CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 9 juin 2004

sur le recours interjeté par _X_ et _Y_ _Z_, représentés par Me Philippe Reymond, avocat à Lausanne,

contre

la décision rendue le 22 avril 2003 par la Municipalité de Rolle, représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat à Lausanne, leur impartissant un délai au 30 juin 2003 pour mettre en conformité la construction sise sur la parcelle No 172 du cadastre communal.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: François Kart, président; Alain Matthey et Olivier Renaud, assesseurs. Greffier: Cyrille Bugnon.

Vu les faits suivants:

A.                     La parcelle 172 du cadastre de la Commune de Rolle est la propriété d'_X_ et _F_ _Z_. Elle est colloquée en zone de moyenne densité par le Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, légalisé le 6 novembre 1992 (RPE). D'une surface de 968 m², cette parcelle est bordée par la Route de Lausanne (RC 1) au sud, par la Route de l'Hôpital (DP 26) à l'ouest, par la parcelle 1201 au nord et enfin, à l'est, par la parcelle 173, bâtie d'un petit immeuble locatif de deux étages, propriété de _A_ et _B_ _C_. Cet immeuble est séparé de la limite est de la parcelle 172 par un chemin d'accès longeant cette parcelle.

                        _X_ et _F_ _Z_ (ci-après "les constructeurs") ont mis à l'enquête du 11 au 31 mai 1999 la construction sur leur parcelle d'un immeuble comprenant cinq appartements, d'une emprise au sol de 251 m². Les plans mis à l'enquête ont été dessinés par _X_ _Z_ lui-même, qui exerce la profession d'architecte. Ils figurent une construction de quatre niveaux, dont un étage de combles avec surcombles, et un sous-sol dont l'emprise de quelques 360 m² déborde ainsi largement des façades principales à l'ouest et à l'est du corps principal du bâtiment. Ce sous-sol abrite deux garages pour 6 véhicules au total, un abri PC de 21 places et divers locaux techniques. Les plans indiquent en outre que seule la façade sud du sous-sol est dégagée. Le mur oriental de ce niveau, sur lequel s'appuie un talus, s'avance jusqu'à une distance variant entre de 1,32 et 1,42 mètres de la limite de la parcelle 173. Est en outre figuré un muret existant, haut de quelque 0,9 mètres, et situé sur la parcelle 172, en bordure de la parcelle 173. Un parking non couvert a été aménagé au sud de la construction.

B.                    Ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle de _A_ et _B_ _C_. La municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, décision contre laquelle les constructeurs se sont pourvus au Tribunal administratif par acte du 9 août 1999. La cause a été rayée du rôle à la suite d'une transaction intervenue entre les constructeurs et les opposants. Cette convention a été approuvée par la municipalité, qui a délivré le permis de construire par acte du 6 octobre 1999. La modification conventionnelle du projet initial ne visait pas, apparemment, les parties de la construction situées à l'est de la parcelle des constructeurs, soit le long de la parcelle des voisins _C_.

C.                    Au cours du printemps 2001, soit avant le début des travaux, _X_ _Z_ a entrepris de modifier son projet et d'étendre l'emprise du sous-sol en direction de l'est jusqu'à la limite de la propriété de _A_ et _B_ _C_. Cette extension, d'une vingtaine de mètres carrés, impliquait ainsi la construction du mur oriental de ce niveau sur la limite de la parcelle 173, en lieu et place du muret existant à cet endroit. _X_ _Z_ a expliqué que la construction du mur oriental du sous-sol à proximité du muret, conformément au projet initial, présentait de nombreux inconvénients: l'entretien du talus créé entre les deux murs serait particulièrement malaisé; il impliquerait de surcroît l'utilisation de la parcelle 173 aux fins d'accès; l'excavation à venir nécessiterait des travaux de consolidation du muret hors de proportion avec l'intérêt que pouvait présenter sa conservation.

                        Selon _X_ _Z_, il aurait approché le responsable du service technique communal, lequel n'aurait pas formulé d'objection à cette extension et aurait invité les constructeurs à obtenir préalablement l'accord écrit de _A_ et _B_ _C_ sur la modification projetée. Il résulte de l'instruction que _X_ _Z_ s'est entretenu avec _A_ _C_ à ce sujet et lui a fait signer une photocopie noir/blanc du plan de situation mis à l'enquête en 1999. Au haut de la page, les mentions suivantes sont inscrites au stylo: "Plan de situation – Commune de Rolle – Propriété de _Z_ _X_ et _F_ – parcelle n° 172 – Surface 968 m² - Construction d'un immeuble résidentiel – Rolle, le 28.05.2001". L'ancien mur du sous-sol est biffé, tandis que le nouveau est dessiné en traitillés au stylo. En bas à droite figure le texte suivant: "Pour accord: Agrandissement du sous-sol jusqu'en limite avec la parcelle n° 173 propriété de Mme et M. _C_ _A_. Le 28.05.01. M. _C_ (signature)".

                        Fort de cet accord, le 10 août 2001, _X_ _Z_ a adressé le courrier suivant à la municipalité, à l'attention du responsable du service technique communal:

"Concerne: Construction d'un immeuble résidentiel, rte de l'Hôpital, n°2 – Parcelle n° 172 – Rolle – Propriété de _X_ et _F_ _Z_ – Agrandissement du sous-sol

Monsieur,

Faisant suite à notre entretien téléphonique, et comme convenu je vous remets ci-joint un plan de situation de l'objet précité, à l'échelle 1/500 du 28.05.01 dûment signé par notre voisin Monsieur _C_ _A_ pour accord.

En effet M. _C_ est d'accord pour l'agrandissement de notre sous-sol jusqu'en limite de la propriété avec sa parcelle n°173, selon les dimensions indiquées sur le plan annexe.

Nous vous souhaitons bonne réception de la présente et de son annexe, et vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.

                                                                         A. _Z_"

                        Les constructeurs ont entrepris les travaux projetés au début du mois de septembre. Le mur oriental du sous-sol a été érigé en limite de propriété, à la place de l'ancien muret. Il mesure de 2,1 mètres de hauteur et une quinzaine de mètres de long. Il s'élève sur les deux tiers de la limite de propriété, à trois mètres de la façade ouest du bâtiment de _A_ et _B_ _C_.

D.                    Le 29 novembre 2001, la municipalité a adressé un courrier à _X_ _Z_, par lequel elle lui demandait de s'expliquer sur les modifications apportées au sous-sol, dès lors que, selon expertise du même jour effectuée par le géomètre Daniel Belotti, son emprise n'était pas conforme au projet mis à l'enquête. L'autorité municipale relevait en particulier que l'abri PC n'avait pas été réalisé conformément aux plans, que le nombre d'ouvertures en façade nord et ouest était supérieur à ce qui avait été projeté et que l'emprise du sous-sol allait jusqu'en limite de la parcelle 173. Elle ne faisait aucune référence au courrier d'_X_ _Z_ du 10 août 2001.

                        Celui-ci a répondu à la municipalité le 12 décembre 2001 que, s'agissant de l'abri PC, une réduction de 21 à 16 places avait été exécutée en raison de la nouvelle législation applicable et que la sortie de secours avait été remplacée par une voie d'évacuation au nord, ce dont le responsable communal avait été informé verbalement. Il ajoutait que le nombre d'ouvertures en façade nord du sous-sol avait été effectivement augmenté de quatre (sauts-de-loup) à six (cinq sauts-de-loup et une voie d'évacuation). Au sujet de l'agrandissement du sous-sol et de l'extension de son emprise jusqu'en limite de la parcelle 173, il expliquait que, n'ayant pas reçu de nouvelle de la part de la municipalité depuis son courrier du 10 août 2001, il pensait que "le problème était réglé". Il joignait en annexe un nouveau plan du sous-sol, daté du 4 décembre 2001, ainsi qu'un plan d'implantation du géomètre Daniel Belotti, daté du 21 août 2001, dont il pensait que la municipalité avait déjà reçu un exemplaire.

                        Celle-ci répondit par courrier du 5 février 2002 qu'elle exigeait la mise à jour complète de tous les plans et indiquait qu'elle dispenserait les constructeurs d'enquête publique s'ils obtenaient l'accord écrit des opposants sur les modifications exécutées. La municipalité n'a cependant délivré aucune autorisation formelle concernant ces modifications du projet. Les plans d'exécution, datés du 8 mars 2002, lui ont été soumis.

                        Par lettre-signature du 17 mai 2002, la municipalité impartissait aux constructeurs un délai au 30 juin 2002 pour que la construction soit mise en conformité avec le permis délivré le 6 octobre 1999. La municipalité motivait sa position en ces termes: "En effet, il ressort d'un entretien que vous avez eu avec M. le Municipal Beetschen le 9 avril 2002 en présence du Préfet du district ainsi que lors d'une séance avec la Municipalité le 11 mars 2002 que vous vous êtes délibérément opposés à mettre à l'enquête publique les modifications apportées à votre projet". La municipalité se limitait en fin de compte à ordonner, au sens de l'art. 105 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), la mise en conformité de l'emprise du sous-sol vers l'est.

E.                    Par la plume de son conseil, en date du 7 juin 2002, la municipalité a informés les constructeurs qu'elle rapportait purement et simplement sa décision du 17 mai 2002. Invoquant les négociations en cours, le conseil de la municipalité ajoutait: "Je vous confirme également le fait que la Municipalité de Rolle se réserve la possibilité de rendre une nouvelle décision dans l'hypothèse où les conditions de la convention dont j'attends le projet à bref délai, ne satisferaient pas aux exigences de la Municipalité de Rolle." Ainsi, un projet de convention a été élaboré par le conseil des constructeurs et celui de la municipalité. Ce projet mentionne formellement comme parties que les constructeurs et la municipalité, mais réserve cependant l'accord de _A_ et _B_ _C_. En fin de compte, ce projet n'a été signée que par la Municipalité de Rolle. Les autres voisins et opposants ont signifié leur accord par la plume de leur conseil. _A_ et _B_ _C_, en revanche, ont refusé de la signer.

                        En substance, ceux-ci ont motivé leur refus par l'existence d'un malentendu sur la portée de l'accord du 28 mai 2001. _A_ _C_ a expliqué à l'audience qu'il n'aurait pas consenti à ce que le mur du sous-sol soit contigu à sa parcelle, s'il en avait connu la hauteur. Il relève que le plan qu'il a signé le 28 mai 2001 était un plan de situation ne rendant pas compte des coupes et qu'il n'aurait pu réaliser l'importance de la partie du nouveau mur située hors-sol.

F.                     Cet accord n'ayant pas abouti, la Municipalité de Rolle a rendu une nouvelle décision le 22 avril 2003, réitérant les termes de sa décision du 17 juin 2002 et impartissant à _X_ et _F_ _Z_ un délai au 30 juin 2003 pour mettre en conformité avec le permis délivré le 6 octobre 1999 la partie orientale du sous-sol. Cet ordre de remise en état était assorti de la menace des peines de l'art. 292 du Code pénal.

G.                    _X_ et _F_ _Z_ ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision. Ils concluent à son annulation et à ce que les travaux d'extension du sous-sol et d'aménagement de la propriété jusqu'en limite de propriété de la parcelle 173 soient définitivement autorisés. Les recourants soutiennent en substance que les travaux aujourd'hui litigieux auraient reçu l'accord de la municipalité par la voix du responsable du service technique communal, à tout le moins qu'ils sont admis à pouvoir invoquer leur bonne foi et que le respect du principe de proportionnalité commande que l'ordre de remise en état soit annulé et la modification litigieuse autorisée. Selon eux, _A_ et _B_ _C_ ne subissent aucun désavantage du fait de l'extension du sous-sol vers leur parcelle.

                        La municipalité conclut, avec suite de frais et dépens, à la confirmation de sa décision du 22 avril 2003 et à ce qu'un délai immédiat soit imparti aux recourants pour mettre en conformité leur construction avec le permis de construire. _A_ et _B_ _C_, qui ont consulté un avocat et pris part à la procédure, concluent avec suite de frais et dépens au rejet du recours et à la confirmation de l'ordre de remise en état.

                        Les moyens des parties seront examinés en tant que de besoin dans les considérants ci-après.

H.                    Le Tribunal a convoqué les parties à son audience du 4 mai 2004, lors de laquelle il a entendu leurs explications et effectué une visite des lieux. A cette occasion, le tribunal a constaté que la terrasse prévue au niveau du rez n'a pas été étendue par rapport au projet mis à l'enquête. Sa balustrade orientale est située à environ 1,3 mètres de la limite de propriété. Au-delà de cette balustrade et jusqu'au droit du mur, les constructeurs ont créé un bac, dans lequel ils ont prévu de planter une haie d'arbustes. Ce bac est haut d'environ une trentaine de centimètre et porte à 2,4 mètres la hauteur du mur oriental.

Considérant en droit:

1.                     Les recourants soutiennent que les travaux litigieux ont été autorisés par la municipalité. Ils considèrent qu'elle se serait exprimée dans ce sens par l'intermédiaire du responsable du service technique communal, qui aurait formulé une seule exigence, remplie en l'espèce, à savoir l'accord des voisins. En tout état de cause, selon eux, ces travaux ont été autorisés après-coup par la municipalité, lorsque celle-ci a apposé sa signature au projet de convention établi par leur conseil.

                        a) Dans le canton de Vaud, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité (art. 17 et 104 LATC). Selon une jurisprudence constante du tribunal administratif, les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de celle d'un conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99; 1976, 265; 1972, 341 et jurisprudence citée). Les recourants ne sauraient dès lors être suivis lorsqu'ils soutiennent être au bénéfice d'un permis de construire en bonne et due forme, au motif, contesté au demeurant, qu'ils auraient satisfait à la seule condition prétendument exigée par le fonctionnaire communal, à savoir l'obtention de l'accord du voisin. _X_ _Z_, fort de son expérience professionnelle dans le domaine de la construction, ne pouvait au surplus ignorer que le renseignement fourni par celui-ci pouvait tout au plus concerner les exigences pour obtenir une dispense d'enquête publique, celle-ci ne remettant pas en question la nécessité d'obtenir une autorisation de construire délivrée par la municipalité. On ne saurait également soutenir que la municipalité aurait en quelque sorte délivré le permis de construire par "actes concluants" en ne réagissant pas immédiatement après l'envoi du plan de situation le 10 août 2001 et le début des travaux, intervenu au mois de septembre selon les déclarations du recourant. On relèvera à cet égard que le délai de péremption fixé par la jurisprudence pour exiger la remise en état d'une construction illicite est de 30 ans (cf. arrêt TA 1998/0171 du 24 avril 2001 et références citées). Quand bien même un délai plus court peut s'appliquer lorsque l'autorité tolère un état de fait illicite dont elle a connaissance sans prendre les mesures qui s'imposent, on ne saurait considérer qu'une autorité municipale agit tardivement en réagissant moins de 3 mois après le début d'exécution des travaux. On relèvera par surabondance qu'_X_ _Z_ ne saurait soutenir de bonne foi qu'il a été trompé par l'absence de réaction de la municipalité, vu l'empressement avec lequel il a débuté les travaux litigieux, un mois à peine après l'envoi de son courrier à l'autorité municipale.

                        b) aa) Les recourants ne sauraient également être suivis lorsqu'ils soutiennent que la municipalité a autorisé les travaux litigieux en signant la convention élaborée par leur conseil dans le courant de l'année 2002. Les circonstances ayant présidé à l'élaboration du projet de convention, notamment la volonté de prendre en compte les intérêts de chacun des protagonistes et voisins, montrent clairement que la municipalité a toujours subordonné la délivrance d'une autorisation de construire à l'accord des voisins _C_. L'extension du sous-sol portant tout particulièrement atteinte à la situation de ces derniers, leur accord ne pouvait en effet être conçu que comme une condition essentielle de la validité de la convention. Or, cet accord n'est pas intervenu puisqu'ils ont refusé de la signer. En outre, cet accord ne peut pas être déduit de la signature par _A_ _C_ du plan de situation qui lui a été présenté par le recourant au mois de mai 2001. On peut se référer ici, à tout le moins par analogie, aux exigences propres à la procédure d'enquête, selon lesquelles les plans doivent permettre de se faire une idée claire, précise et complète d'un projet mis à l'enquête. En l'occurrence, on constate que _A_ _C_ a certes donné son accord à une extension du sous-sol, mais que la portée de cet accord ou, plus précisément, celle de l'extension admise ne ressort pas du document qu'il a signé. En effet, le croquis et les termes utilisés ne permettaient pas de se faire une idée claire et précise au sujet des travaux litigieux: ce document ne comporte ainsi aucune coupe permettant de se faire une idée de la hauteur de la construction et fait référence à l'agrandissement d'un sous-sol. Si, par cet accord, _A_ _C_ acceptait indiscutablement la contiguïté de la construction à sa parcelle, en revanche, l'on ne peut en déduire qu'il avait conscience du fait que l'extension d'un sous-sol aurait pour conséquence l'érection d'un mur de 2,1 m de haut le long de sa propriété. L'on ne saurait à cet égard exiger de _A_ _C_ qu'il ait gardé à l'esprit les coupes et indications altimétriques figurant dans le dossier d'enquête, ce d'autant qu'elles ne correspondent pas à celles de la construction finalement réalisée, comme son conseil l'a fait remarquer à l'audience en superposant les deux plans de coupe. Le plan de situation contient une altitude de référence de 377 mètres, mais cette donnée ne figure ni sur le croquis signé par _C_, ni sur les plans d'architecte mis à l'enquête en 1999. Sur ces derniers, le chemin d'accès longeant la limite de propriété est dessiné à 1,4 mètres en-dessous du niveau du rez. Sur les plans du mars 2002, en revanche, il est indiqué que le niveau du rez se trouve à une altitude de 378,7 mètres, et à une hauteur de 2,1 mètres plus haut que le chemin d'accès. Il en résulte que l'altitude  de la construction par rapport au chemin a été augmentée de 0,6 mètres lors de l'exécution des travaux. Ainsi, le consentement de _A_ _C_ n'était pas éclairé lors de la signature du croquis et, l'eût-il été, sa confiance aurait été trompée lors de la réalisation des travaux. C'est d'ailleurs vraisemblablement pour remédier a posteriori à cette lacune affectant l'accord du 28 mai 2001 que des plans de façades ont  été annexés au projet de convention établi ultérieurement par le conseil des recourants.

                        bb) Compte tenu de tous ces éléments, la signature du projet de convention par la municipalité ne saurait signifier son intention d'autoriser la modification sans l'accord, éclairé, des voisins _C_ sur toutes les modifications de nature à porter atteinte à leurs intérêts protégés. Il est au surplus douteux que cet accord éclairé eût suffi à remédier à l'absence de délivrance formelle d'un permis de construire. Vu ce qui précède, cette question peut cependant  rester  indécise.

                        c) Il résulte de ce qui précède que les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'une autorisation de construire valablement délivrée par la municipalité, pour s'opposer à l'ordre de remise en état litigieux.

2.                     A titre subsidiaire, les recourants invoquent le principe constitutionnel de la bonne foi en se référant aux assurances qui auraient été données par le responsable du service technique communal au sujet de la possibilité de réaliser les travaux litigieux, moyennant l'accord des voisins.

                         a) En droit administratif, le principe de la bonne foi est prévu aussi bien par la Constitution fédérale (art. 5 al. 3 et art. 9) que par la Constitution cantonale (art. 7 al. 2). En substance, il implique que les relations entre administration et administrés soient interprétées de telle manière que règne le principe de la bonne foi de part et d'autre (ATF 126 ch. II 97 consid. 4b) et les réf. cit.). Cette règle de comportement permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect d'assurances données par l'autorité, même si elles sont contraires au droit matériel, pour autant que l'autorité ait agi dans l'exercice de ses compétences et que le destinataire des assurances données n'ait pas pu, de bonne foi, reconnaître leur caractère contraire à la loi, qu'il ait pris sur cette base des dispositions irréversibles, enfin que la réglementation n'ait pas changé entre-temps (ATF 125 I 209 consid. 9c, et la jurisprudence citée).

                        b) aa) Selon la jurisprudence, on ne peut pas exiger du citoyen qu'il connaisse dans le détail les règles relatives à la répartition des compétences entre les différentes autorités administratives; ce n'est que lorsque l'incompétence de l'autorité est clairement reconnaissable que la protection de la bonne foi peut être exclue ( Arrêt TA AC 1997/0205 du 22 septembre 1998; RDAF 1993 p. 315 et les arrêts cités). En l'espèce, il est établi que _X_ _Z_ est un professionnel de la construction. Lors de l'audience, ce dernier a notamment indiqué qu'il exerce son métier d'architecte au service d'un des plus importants promoteurs de suisse romande et qu'il est appelé quotidiennement à gérer d'importants dossiers de construction, notamment dans le canton de Vaud. Ce dernier ne saurait par conséquent soutenir de bonne foi qu'il ne savait pas qu'une autorisation de construire doit faire l'objet d'une décision formelle rendue par la municipalité et qu'il pouvait se contenter d'une assurance fournie par un employé communal, fût-il le responsable du service technique communal.

                        bb) Vu ce qui précède, une des conditions impératives pour que les recourants puissent se prévaloir du principe de la bonne foi en relation avec les assurances qui leur auraient été données par le responsable du service technique  communal  n'est pas remplie.

                        d) Les recourants ne sauraient au surplus se prévaloir de leur bonne foi au motif que  la municipalité n'a pas immédiatement réagi après avoir reçu leur courrier du 10 août 2001 et le début des travaux au mois de septembre. On l'a vu, il leur appartenait en effet d'attendre la délivrance d'une autorisation municipale en bonne et due forme, cas échéant en relançant la municipalité. On peut au demeurant douter que le silence de la municipalité ait eu une quelconque incidence sur le comportement des recourants puisqu'ils estimaient - à tort, comme relevé ci-avant – pouvoir se fonder sur les assurances données par le responsable du service.

3.                     L'extension litigieuse n'ayant pas été autorisée et les recourants ne pouvant se prévaloir du principe de la bonne foi, reste à examiner si l'ordre municipal de mise en conformité du 22 avril 2003 est conforme au principe de proportionnalité.

                        a) L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 180 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (AC 1996/0183 du 21 septembre 1996, AC 1997/0007 du 30 mai 1997, AC 1997/0205 du 22 septembre 1998,  AC 1998/0142 du 28 novembre 1998, AC 102/008 du 6 juin 2002, AC 2000/0091 du 3 juillet 2002), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC 1996/0206 du 15 mai 1998, AC 1999/0007 du 28 avril 1999, AC 2002/0008 du 6 juin 2002, AC 2000/0091 du 3 juillet 2002). En vertu du principe de proportionnalité, la seule violation de la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux dispositions matérielles qui lui sont applicables (v. arrêt TA, AC 2001/0010 du 8 mai 2001 et références citées).

                        b) Il convient dès lors, en premier lieu, de trancher la question de savoir si les modifications apportées à la construction par rapport au projet mis à l'enquête et autorisé en 1999 sont conformes au RPE.

                        aa) L'art 7 RPE prévoit qu'en zone de moyenne densité, la distance aux limites de propriété est de 4 mètres au minimum. En l'espèce, le mur oriental du sous-sol s'avance jusqu'à la limite de la parcelle 173. La construction réalisée enfreint par conséquent cette disposition du règlement communal, ce que les recourants ne contestent pas.

                        bb) L'art. 9 RPE institue dans la zone considérée un coefficient d'occupation du sol (COS), en prescrivant que la surface bâtie ne peut excéder le quart de la surface de la parcelle. Le bien-fonds des recourants mesure 968 m², de sorte que la surface bâtie ne peut dépasser 242 m². L'art. 9 RPE doit être lu en relation avec l'art. 56 al. 2 RPE, aux termes duquel les locaux enterrés ne sont pas pris en considération dans le calcul du COS. Sont considérés comme des locaux enterrés, ceux dont les trois quarts au moins du volume est situé en-dessous du niveau du terrain naturel, dont une seule face est visible une fois le terrain aménagé et dont la toiture est recouverte d'une couche de terre végétale de 0,5 mètres d'épaisseur au moins (art. 56 al. 3 RPE). Ces critères sont cumulatifs. En l'espèce, le niveau du bâtiment désigné comme sous-sol comporte trois faces dégagées. Il supporte en outre une terrasse, dont seul une bande de quelques vingt mètres carrés serait végétalisée, à savoir le bac destiné à recevoir une haie d'arbustes. Il ne constitue donc pas un local enterré au sens de l'art. 56 RPE, de telle sorte que sa surface doit être comprise dans le calcul de la surface bâtie. Selon le projet mis à l'enquête, la surface bâtie mesurait 251 m². Par la modification réalisée, celle-ci a été portée à quelques 380 m², soit très largement au-delà de la limite autorisée.

                        cc) L'art. 11 RPE prévoit que le nombre de niveaux est limité à deux sous la corniche, sans préciser ce qu'il faut entendre par "niveau".

                        Pour qualifier un niveau de sous-sol, la Commission cantonale de recours en matière de construction avait renoncé à se lier à une définition stricte qui ne tiendrait pas compte de la grande variété des terrains et de la diversité des prescriptions réglementaires; il convenait plutôt de tenir compte de toutes les caractéristiques de chaque cas particulier et notamment des buts de la réglementation communale; il était ainsi préférable de se référer à un faisceau de critères, assurant la prise en considération de l'ensemble des circonstances (prononcé n° 2'528 du 30 juin 1971). Par exemple, lorsque la façade du niveau considéré est entièrement dégagée et les façades latérales partiellement dégagées, il y a lieu d'examiner si ce niveau comprend l'entrée principale du bâtiment, car il s'agit alors d'un élément qui inciterait à ne pas le qualifier de sous-sol. Mais lorsque ce niveau n'est pas affecté à l'habitation et que plus de la moitié de son volume se situe en dessous du terrain naturel, il peut être qualifié de sous-sol, pour autant qu'il ne donne pas l'apparence à un observateur d'un étage supplémentaire et que la hauteur maximale de la construction reste sensiblement inférieure au maximum réglementaire et si, en amont du bâtiment, le terrain naturel se situe sensiblement au-dessus du niveau du rez-de-chaussée afin que la qualification de sous-sol ne serve pas à détourner les dispositions fixant le nombre de niveaux admissibles dans la zone (RDAF 1974 p. 224). Dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif a énoncé quelques critères supplémentaires: tend notamment à écarter la qualification de sous-sol le fait que, au niveau considéré, une façade (la façade aval) soit entièrement dégagée et qu'elle comporte une grande baie vitrée de forme arrondie, que trois pièces soient affectées à l'habitation avec les installations sanitaires nécessaires (douche, bain et WC), et enfin que ce niveau donne l'apparence d'un niveau entier à l'observateur. D'autres éléments conduisent plutôt à retenir la qualification de sous-sol : notamment le fait que plus de la moitié du volume se situe en dessous du niveau du terrain naturel, que les murs latéraux et amont soient complètement enterrés, enfin l'importance des mouvements de terre en déblais devant la façade aval (v. arrêt TA AC 2002/0052 du 11 novembre 2002). En l'espèce, le fait que trois des façades du prétendu sous-sol soient dégagées et qu'il comporte la porte d'entrée principale de l'immeuble porte à considérer qu'il s'agit d'un niveau entier supplémentaire. La vision locale a permis de se convaincre que le bâtiment donne aujourd'hui l'apparence d'un immeuble comportant en réalité trois niveaux sous la corniche, en infraction à l'art. 11 RPE.

                        c) Ces violations du règlement communal sont loin d'être mineures. En ce qui concerne plus spécialement la violation de la distance réglementaire aux limites de propriété, le tribunal a pu constater qu'elle a un impact particulièrement lourd pour les voisins _C_. En lieu et place d'un muret haut de 0,9 mètres, adossé à un talus arborisé, ceux-ci ont désormais en bordure ouest de leur propriété un mur en béton d'environ 2,4 mètres de haut sur une longueur de vingt mètres environ. Cette violation apparaît particulièrement grave eu égard aux objectifs poursuivis par les normes de distance aux limites. L'on rappelle que ces normes tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elles ont pour but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus aient l'impression que la construction voisine ne les écrase (Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Payot Lausanne, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (AC 1991/0129 du 4 novembre 1992).

                         d) La démolition du mur existant et sa reconstruction à l'endroit autorisé par le permis du 6 octobre 1999 occasionnerait un coût supplémentaire d'environ cinquante mille francs selon l'estimation d'_X_ _Z_ lors de l'audience. En tenant compte de l'importance des violations du règlement communal, de l'impact de la construction réalisée sur la situation des voisins _C_ et du fait que les recourants ne sauraient prétendre avoir de bonne foi procédé aux travaux litigieux, ce coût n'apparaît pas excessif. Il s'avère notamment admissible en comparaison du coût total de la construction annoncé lors de la demande de permis, soit 1,2 millions de francs.

                        e) Au vu de tous ces éléments et après avoir procédé à une pesée de tous les intérêts en présence, le tribunal estime que l'ordre de remise en état du 22 avril 2003 respecte le principe de proportionnalité. Il convient dès lors de le confirmer. Un nouveau délai échéant au 30 septembre 2004 semble adéquat pour permettre l'exécution de la mise en conformité du bâtiment ordonnée par la municipalité.

4.                     Vu les considérants qui précèdent, le recours formé par _F_ et _X_ _Z_ doit être rejeté et les frais de la cause mis à leur charge. La Municipalité de Rolle, d'une part, et _B_ et _A_ _C_, d'autre part, ayant consulté chacun un avocat, il se justifie de leur allouer des dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision de la Municipalité de Rolle du 22 avril 2003 est confirmée.

III.                     Un délai échéant au 30 septembre 2004 au plus tard est imparti à _F_ et _X_ _Z_ pour se conformer à l'ordre de remise en état, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 du Code pénal.

IV.                    Les frais de la présente procédure, fixés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de _F_ et _X_ _Z_.

V.                     _F_ et _X_ _Z_ verseront 2'000 (deux mille) francs à _A_ et _B_ _C_, pris conjointement et solidairement, et 2'000 (deux mille) francs à la Commune de Rolle, à titre de dépens.

Lausanne, le 9 juin 2004

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint