CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 26 mai 2004

sur le recours interjeté par ORANGE Communications SA, représentée par Me Minh Son Nguyen, avocat à Vevey,

contre

la décision rendue le 9 avril 2003 par la Municipalité de Blonay, représentée par Me Anne-Christine Favre, avocate à Lausanne, refusant d'autoriser la construction d'une installation de téléphonie mobile.

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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.

Vu les faits suivants:

A.                     La parcelle 1669 du cadastre de la Commune de Blonay est construite d'une maison ancienne, abritant des locaux d'habitation et un rural (ECA 426). Elle est colloquée en zone du village et des hameaux par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, légalisé le 7 novembre 1990 (RPE). Son propriétaire, Christophe Schneiter, a concédé un droit distinct et permanent à ORANGE Communications SA,  afin de permettre à cette entreprise d'aménager une installation de téléphonie mobile sur le toit de ce bâtiment.

B.                    L'opérateur a mis son projet d'installation à l'enquête publique du 12 juillet au 5 août 2002. Il consiste en la pose de deux mâts, chacun haut de 2 mètres et porteur d'une antenne de type Kathrein 742'234, combinant les fréquences GSM (1800 MHz) et UMTS (2100 MHz). Ces mâts sont prévus sur chacune des deux croupes que comporte la toiture. Le projet prévoit également la création, à l'intérieur du bâtiment, des locaux techniques nécessaires à cette installation, ainsi que des aménagements permettant d'accéder aux antennes.

                        Des calculs d'évaluation des immissions concernant deux lieux à utilisation sensible (LUS) supplémentaires ont été mis à l'enquête publique complémentaire du 10 au 30 janvier 2003. Ces deux LUS revêtent un caractère fictif, dans la mesure où ils seraient situés dans des bâtiments qui n'ont pas été encore mis à l'enquête, sis sur la parcelle 1668 contiguë. Cette parcelle est comprise dans le plan partiel d'affectation Praz-Simon, en cours de procédure d'adoption.

                        Par la suite, Christophe Schneiter a entrepris de transformer sa grange afin d'y créer un appartement. Ce projet, mis à l'enquête du 4 au 24 avril 2003, a eu pour conséquence la création d'un LUS au troisième niveau du bâtiment. Pour en tenir compte, ORANGE Communications SA a fait effectuer une évaluation complémentaire des immissions prévisibles à l'intérieur du nouveau logement, désigné comme LUS 8 dans la dernière fiche de données spécifique au site, datée du 5 mars 2003. Cette fiche a été adressée à la municipalité en annexe à un courrier du 19 mars 2003, dans lequel la société constructrice déclarait "garantir la pose d'un maillage de protection sous la charpente lors de la construction", soit entre les antennes envisagées et les nouveaux locaux d'habitation. La fiche complémentaire relative au LUS 8 révèle une intensité de champ électrique de 2 V/m pour ce LUS, compte tenu d'une atténuation de –15 dB due au maillage. Cette évaluation spécifique au site n'a pas été mise à l'enquête publique.

C.                    Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (ci-après SEVEN) a préavisé favorablement au projet d'installation mis à l'enquête par ORANGE Communications SA. Ses préavis successifs ont été intégrés dans les synthèses CAMAC des 6 août 2002, 30 janvier et 8 mai 2003. Dans son dernier préavis, le SEVEN prend en considération la pose du maillage sous la toiture du bâtiment ECA 426 et admet une atténuation consécutive de –15 dB.

D.                    Le projet d'ORANGE Communications SA a suscité près de cinq cents oppositions, dont celles notamment de Bernard Lukey, Jeanine Cojonnex, André Regamey, Gilbert Chabloz, Viviane Fourel, Lucette Rauschert, Helly Gaillard, Pierre Schluep, Anna Vuadens, Hélène Vuadens, Eusebio Lopez, Serge Regamey, Raymond Henne, Olivier Perreaud, Eric Sandoz, Pascal Josserond, Michel Wicky, ainsi que l'opposition de la PPE Praz-Simon 1.

E.                    Par décision du 9 avril 2003, la Municipalité de Blonay a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Elle a motivé son refus en ces termes:

"La Municipalité se réfère aux deux dossiers précités qui ont fait l'objet, pour la première (sic), de 5 oppositions, dont une contresignée par 478 personnes et, pour la deuxième (sic), de 6 oppositions, dont une contresignée par 7 personnes.

Les questions soulevées par les opposants ont fait l'objet d'un examen attentif des autorités. De plus, la Municipalité a également tenu compte de la séance d'information du lundi 10 mars 2003, afin d'avoir une vue la plus générale possible en fonction de tous les éléments avancés.

A l'examen dudit dossier, la Municipalité constate que les éléments relatifs à l'intégration des antennes ont été résolus de manière acceptable et ceci préalablement aux enquêtes; elle constate que les autorisations cantonales ont été délivrées.

Néanmoins, une Municipalité est tout de même obligée de tenir compte de l'avis d'une frange aussi importante de la population sur un sujet aussi sensible, dans un domaine où l'état actuel des connaissances scientifiques est en pleine évolution.

On ne peut pas exclure que des perturbations importantes du bien-être puissent survenir à l'avenir dans des secteurs tels que celui qui nous occupe.

La Municipalité a donc procédé à une pesée des intérêts entre la protection de la population et les avantages de l'exploitation des installations.

Dès lors, notre autorité a décidé, lors de sa séance du 31 mars 2003, de refuser les permis de construire que vous avez sollicités au nom de la Société ORANGE Communications SA."

F.                     Par acte du 29 avril 2003, ORANGE Communications SA a formé recours contre cette décision. L'opérateur conclut, avec suite de frais et dépens, à la réforme de la décision municipale en ce sens que le permis sollicité est délivré.

                        La Municipalité de Blonay conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Les opposants Lukey et consorts ont consulté un avocat et pris part à la procédure. Ils concluent au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Le SEVEN maintient ses préavis et conclut par conséquent à l'admission du recours, bien qu'il ait conclu dans ses écritures, manifestement à la suite d'une inadvertance, à son rejet.

G.                    Le tribunal a ordonné deux échanges d'écriture et convoqué les parties à son audience du 15 mars 2004, lors de laquelle il a entendu leurs explications et effectué une visite des lieux. A l'issue de cette audience, celles-ci ont maintenu leurs conclusions. Leurs moyens seront examinés dans les considérants ci-après en tant que de besoin.

                        Le tribunal a par ailleurs ordonné la production du dossier d'enquête relatif aux transformations de la grange du bâtiment ECA 426 en habitation, ainsi que l'évaluation des immissions d'un LUS constitué par un terrain de jeu situé à une cinquantaine de mètres au sud de l'installation. Ces pièces ont été produites en temps utile et adressées aux parties, qui ont eu l'occasion de se déterminer par écrit sur leur contenu.

 

Considérant en droit:

1.                     A l'appui de la décision attaquée, la municipalité  fait valoir que l'installation litigieuse ne serait pas  conforme à la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et à l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI) en contestant à cet égard l'appréciation formulée dans ses préavis par le service cantonal spécialisé. La municipalité et les opposants considèrent notamment que le rayonnement provenant de la ligne de chemin de fer Blonay-Chamby bordant la parcelle 1669 et celui de l'antenne Swisscom sise à une distance d'environ 280 mètres du projet auraient dû être pris en compte pour vérifier le respect des valeurs limites d'immission et de l'installation. Ils soutiennent également que les valeurs limites de l'installation ne seraient pas respectées dans le LUS 8 sans la pose du maillage prévu dans les combles du bâtiment ECA 426. Or, selon eux, ce dispositif n'est pas admissible puisqu'il ne consiste pas en une mesure prise à la source et n'a pas été mis à l'enquête. Se référant à différents rapports et études versés au dossier, ils font enfin valoir que le tribunal de céans devrait constater que, en raison de l'évolution des connaissances scientifiques, les valeurs limites des installations fixées par l'ORNI ne sont plus adéquates pour assurer le respect du principe de précaution déduit des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE.

                        a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.

                        b) S'agissant des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du paysage (OFEFP) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci après: le rapport explicatif), le concept suivant a été finalement mis en place pour respecter les exigences de la LPE :

                        - des valeurs limites d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard rapport explicatif, p. 6 et 7);

                        - une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immission évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (voir à cet égard rapport explicatif p. 7 et 8).

                        Dans un arrêt de principe du 30 août 2000 (ATF 126 II 399), le Tribunal fédéral a jugé qu'avec l'instauration des valeurs limites de l'installation, l'ORNI tenait compte du principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE) et concrétisait les mesures de prévention nécessaires. L'argument des opposants selon lequel le principe de prévention exigerait d'examiner en toute hypothèse une variante "zéro" (soit la renonciation à l'installation de toute antenne) en examinant si l'installation répond à un besoin ne saurait par conséquent être suivi. Comme on le verra ci-dessous, cet argument se heurte d'ailleurs à une jurisprudence subséquente du Tribunal fédéral dans laquelle ce dernier a jugé qu'une installation de téléphonie mobile n'a pas à répondre à un besoin dès lors que les exigences du droit cantonal et fédéral (plus particulièrement la LPE et l'ORNI) sont respectées (ATF 128 II 378).

                        c) L'argument de la municipalité et des opposants selon lequel les rayonnements émanant de la ligne de chemin de fer et de l'antenne de Swisscom auraient dû être pris en considération doit également être rejeté. Les dispositions de l'ORNI sont claires sur ce point. L'art. 3 al. 6 ORNI prévoit que la valeur limite de l'installation est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée, par quoi il faut entendre, selon le ch. 62 de l'Annexe 1, toutes les antennes émettrices de radiocommunication (au sens du ch. 61 Annexe 1) fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des autres, notamment sur le toit d'un même bâtiment. A contrario, ces dispositions signifient que l'installation propre au chemin de fer ne fait pas partie de l'installation de téléphonie mobile et, partant, que son rayonnement n'entre pas en considération dans le calcul du rayonnement de l'installation litigieuse. Il en va de même en ce qui concerne l'antenne Swisscom. On ne saurait en effet considérer que deux antennes distantes de 280 mètres se situent "à proximité l'une de l'autre" au sens du ch. 62 de l'Annexe 1 ORNI.

                        d) En ce qui concerne l'admissibilité de la pose d'un maillage entre les antennes litigieuses et le LUS 8, il y a lieu de relever ce qui suit.

                         aa) Le tribunal constate tout d'abord que la valeur limite de l'installation (6 V/m) sera respectée pour le LUS 8 avec la pose d'un maillage adéquat. Cette valeur est respectée même si, comme le soutiennent les opposants, on devait tenir compte d'un facteur d'atténuation de -10 dB au lieu de  ‑15 dB. L'intensité de champ électrique serait en effet dans ce cas de 3,5 V/m, selon les calculs effectués par l'assesseur spécialisé du tribunal. L'on constate en outre que les éléments figurant au dossier sont suffisants pour garantir que, parmi les différents modèles  de maillage existants, celui mis en place par l'opérateur permettra de respecter les valeurs limites pour le LUS 8. On relèvera à cet égard que, dans son préavis figurant dans la synthèse CAMAC du 8 mai 2003 relatif à la transformation de la grange, le SEVEN a expressément requis que l'efficacité du maillage soit contrôlée lors des mesures qui seront effectuées après la mise en exploitation, mesures qui seront ensuite transmises au SEVEN pour contrôle. Il appartiendra ainsi au SEVEN de vérifier le moment venu que ce dispositif permet d'obtenir l'atténuation requise. Contrairement à ce que soutiennent les opposants, cette manière de procéder, avec un contrôle a posteriori du respect des valeurs limites par le service cantonal spécialisé, est adéquate et donne toutes garanties que ces valeurs seront respectées. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête des opposants tendant à ce qu'un plan et des indications techniques relatives au maillage qui sera mis en place soient encore produits par l'opérateur.        

                        bb) Les opposants soutiennent que, nonobstant ce qui précède, les valeurs de l'ORNI ne sont pas respectées dès lors que, en application de l'art. 11 al. 1 LPE, les rayons doivent être limités par des mesures prises à la source, soit en limitant les émissions. Par conséquent, selon eux,  la réduction du rayonnement due au seul maillage ne devrait pas être prise en compte, dans la mesure où ce dispositif n'agit pas directement sur la source des émissions.

                        La municipalité a produit un document du 16 février 1999, intitulé "Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) rapport explicatif", émanant apparemment de l'OFEFP, qui mentionne effectivement que, par principe, les mesures de réduction des immissions doivent être prises à la source et non pas sur le lieu de l'effet par l'introduction de blindage. On relève cependant que le document produit par la municipalité n'apparaît être qu'un projet. Pour sa part, le rapport explicatif définitif de l'OFEFP, daté du 19 décembre 1999, se contente  de préconiser que le rayonnement soit limité à la source et que les nouvelles installations ne soient pas construites trop près des lieux à utilisation sensibles, sans prohiber l'installation de blindages (rapport de l'OFEFP du 19 décembre 1999 p. 9).  On relève en outre que le principe selon lequel les rayons doivent être limités par des mesures prises à la source n'implique pas nécessairement que l'installation soit déplacée ou que sa puissance de rayonnement soit réduite. On note à cet égard que, selon l'art. 12 al. 1 let. b LPE, les émissions peuvent être limitées notamment par l'application de prescriptions en matière de construction ou d'équipement. Dans le cas d'espèce,  le rayonnement est réduit par un grillage installé près de l'antenne litigieuse, qui limite les émissions dans une direction donnée, soit vers le bas en direction du LUS situé dans le bâtiment supportant l'antenne. On peut ainsi  admettre que ce grillage fait en quelque sorte partie de l'installation elle-même et qu'on est par conséquent en présence d'une forme de limitation des émissions à la source. On pourrait également se demander si, de manière générale, on ne devrait pas admettre que les émissions en matière de rayonnement non ionisant peuvent être limitées par des mesures prises sur le chemin de propagation du rayonnement. Un tel raisonnement pourrait cas échéant se fonder sur une application par analogie l'art. 2 al. 3 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) qui prévoit que les limitations d'émissions peuvent notamment résulter de mesures constructives réalisées sur le chemin de propagation des émissions.

                        Tout bien considéré, le tribunal estime que, dans le cas d'espèce, la réduction des immissions au moyen d'un maillage séparant le LUS 8 de l'antenne est admissible et répond aux exigences de l'art. 11 al. 1 LPE                       

                        e) Il résulte de ce qui précède que les valeurs limites de l'installation seront respectées pour tous les LUS, y compris dans  le nouveau logement récemment créé dans le bâtiment destiné à supporter l'antenne litigieuse.

                        Dans leur dernière écriture, les opposants relèvent que le comble de ce bâtiment est habitable dans son entier et qu'il appartient par conséquent à l'opérateur de démontrer que les valeurs limites sont également respectées dans la partie du comble sise en dessus de l'appartement nouvellement créé, ce qui ne serait pas démontré. Cette argument se heurte cependant à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle, dans le cas de surfaces partiellement bâties, il ne faut pas, en principe, tenir compte des réserves d'utilisation futures pour déterminer les LUS. Selon le Tribunal fédéral, au moment de l'octroi de l'autorisation de construire relative à l'installation de téléphonie mobile, il convient en principe de se fonder, conformément au principe de la proportionnalité, sur l'utilisation existante des biens-fonds voisins et d'obliger, par une réserve en ce sens dans l'autorisation de construire, à modifier ou supprimer l'installation en vue de respecter les valeurs limites lorsque les réserves d'utilisation seront effectivement utilisées (ATF 128 II 340, RDAF 2003 531). Dans le cas d'espèce, il appartiendra à la municipalité, préalablement à l'octroi du permis de construire, de vérifier s'il existe effectivement des réserves d'utilisation dans le bâtiment litigieux et, cas échéant, de prévoir la réserve nécessaire dans le permis de construire.

                         f) Dans son arrêt de principe du 30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé qu'en cas de respect des valeurs de l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, l'autorité ne peut pas exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399 cons. 3 let.c). En se référant aux explications figurant dans le rapport explicatif relatif à l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral, en édictant l'ORNI, avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du rayonnement non ionisant puisqu'il avait fixé des valeurs limites d'émission préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (cons. 3 let. b). Il a ainsi jugé que la limitation préventive des émissions, au sens de l'art. 4 et de l'annexe 1 ch. 7 de l'ORNI, s'avérait conforme au droit fédéral et que le Conseil fédéral n'avait pas outrepassé le pouvoir d'appréciation que lui confère la LPE en édictant ces valeurs limites. Le Tribunal fédéral a précisé que, lorsqu'on disposerait de nouvelles connaissances fiables et adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non ionisant, les valeurs limites d'immission et de l'installation devraient être revues et adaptées en conséquence (cons. 4 let. c).

                        La question de la conformité de l'ORNI à la LPE  au regard du principe de prévention a été réexaminée ultérieurement par le Tribunal fédéral, notamment dans un arrêt du 24 octobre 2003 (arrêt 1A.251/2002 publié in DEP 2003 p. 823 et suivantes). A cette occasion, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence en indiquant qu'il appartenait essentiellement à l'OFEFP et à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) de suivre l'évolution des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile, y compris les expériences faites à l'étranger, le Conseil fédéral disposant d'un large pouvoir d'appréciation pour modifier les valeurs limites de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il ne peut pour sa part intervenir que si les autorités compétentes négligeaient cette obligation ou abusaient de leur pouvoir d'appréciation, ce qui n'était pas le cas au moment où l'arrêt a été rendu (fin octobre 2003).

                         Comme les opposants l'ont relevé, le tribunal de céans est compétent pour, cas échéant, constater que les valeurs limites de l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE et que cette ordonnance n'est par conséquent plus conforme à la loi sur laquelle elle se fonde.  Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné ci-dessus, ceci impliquerait de constater que les offices fédéraux compétents ne respectent manifestement pas leurs obligations pour ce qui est du suivi des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile. Comme cette question a été réexaminée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 24 octobre 2003, ceci impliquerait au surplus de constater que, depuis cette date, les connaissances ont évolué de manière telle que l'analyse du Tribunal fédéral et les conclusions qu'il en a tirées s'avéreraient déjà dépassée. Or, tel n'est manifestement pas le cas. On constate à cet égard que l'essentiel des études mentionnées dans les documents produits par les opposants et par la municipalité sont antérieures à 2003 (c'est notamment le cas des études mentionnées dans le rapport "CSIF-CEFM" produit par la municipalité le 15 mars 2004, le document du Parlement européen produit par les opposants datant pour sa part de mars 2001).

                        Au surplus, contrairement à ce que soutiennent les opposants et la municipalité, les documents et études versés au dossier ne sont, de l'avis du tribunal, pas suffisants pour établir un avis majoritaire de la communauté scientifique dont il résulterait clairement la démonstration que les valeurs limites de l'ORNI relatives aux installations de téléphonie mobile sont désormais insuffisantes. On relèvera notamment à cet égard que l'étude réalisée par le département de neurochirurgie de l'Université de Lund, mentionnée par les opposants dans leur dernière écriture du 8 avril 2004, a porté sur les effets des téléphones eux-mêmes et non pas des installations. Le tribunal constate ainsi que les éléments fournis par les opposants et la municipalité, même s'ils tendent à démontrer une évolution dans les connaissances des effets non thermiques du rayonnement non ionisant, ne sont pas suffisamment probants pour établir que le Conseil fédéral abuse de son pouvoir d'appréciation en refusant, en l'état des connaissances techniques et scientifiques, de modifier les valeurs limites de l'ORNI, et notamment les valeurs limites de l'installation.

2.                     Selon la municipalité et les opposants, le projet mis à l'enquête viole les buts et  principes régissant l'aménagement du territoire, énoncés aux article 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), à savoir en particulier le principe d'une utilisation mesurée du sol et celui de la coordination. Ils soutiennent également que l'intérêt public ne serait pas démontré, ce qui impliquerait que l'installation  ne serait pas conforme à l'affectation de la zone où elle serait implantée.          

                        a) aa) L'installation litigieuse ne soulève pas de problème relevant de l'aménagement du territoire au sens strict. Dès lors qu'elle est prévue sur le toit d'un bâtiment existant, elle n'implique en effet aucune emprise supplémentaire sur le territoire et ne soulève par conséquent pas de problème d'utilisation judicieuse et mesurée du sol au sens des articles 75 de la Constitution fédérale et 1 LAT. Par ailleurs, l'on ne peut adhérer à l'argumentation selon laquelle le développement de ce secteur du territoire communal, qui fait l'objet d'un plan partiel d'affectation en voie d'adoption, serait menacé par le projet. Même si la présence d'antennes de téléphonie mobile pourrait susciter certaines craintes chez les personnes intéressées, celles-ci ne sauraient être prises en considération dès lors qu'il est démontré que le projet respecte les exigences de la LPE et de l'ORNI et que la constructibilité du secteur environnant n'est en aucune manière remise en cause. On rappellera à cet égard que le respect des valeurs limites d'immission garantit en principe que les nuisances pour le voisinage ne seront ni nuisibles ni incommodantes (art. 13 LPE). Enfin, on ne saurait suivre les opposants lorsque ceux-ci soutiennent, si l'on a bien compris, que les buts et principes régissant l'aménagement du territoire interdisent d'autoriser une installation qui est proche des valeurs limites de l'installation pour certains LUS, dès lors que ceci implique nécessairement la mise en place d'une nouvelle installation en cas de développement de la couverture du secteur. Un tel raisonnement a en effet pour conséquence de remettre en question le principe voulu par le législateur, et confirmé par la jurisprudence du Tribunal fédéral, consistant à examiner chaque installation pour elle-même sur la base des valeurs limites de l'installation, le respect de ces valeurs constituant le critère déterminant.

                        bb) La municipalité et les opposants soutiennent que la densification du réseau de téléphonie mobile devrait être coordonnée et, partant, que l'opérateur devrait rapporter dans chaque cas la preuve d'un besoin avéré de construire une installation à un endroit déterminé.

                        Cette argumentation revient  à exiger que les projets tels que celui qui est ici litigieux fassent l'objet d'une planification au sens de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, tenant notamment compte des besoins de couverture. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de trancher la question de savoir si un réseau de téléphonie mobile devait faire l'objet d'une planification (ATF 128 II 378 ss du 24 septembre 2002, DEP 2002, 769, résumé et traduit in RDAF 2003, p. 532; cf. note critique par Alain Griffel RDAF 2003, p. 533). Il a répondu par la négative en considérant que la législation tant fédérale que cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions ainsi que l'ORNI réglementent l'installation d'antennes individuelles sur un site donné et non pas l'ensemble du réseau de téléphonie mobile d'un opérateur. Il n'est ainsi pas nécessaire de prévoir des plans sectoriels et des plans directeurs comprenant des dispositions spécifiques concrètes dans ce domaine, car il incombe en principe aux opérateurs privés et non pas à la collectivité publique de planifier leur réseau et de délimiter les emplacements des antennes. Même si les considérants de l'arrêt mentionné ci-dessus apparaissent relativement contradictoires, dès lors que celui-ci mentionne également que l'aménagement de nouveaux réseaux de télécommunication est une tâche complexe, avec un impact important sur le territoire, qui implique de la part de la Confédération et des cantons un effort au niveau de la coordination et de l'optimalisation des réseaux, le Tribunal fédéral a jugé, que, en zone à bâtir, il existe en principe un droit à l'autorisation de construire pour l'implantation d'antennes, pour autant que l'installation soit conforme à l'affectation de la zone, qu'elle respecte les exigences du droit cantonal (notamment de la police des constructions) et celles du droit fédéral (notamment de l'ORNI). Selon le Tribunal fédéral, une pesée globale des intérêts telle que prévue à l'article 24 LAT n'a pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (ATF 128 II précité, cons. 9).

                        Cela étant, on peut  relever que le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination des installations de téléphonie mobile puisque, aux termes d'une convention signée au mois d'août 1999 entre, d'une part, les différents opérateurs et, d'autre part, le département de la sécurité et de l'environnement et le département des infrastructures, tous les emplacements situé à 100 mètres ou moins l'un de l'autre doivent faire l'objet d'une coordination (v. FAO Nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999 p. 2703).

                        Il résulte de ce qui précède que, selon la jurisprudence claire du Tribunal fédéral, la démonstration de l'existence  d'un besoin n'est pas nécessaire. Partant, il n'y a pas lieu d'examiner si, comme le soutient la municipalité, la Commune de Blonay est déjà suffisamment desservie par des fournisseurs de réseau de téléphonie mobile ou si, comme le soutiennent les opposants, la couverture du territoire communal par l'opérateur Orange est assurée même sans l'installation litigieuse. On constate au surplus que le projet respecte largement la convention mentionnée ci-dessus puisque l'installation la plus proche (antenne Swisscom) se situe à plus de 200 mètres. Les exigences en matière de coordination sont par conséquent également respectées.

                        b) L'affectation de la zone du village et des hameaux dans laquelle l'installation est prévue est ainsi définie à l'article 5 RPE: "Cette zone est réservée à l'habitation, aux commerces, à l'artisanat, aux hôtels, aux installations sportives et de loisirs, aux exploitations agricoles et viticoles; de caractère artisanal et aux constructions d'utilité publique".

                        Pour ce qui est de la conformité de l'installation avec cette zone, on relève que les plans d'affectation des communes ne contiennent généralement pas de zones prévues expressément pour ce type d'installation. Le seul principe en la matière étant que les antennes doivent autant que possibles être installées en zone à bâtir, on ne voit pas pour quel motif l'installation litigieuse ne pourrait pas trouver place dans la zone du village et des hameaux prévue par le plan des zones communal. Cette zone n'étant pas réservée aux seules installations d'intérêt public, mais destinée à un large éventail d'activités, il n'est au surplus pas nécessaire de trancher la question de savoir si l'antenne querellée doit être considérée comme une installation d'intérêt public. Au demeurant, si l'on devait considérer que installation n'est pas conforme à l'affectation de cette zone, on voit mal quelle autre zone du territoire communal pourrait l'accueillir.

3.                     La municipalité soutient que l'installation litigieuse enfreint l'art. 70 RPE, en particulier son alinéa 2 dès lors que l'installation mise à l'enquête comporte plus d'une antenne.

                        a) L'art. 70 RPE a la teneur suivante:

"Antennes

L'installation d'antennes est soumise à l'autorisation préalable de la Municipalité qui peut en imposer l'emplacement et la couleur.

N'est admise qu'une seule antenne de radio et de télévision par bâtiment ou groupe de bâtiments édifiés simultanément.

La Municipalité peut cependant autoriser l'installation d'antennes supplémentaires (par exemple d'antennes paraboliques de télévision) pour autant que celles-ci ne portent pas préjudice au voisinage, notamment du point de vue de l'esthétique.

Dans tous les cas, la Municipalité est en droit d'imposer l'ouverture d'une enquête publique.

                        b) L'art. 70 RPE vise manifestement à éviter la prolifération d'antennes de radio et de télévision sur les toits et les balcons.  Cette disposition, qui est bien antérieure au développement du réseau de téléphonie mobile (sa version actuelle date de 1993) poursuit par conséquent essentiellement un objectif esthétique. Elle doit ainsi être lue en relation avec l'art. 46 RPE, relatif à l'esthétique des constructions, et rapprochée de l'art. 86 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), relatif à l'esthétique et à l'intégration des constructions. Il sied par conséquent de se référer en premier lieu à la jurisprudence, abondante et constante, relative à la disposition cantonale.

                        aa) Selon cette jurisprudence, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. arrêts TA AC 1999/0228 du 18 juillet 2000 et références citées, AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (TA, arrêt AC 1996/0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées). Un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou de ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 1a 114; 114 1a 345; 100 1a 223 ss). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (TA, arrêts AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et références citées; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction (TA, arrêts AC 1999/0228 du 18 juillet 2000; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000).

                        bb) En l'espèce, ni la municipalité, ni les opposants ne se sont véritablement attachés à critiquer sérieusement le projet mis à l'enquête sous l'angle esthétique. Le bâtiment choisi a reçu la note 4 au recensement architectural et il ne présente par conséquent pas d'intérêt particulier. On note au surplus que le projet affecte essentiellement la toiture du bâtiment. Or, le tribunal a pu constater lors de la vision locale que celle-ci a été rénovée au moindre coût et qu'elle est aujourd'hui constituée d'éternit. Force est ainsi d'admettre que les antennes prévues, en raison de leur dimension modeste, n'affecteront pas les éléments d'architecture ayant subsisté. Cette constatation n'est d'ailleurs pas contredite, loin s'en faut, par les termes de la décision entreprise, puisque la municipalité y relevait que: "A l'examen du(dit) dossier, la Municipalité constate que les éléments relatifs à l'intégration des antennes ont été résolus de manière acceptable et ceci préalablement aux enquêtes".

                        c) Il résulte de ce qui précède que la municipalité ne saurait se fonder sur une clause d'esthétique telle que l'art. 70 RPE pour refuser d'autoriser l'antenne litigieuse. Ceci a d'ailleurs été reconnu lors de l'audience finale puisque le syndic de Blonay a admis que la décision municipale avait été prise en raison des craintes de la population en ce qui concerne les effets du rayonnement de l'installation, à l'exclusion de tout autre motif.

                        d) On ajoutera  que la municipalité ne saurait se fonder sur la notion de "préjudice au voisinage" figurant à l'art. 70 al. 3 RPE pour refuser le projet. Il convient de rappeler à ce titre la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, aux termes de laquelle, depuis l'entrée en vigueur de la LPE et de ses ordonnances d'application, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlements d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590ss, consid. 3a; 116 Ib 175ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456ss, consid. 1c; 114 Ib 214ss, consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss, consid 1a; 117 Ib 147 ss, consid. 5a; 116 Ia 491 ss, consid. 1a).

                        En l'espèce, la question du rayonnement de l'installation et du préjudice subi par le voisinage à cet égard doit être examinée exclusivement au regard des dispositions de la LPE et de l'ORNI. Or, on l'a vu, celles- ci sont respectées.

4.                     Les opposants invoquent encore une violation des art. 80 et 82 LATC. Le projet constituerait  une aggravation de l'atteinte à la réglementation au sens de l'art. 80 LATC, applicable par le renvoi des art. 38 LR et 82 LATC. En effet, selon eux, le bâtiment ECA 426 serait non réglementaire, dès lors qu'il s'avance à une distance inférieure à celle prescrite par l'art. 36 let. c de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), soit à moins de 7 mètres de l'axe de la chaussée. Cette circonstance serait de nature à en proscrire toute modification.

                        La question de savoir si le bâtiment ECA 426 enfreint la limite des constructions fixée par l'art. 36 LR n'est pas litigieuse.

                        a) L'art. 38 LR a la teneur suivante:

"S'agissant de la transformation ou de l'agrandissement de bâtiments frappés d'une limite de construction découlant de la présente loi, l'art. 82 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions est applicable par analogie. L'autorisation nécessaire est notamment refusée lorsque la transformation ou l'agrandissement projeté sont de nature à diminuer la sécurité du trafic."

                        L'art. 82 LATC prévoit que l'art. 80 LATC est applicable par analogie aux bâtiments frappés d'une limite de construction, sous certaines réserves relatives aux conventions de précarité. Aux termes de l'art. 80 al. 2 LATC, la transformation des bâtiments non conformes dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

                        b) Pour déterminer si une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du 13 mai 1992 et 1991/0139 du 1er juin 1992). Les distances aux limites, par exemple, tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel (Marti, op. cit., p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (arrêt AC 1991/0129 du 4 novembre 1992). En revanche, les limites de constructions fixées par l'art. 36 LR ont pour objectif essentiel la sécurité et la fluidité du trafic.

                        c) En l'espèce, point n'est besoin de longs développements pour conclure que le projet n'aggrave en aucune manière la sécurité du trafic à cet endroit, et, par conséquent, ne contrevient pas aux dispositions précitées.

5.                     Il résulte de ce qui précède que la municipalité a refusé à tort de délivrer le permis sollicité par ORANGE Communications SA. Le recours doit par conséquent être admis et le dossier renvoyé à la municipalité afin qu'elle délivre le permis de construire. La délivrance du permis est cependant subordonnée à la mise en place du maillage de protection entre l'antenne et le LUS 8, ainsi qu'à la vérification par le SEVEN que ce maillage permet de respecter les valeurs limites de l'installation dans le LUS 8.

                        Vu le sort du recours, les frais de la cause doivent être mis pour moitié à la charge de la Commune de Blonay et pour moitié à la charge des opposants. La recourante ayant consulté un avocat, elle a droit à des dépens, arrêtés à deux mille francs, qui seront également pris en charge pour moitié par la commune et pour moitié par les opposants.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis

II.                     La décision de la Municipalité de Blonay du 9 avril 2003 est annulée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                     Un émolument de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Blonay.

IV.                    Un émolument de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des opposants Bernard Lukey et consorts, solidairement entre eux.

V.                     La Commune de Blonay versera la somme de 1'000 (mille) francs à la recourante ORANGE Communications SA au titre de dépens.

VI.                    Les opposants Bernard Lukey et consorts, solidairement entre eux, verseront la somme de 1'000 (mille) francs à la recourante ORANGE Communications SA au titre de dépens.

Lausanne, le 26 mai 2004.

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)