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CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
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Arrêt du 8 septembre 2005 |
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Composition |
M. Eric Brandt, président; M. Bernard Dufour et M. Jean W. Nicole, assesseurs. |
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recourante |
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autorité intimée |
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Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne, |
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autorités concernées |
1. |
Municipalité de Vallamand, à Vallamand, |
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2. |
Conservation de la faune et de la nature, à St-Sulpice |
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Objet |
Permis de construire |
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Recours Laboteck SA contre décision du SESA du 17 avril 2003 (refus d'entrer en matière sur la délivrance d'une autorisation de construire une passerelle d'embarquement pour le restaurant au lieu dit "La Résidence", à Vallamand) |
Vu les faits suivants
A. a) La société Laboteck SA a déposé auprès du Service des eaux, sols et assainissement une demande de concession en vue de l'aménagement d'une passerelle d'embarquement sur le domaine des eaux public du lac de Morat au droit de la parcelle 312 du cadastre de la Commune de Vallamand. Le Service des eaux, sols et assainissement a mis en circulation le projet auprès du Service de l'aménagement du territoire qui a délivré le préavis suivant :
"Le service de l'aménagement du territoire (SAT) constate que le projet consiste à créer un ponton flottant à côté d'un ponton déjà existant (parcelle no 886).
A cet égard, il relève que le port des Garinettes avait pour but de limiter l'impact de telles constructions sur le littoral et que le "doublement" d'un ponton existant va à l'encontre de cet objectif.
Dès lors, considérant que le projet porte atteinte à des intérêts publics prépondérants que constitue la protection des rives, le SAT a délivré un préavis négatif y relatif."
b) Le Service des forêts, de la faune et de la nature a également été consulté et s'est prononcé de la manière suivante :
"Le service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) rappelle que l'autorisation en matière de pêche pour le port des Garinettes comportait un certain nombre de conditions dont l'une d'entre elles avait pour but de rendre les rives et la plate-forme littorale plus naturelles, c'est-à-dire moins encombrées par des constructions d'origine humaine.
A cet égard, il stipule que le projet de passerelle va à l'encontre du respect de cette condition.
Dès lors, le SFFN refuse de délivrer une autorisation spéciale pour le projet de passerelle."
c) Par décision du 17 avril 2003, le Service des eaux, sols et assainissement a indiqué qu'il préavisait négativement le projet de passerelle et qu'il ne pouvait entrer en matière pour la délivrance d'une autorisation de construire. Toutefois, il acceptait la création d'une seule passerelle en commun avec la propriétaire de la parcelle voisine.
B. a) La société Laboteck SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 juin 2003 en expliquant que la passerelle envisagée était un complément au ponton existant et non pas un doublement de ce dernier. Elle se plaignait également d'une inégalité de traitement dès lors que tous les autres restaurants des rives du lac de Morat avaient à disposition des passerelles permettant l'accès des clients provenant par la voie lacustre.
b) Le Service des eaux, sols et assainissement s'est déterminé sur le recours le 28 juin 2003 en concluant à son rejet.
La municipalité de Vallamand (ci-après : la municipalité) s'est déterminée sur le recours le 6 juin 2003. Elle explique qu'une demande de concession avait été mise à l'enquête publique en vue de la création d'un ponton au mois de mai 1999 pour le compte de la société immobilière "Les Peupliers SA". Les différentes autorités cantonales concernées avaient alors exigé la reconstruction d'une passerelle commune avec la propriétaire voisine qui avait refusé. La municipalité est favorable à la réalisation de la passerelle qui constituerait un complément au cheminement riverain projeté autour du lac de Morat.
Le Service de l'aménagement du territoire s'est également déterminé sur le recours le 21 juillet 2003 en concluant à son rejet.
c) La possibilité a été donnée à la société Laboteck SA de déposer un mémoire complémentaire.
Le tribunal a tenu une audience à Vallamand le 18 décembre 2003. Le compte-rendu résumé de l'audience a la teneur suivante :
"Le Service des eaux, sols et assainissement produit au tribunal l’original du dossier de la concession du port de Vallamand. La condition fixée lors de l’étude d’impact du port relative à la suppression des amarrages et passerelles illicites ne figure pas dans l’acte de concession. Les représentants du Service des eaux, sols et assainissement précisent que plus de trente amarrages ont été supprimés depuis la construction du port et la suppression de deux passerelles fait l’objet de procédures actuellement pendantes.
Les représentants du Service des eaux, sols et assainissement exposent la pratique appliquée pour l’octroi de concessions de passerelles ou de pontons sur le lac de Morat. L’autorité cantonale est liée par le plan directeur des rives sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté par les gouvernements vaudois et fribourgeois en 1982. En application de ce plan directeur, toute nouvelle demande de concession pour l’aménagement d’un nouveau ponton ou d’une nouvelle passerelle est systématiquement refusée. Cette pratique s’expliquerait pour des motifs liés à la protection de la nature.
La société recourante ne comprend pas cette pratique restrictive en relevant que sur les secteurs régis par l’administration fribourgeoise, plusieurs autorisations pour créer de nouvelles places d’amarrage liées à des établissements publics ont été autorisées. En se référant au dossier de photos qu’il a produit au tribunal avec son envoi du 6 juin 2003, le représentant de la société recourante précise qu’un nouveau ponton a été autorisé et réalisé en 2003 pour le restaurant Bel-Air à La Praz sur le Canton de Fribourg ; pour le restaurant « Les Bains » à Montelier, le ponton existant a été agrandi pour permettre d’accueillir huit bateaux. Le restaurant « Le Petit Bain » à Morat bénéficierait d’une passerelle permettant l’amarrage de dix bateaux. Pour le restaurant « Le Vieux Manoir » à Meyriez, un port privé existant a été agrandi par de nouvelles passerelles permettant d’accueillir quatre à six bateaux.
La société recourante estime aussi que l’Hôtel restaurant du Lac à Vallamand-Dessous bénéficie de places d’amarrage par la présence de l’ancien débarcadère en béton, ce que le représentant du Service des eaux, sols et assainissement conteste. La société recourante relève aussi qu’une passerelle privée avait été autorisée dans le périmètre du port de Faoug. Ainsi, cinq établissements publics situés à proximité des rives du lac de Morat bénéficieraient d’autorisations qui ont permis l’agrandissement ou la transformation de passerelles ou pontons d’amarrage pour la clientèle en bateau. Le représentant de la société recourante précise encore que pendant la saison qui s’ouvre du mois de mai jusqu’au mois de septembre, la possibilité d’accueillir la clientèle sur bateau par l’aménagement de places d’amarrage représenterait un potentiel de cent repas par week-end.
Les représentants du Service de l’aménagement du territoire et du Centre de Conservation de la faune et de la nature précisent que des motifs liés à la protection de la nature s’opposent à l’octroi d’une autorisation pour la construction de nouveaux pontons ; seule la reconstruction de la passerelle existante par une nouvelle passerelle commune serait admissible. A cet égard, il est rappelé qu’en 1996, des pourparlers avaient été engagés avec l’hoirie Rutsch pour le remplacement du ponton existant par une passerelle commune pouvant être utilisée à la fois par les propriétaires riverains et par l’exploitant du restaurant de la Résidence. Ce projet avait toutefois échoué en raison d’un désaccord au sein de l’hoirie Rutsch. La représentante de Mme Bolla, propriétaire actuelle du fonds riverain et du ponton ne se prononce pas sur la question de la construction d’une nouvelle passerelle le long du ponton existant; elle s'oppose à la reconstruction d’une passerelle commune ; elle se réfère aux motifs du refus de l’autorisation soulevés par les services cantonaux concernés. Il est précisé que la rive présente un caractère naturel à l’emplacement prévu notamment par la présence de roseaux.
M. le Député Delacourt précise encore qu’il convient de tenir compte de l’aspect économique dans la pesée d’intérêts pour statuer sur l’autorisation concernant l’aménagement de la passerelle. Cet aspect concerne l’ensemble de la région alors que l’impact sur le milieu naturel serait de peu d’importance en raison d’une utilisation limitée aux trois mois d’été.
Il est précisé que l’autorisation dont bénéficie Mme Bolla, résidente à Vallamand, est une autorisation d'usage du domaine public à bien plaire, en principe révocable.
Le tribunal se déplace sur les lieux en présence des parties. Il est constaté qu’un chemin communal donne accès à un empierrement à partir duquel la passerelle projetée serait reliée. La passerelle existante a été rénovée notamment par le remplacement des planches permettant l’accès et le renforcement des structures. Cette passerelle est utilisée uniquement pour la baignade.
Le représentant de la municipalité précise que les milieux naturels se sont bien reconstitués après la construction du port de Vallamand et que, malgré tous les éléments positifs qui résultent du plan directeur des rives de 1982, la construction de la passerelle serait nécessaire pour favoriser une entreprise locale en augmentant les possibilités d'accès par la clientèle. La municipalité précise encore qu'elle étudie actuellement un projet de cheminement piétonnier public longeant la rive du lac."
d) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience.
Les discussions engagées à la suite de l'audience en vue de la construction d'un ponton lié au cheminement public longeant les rives du lac n'ont pas abouti.
En date du 8 février 2005, la municipalité a informé le Service des eaux, sols et assainissement qu'elle ne donnerait pas suite au projet de reconstruction d'une passerelle d'embarquement pour le restaurant de "La Résidence".
Considérant en droit
1. a) La loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC, ou loi sur l’utilisation des lacs) précise à son article premier que le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat. Ainsi, nul ne peut utiliser les eaux du domaine public sans l’autorisation préalable du Conseil d’Etat. Selon l’art. 4 LLC, l’autorisation du Conseil d’Etat est accordée sous la forme d’une concession (al. 1). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très faible importance, le Conseil d’Etat peut accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps. La demande d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à des autres usages que les forces motrices doit être adressée au Département de la sécurité et de l'environnement (art. 24 LLC). S’il n’existe pas de motifs d’intérêt général de refuser l’autorisation, le Département soumet la demande à une enquête publique de 10 à 30 jours (art. 25 LLC). Le règlement d’application de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public du 17 juillet 1953 précise la procédure à suivre pour les demandes de concession aux art. 79 et ss. Le Conseil d’Etat peut notamment requérir une expertise et statuer définitivement sur les oppositions à la suite de l’enquête publique (art. 81 et 82 du règlement d’application de la loi sur l’utilisation des eaux).
b) L’octroi d’une concession en vue de l’utilisation des eaux dépendant du domaine public implique une pesée des intérêts (voir ATF 117 I b 178). L’autorité doit prendre en considération les intérêts que protège la loi fédérale sur la pêche, en particulier les intérêts relatifs à la protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou d’habitat pour leur progéniture. Il convient également de tenir compte de l’intérêt général à une utilisation rationnelle des ressources en eau, de l’intérêt économique du concessionnaire et des intérêts généraux liés aux besoins d’une région et de son développement économique (voir arrêt AC 1993/0195 du 29 juillet 1994). Il s’agit aussi des intérêts défendus par la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et des oiseaux sauvages, en particulier ceux liés à la création de zones protégées que le Conseil fédéral délimite après avoir consulté les cantons notamment pour les réserves de sauvagines et d’oiseaux migrateurs d’importance internationale et nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP). A cela s’ajoutent les intérêts liés à l’aménagement du territoire notamment ceux énumérés aux art. 1 et 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT). Font également partie des intérêts à prendre en considération ceux concernant la navigation. Ces intérêts font en principe chacun l’objet d’une réglementation particulière et doivent être examinés dans le cadre des procédures d’autorisation instaurées par ces dispositions. Aussi, la plupart de ces autorisations impliquent une pesée générale des intérêts en présence et les dispositions légales liées à chacun de ces intérêts ne peuvent être appliquées indépendamment les unes des autres (ATF 117 I b 39-40 consid. 3 e).
c) En pareil cas, la jurisprudence fédérale suggère que l’autorité compétente procède à une notification unique des différentes autorisations nécessaires à la réalisation du projet avec une seule voie de recours ouverte contre la décision faisant l’objet de la synthèse auprès d’une autorité de recours qui puisse procéder à l’examen de l’ensemble des intérêts en jeu (voir notamment ATF 118 I b 393 et ss, consid. 3, 331 et ss consid. 2, 76 consid. 2 c ; 117 I b 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35 consid. 3e ; 116 I b 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid. 4b et 112 I b 120-121 consid. 4). Pour satisfaire cette exigence de coordination, qui est maintenant reprise à l’art. 25 a LAT, l’autorité cantonale doit mettre à l’enquête publique la demande de concession et notifier l’ensemble des autorisations nécessaires au projet avec la décision de principe proposant l’adoption de la concession par le Conseil d’Etat. Le Département ouvre ainsi la voie du recours au Tribunal administratif pour toutes les autorisations spéciales nécessaires à la réalisation du projet (RDAF 1992, 124 consid. 2c). Le Conseil d’Etat peut statuer sur la demande de concession après que les autorisations spéciales soient entrées en force à la suite de l’arrêt du Tribunal administratif, en conservant encore le pouvoir d’examen de l’autorité politique qui lui permet de refuser la concession pour des motifs d’intérêt général (voir art. 8 al. 2 et 9 LLC).
d) En l'espèce, le Service des eaux, sols et assainissement n'a pas mis la demande de concession à l'enquête publique. Les autorités cantonales concernées n'ont pas été en mesure de statuer sur les autorisations cantonales requises par le projet en tenant compte de toutes les circonstances, notamment de toutes les interventions que l'enquête publique aurait pu susciter. Aussi, le Service de l'aménagement du territoire n'a pas rendu une décision formelle au sens de l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Par ailleurs, l'ensemble des préavis émis ne tient pas compte de la présence d'une zone d'utilité publique dans le prolongement du ponton destinée à la création d'une plage publique. Le plan directeur des rives du lac de Morat mentionne l'existence de la zone d'aménagement public; il est vrai que la mesure 9.2.2. prévue pour le secteur concerné prévoit la suppression des passerelles des amarrages sauvages pour regrouper les bateaux dans le futur port, mais elle mentionne aussi la création d'un chemin riverain et des mesures d'encouragement technique en faveur de la commune pour l'étude et la réalisation des possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre, notamment la création d'équipements publics dimensionnés et proportionnés en fonction des besoins réels. Il ressort de ces circonstances que le Service des eaux, sols et assainissement ne peut d'emblée refuser d'entrer en matière sur la demande sans avoir effectué l'enquête publique du projet de concession de manière à permettre à l'ensemble des autorités concernées et tiers intéressés de se prononcer sur le projet et procéder à une pesée générale de tous les intérêts déterminants en présence, notamment la compatibilité d'un ponton d'embarquement avec la plage publique.
2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision de refus d'entrer en matière sur la demande de concession doit être annulée.
Le dossier est renvoyé au Service des eaux, sols et assainissement afin qu'il demande à la société constructrice les documents nécessaires à la mise à l'enquête publique du projet et de la demande de concession, complète l'instruction dans le sens des considérants du présent arrêt et statue à nouveau. Compte tenu des circonstances particulières de la cause, le tribunal estime qu'il y a lieu de compenser les dépens et de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 17 avril 2003 est annulée.
III. Le dossier est retourné au Service des eaux, sols et assainissement afin qu'il complète l'instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau.
IV. Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
sb/Lausanne, le 8 septembre 2005
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)