et consorts, solidairement entre eux, la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

mad/Lausanne, le 14 septembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

En tant qu'il applique le droit fédéral, e présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).