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autorités intimées |
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Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond de BRAUN, avocat, à Lausanne, |
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Recours ASSOCIATION CMR LES FRELONS contre la décision de la Municipalité de Vullierens du 30 avril 2003 (enlèvement de constructions et d'installations sur les parcelles 227 et 228) |
Vu les faits suivants
A. Le CMR « Les Frelons » (ci-après : l’association) est une association au sens des art. 60 et ss du Code civil suisse qui exerce une activité d’aéromodélisme sur le territoire de la Commune de Vullierens. Elle dispose à cet effet d’un terrain, sis sur les parcelles no 227, propriété de la commune et no 228, propriété d'André Metral, qui comprend notamment une piste d'aviation. Cette activité, autorisée par la commune depuis 1979, est notamment régie par une convention signée entre cette autorité et l'association en 1981.
L'aéromodélisme impliquant l'usage d'une surface de décollage et d'atterrissage aussi plane que possible, l'association veille à l'entretien minutieux du terrain mis à sa disposition en procédant notamment à une tonte mécanique régulière de la surface herbeuse. Pour abriter le matériel d'entretien ainsi que divers autres biens régulièrement utilisés par ses membres, l'association a sollicité en date du 27 avril 1998 l'autorisation d'établir un cabanon sur les lieux de son activité. La Municipalité de Vullierens a autorisé cette construction par décision prise le 18 mai 1998 et communiquée le lendemain.
B. L'arrivée sur le territoire de la Commune de Grancy d'un nouvel habitant a suscité la polémique à propos des activités de l'association et, notamment, de son cabanon. Ce nouvel habitant a provoqué l'intervention du SAT qui, par lettre du 8 avril 2003, a demandé à la Municipalité de Vullierens d'impartir un délai au 31 mai 2003 à l'association pour enlever les installations existantes (cabanon de jardin et son annexe, clôture, mâts et dallage). La municipalité a rendu la décision du 30 avril 2003, conformément aux instructions du SAT.
C. Contre cette décision, l'association a recouru le 19 mai 2003, concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation de la décision querellée; elle a demandé la confirmation de l'autorisation délivrée à l'association par la municipalité le 19 mai 1998. Subsidiairement, elle a conclu à la suspension de la décision querellée jusqu'à droit connu sur une procédure d'autorisation complémentaire qui pourrait être ouverte ou ordonnée à dire de justice.
Par lettre du 26 mai 2003, l'association a confirmé, à toutes fins utiles, que ses conclusions concernaient également la lettre du 8 avril 2003 du SAT enjoignant l'autorité communale de rendre la décision querellée; elle a pris des conclusions rectifiées dans ce sens. La Municipalité de Vullierens a répondu le 18 juin 2003, sans conclure explicitement au rejet du recours. Le SAT a répondu le 18 juillet 2003, concluant au rejet du recours.
Le tribunal a procédé à une vision locale, sur place, le 10 septembre 2003. Une issue au litige paraissant pouvoir être trouvée, la cause a été suspendue jusqu'au 30 juin 2004. Le 23 juillet 2004, le juge instructeur a constaté que l'objet du litige était réduit à l'enlèvement du cabanon. L'association a répliqué le 16 août 2004, maintenant sa position. Le SAT s'est déterminé le 13 septembre 2004. La Municipalité de Vullierens a renoncé à se déterminer. Le tribunal, s'estimant suffisamment renseigné, a statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme. Le recours ne concerne que la décision de l'intimée du 30 avril 2003 qui est une décision au sens de l'art. 29 LJPA et non la lettre du SAT du 8 avril 2003 qui n'est qu'une injonction de l'autorité cantonale à la municipalité.
2. a) Le litige est circonscrit à l'enlèvement d'un cabanon situé hors zone à bâtir (lettre du juge instructeur du 23 juillet 2004). La municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). En cas de contravention aux dispositions de la LATC, aux règlements d'application tant cantonaux que communaux et aux décisions fondées sur ces lois et ces règlements, l'art. 130 al. 3 LATC prévoit que la municipalité ou l'autorité de recours peut signifier l'ordre de démolir ou de modifier les travaux sous menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse.
b) En l'espèce, le SAT a estimé que les constructions litigieuses ne satisfaisaient pas aux conditions des art. 81 et 120 LATC concernant les autorisations à obtenir pour les constructions hors zone à bâtir. Il a donc interpellé la municipalité intimée pour obtenir la régularisation de la situation. La Municipalité ne pouvait pas agir autrement qu'elle l'a fait, sauf à s'exposer que le SAT rende lui-même la décision querellée. En particulier, la recourante ne peut pas reprocher à l'autorité intimée d'avoir rendu dite décision sans avertissement préalable puisqu'elle obéissait à une injonction du SAT, comme le prévoit l'art. 105 LATC.
c) La recourante ne peut pas non plus faire valoir que la notification de la décision querellée sans avertissement préalable constituerait une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst). En effet, la violation du droit d'être entendu peut être corrigée aux conditions prévues par la jurisprudence (ATF 129 I 135, consid. 2.2.3; 126 I 72 consid. 2 - SJ 2000 I 514). Dans le cas d'espèce, la recourante a pu faire valoir tous ses moyens devant le Tribunal de céans qui jouit d'une pleine cognition en présentant un mémoire de recours (du 19 mai 2003) ainsi qu'une réplique (du 16 août 2004). La violation du droit d'être entendu, même avérée, serait réparée. Les arguments soulevés de ce chef par la recourante doivent être écartés.
3. La recourante fait valoir, à l'appui de son point de vue, une application par analogie de règles sportive bernoises. Elle se réfère à la pratique du Hornuss qui consiste pour une des équipes à projeter au loin à l'aide d'un fléau un palet que l'équipe adverse s'efforce d'intercepter en lançant sur sa trajectoire des palettes en bois dont les joueurs sont munis. Selon la recourante, la pratique du Hornuss présenterait des similitudes avec l'aéromodélisme: les pratiquants du Hornuss ont, comme les modélistes, du matériel à entreposer sur leur lieu d'activité; ils bénéficient à cet effet de possibilités de construire prévues à titre d'exception hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT).
Même si on peut admettre qu'une certaine similitude existe entre la pratique du Hornuss et l'aéromodélisme, l'analogie n'est pas évidente en ce qui concerne le régime juridique de l'art. 24 LAT, des différences étant patentes (sous l'angle du bruit notamment). L'argument soulevé par la recourante doit donc être apprécié avec prudence (v. considérant ci-dessous).
4. Le 18 mai 1998, la municipalité intimée a accordé à l'autorisation de construire le cabanon litigieux à la recourante. Cette dernière ne peut toutefois s'en prévaloir puisque, s'agissant d'un objet qui n'a jamais été autorisé par l'autorité cantonale compétente, la seule autorisation communale ne déploie aucun effet et elle est nulle (RDAF 1993, p. 313, consid. 2b; ATF 111 Ib 220, consid. 5b).
5. a) La recourante déploie une activité d'aéromodélisme sur le territoire de la Commune de Vullierens depuis 1979; elle a signé une convention à ce sujet avec la municipalité intimée en 1981. Il convient de se demander si la Municipalité intimée peut, sans violer le principe de confiance, ordonner l'enlèvement du cabanon litigieux en place depuis plusieurs années déjà. Découlant de la Constitution, le principe de la bonne foi donne au particulier le droit d'être protégés dans la confiance justifiée qu'il met dans des assurances données par l'autorité ou en d'autres comportements. Pour que le principe puisse être invoqué, il faut que l'autorité ait adopté un comportement, actif ou passif, dans un cas concret relatif à une personne déterminée, qu'elle ait été compétente pour ce faire, que l'intéressé n'ait pas pu se rendre compte de l'irrégularité de la situation, qu'il ait pris des dispositions impossibles à rapporter, enfin que l'ordre juridique n'ait pas été modifié entre temps (voir notamment ATF 118 Ia 254 consid. 4 b; ATF 117 Ia 287 consid. 2 b et les références citées). En l'espèce, la recourante a commencé ses activités en 1979, avec l'accord de l'autorité communale qui a passé avec elle en avril 1981 une convention autorisant expressément cette activité. Cette dernière a pu se poursuivre sans aucune intervention officielle pendant près de 20 ans, et il a fallu une plainte d'un habitant nouvellement installé pour que le SAT prenne les mesures à l'origine de la présente procédure. La recourante était ainsi fondée à considérer qu'elle était en règle, d'autant plus qu'en 1998 elle a obtenu une nouvelle autorisation formelle de la municipalité (même si celle-ci est nulle, comme on l'a vu ci-dessus). D'autre part, elle a effectivement pris des dispositions concrètes en installant sur son terrain les équipements nécessaires à son activité, et notamment le cabanon litigieux. Même s'il est difficile de parler de dispositions irréversibles, il reste que la recourante, association à but non lucratif dont les ressources financières proviennent des cotisations de ses membres, a dû consacrer à cela des montants importants, en proportion avec son budget. Même si on ne peut pas en l'espèce reprocher à la municipalité un comportement contradictoire, puisqu'elle a agi sur ordre de l'autorité cantonale et dans un cadre légal contraignant, il reste que les conditions permettant à la recourante d'invoquer le principe de la confiance sont réalisées, même s'il faut relever que la législation a changé entre le début de l'activité de la recourante en 1979, avec l'entrée en vigueur en 1980 de la LAT. Mais, et indépendamment de la question de savoir si le principe de la protection de la situation acquise (ATF 113 Ia 119) ne pourrait pas être invoqué en l'espèce, question que le tribunal laissera ouverte au vu des considérants qui suivent, il reste que le changement de loi et le début de l'activité de la recourante coïncident dans le temps et que, dans les 20 années qui ont suivi, aucune autorité n'est intervenue pour signaler l'irrégularité de la situation.
Dès lors, la recourante peut se prévaloir effectivement du principe de la confiance, et ce n'est que si le maintien du cabanon litigieux était de nature à comporter un préjudice extrêmement important pour des intérêts privés ou publics qu'un enlèvement pourrait être exigé. Cette question se confond avec celle de la proportionnalité.
6. a) Le Tribunal doit également vérifier que la décision querellée ne viole pas le principe de proportionnalité qui a pour fonction principale de "canaliser" l'usage de la liberté d'appréciation: lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses mesures, pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est restreinte, la sélection est orientée par l'exigence d'une adéquation à la fin d'intérêt public qui est poursuivie (Pierre Moor: Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, 2ème éd., Berne 1994, p. 417, no 5.2.1.1).
Le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects. D'abord le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude). En l'occurrence, la mesure prise par la municipalité a pour but la régularisation de la situation de la recourante. Par définition, l'enlèvement du cabanon litigieux permet d'atteindre ce but. Deuxièmement, entre plusieurs moyens, l'autorité doit choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin elle doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit) (sur tous ces points, voir notamment RDAF 1998 I 175, consid. f et les réf. cit., plus particulièrement ATF 123 I 112). Dans le cas d'espèce, la règle de la nécessité se confond avec celle de la proportionnalité au sens étroit, de sorte qu'il convient de faire une pesée des intérêts en présence.
La jurisprudence a dégagé un certain nombre de principes applicables au respect de la proportionnalité lorsque se pose la question d'une éventuelle démolition. En principe, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est pas disproportionné. Toutefois, le Tribunal fédéral a constaté que l'autorité renonce à une démolition si les dérogations à la règle sont mineurs, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (SJ 2003 I, p. 272, consid. 3.1).
b) La bonne foi de l'association et l'importance de l'investissement consenti pour le cabanon ont été constatées (consid. 5, ci-dessus). L'enlèvement du cabanon litigieux mettrait la recourante dans l'impossibilité de conserver sur place le matériel nécessaire à l'entretien du terrain d'aéromodélisme. L'exécution de la décision querellée impliquerait, en pratique, si ce n'est la fin des activités de l'association, à tout le moins leur exercice dans des conditions beaucoup plus difficiles. Elle irait ainsi beaucoup plus loin dans ses conséquences que la simple régularisation de la situation de la recourante. Comme on le verra ci-dessous, aucun intérêt prépondérant ne l'exige. Le tribunal ne voit pas qui pourrait être gêné par cette construction sise très à l'écart du village. Dès lors, la décision querellée viole le principe de proportionnalité et le recours doit être admis sur ce point également.
7. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2, lit. a, LAT). Hors zone à bâtir, exceptionnellement, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (art. 24, lit. a LAT) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 lit. b LAT). A titre d'exemple, la construction en zone agricole d'un stand de tir à huit cibles a été autorisée en application de l'art. 24 LAT (ATF 119 Ib 439).
En l'occurrence, le cabanon litigieux est une petite construction mobilière, qui n'est en aucun cas comparable avec un stand de tir. Il n'implique aucune immission susceptible d'accommoder le voisinage, très éloigné comme on l'a vu. Il est utilisé pour stocker le matériel nécessaire à l'entretien de la piste et aux activités de l'association. On peut dès lors admettre qu'il répond aux deux exigences de l'art. 24 LAT, et le tribunal rejoint ici l'appréciation faite par les autorités du canton de Berne (v. les directives communes de la direction de la justice et de la direction de l'économie, produites par la recourante), selon lesquelles des locaux simples destinés au stockage de matériel peuvent être considérés comme imposés par leur destination, par exemple s'agissant d'installation de Hornuss ou d'installation pour les sports canins. Quant aux intérêts prépondérants susceptibles de s'y opposer, on ne voit véritablement pas où il faudrait aller les chercher. L'impact sur le paysage est très faible, les inconvénients pour les exploitations agricoles voisines nuls. Enfin, les seules nuisances susceptibles d'entrer en ligne de compte résultent non pas du cabanon lui-même mais du vol des engins, c'est-à-dire du bruit qui en résulte. Mais, de l'avis du SEVEN (v. notamment le procès-verbal de la séance du 11 septembre 2002 qui figure au dossier produit par la municipalité), ce bruit est faible, audible uniquement dans le calme, sans intensité gênante, seule la durée pouvant poser quelques problèmes. Or cette durée est très limitée, elle le sera encore davantage avec le nouvel horaire proposé par la recourante et imposé par l'autorité cantonale. Il faut aussi constater que la zone villa de Grancy avoisinante existe depuis plus de 20 ans, et que le vol des engins n'a pas provoqué de réaction des habitants, jusqu'à l'intervention d'un propriétaire arrivé en 2000 dans la commune. On ne saurait parler dès lors d'activités incommodantes pour le voisinage ni d'intérêt prépondérant s'opposant aux activités de loisirs pratiquées par les membres de la société recourante.
8. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de la Municipalité de Vullierens du 30 avril 2003 annulée. Il ressort de la procédure que la commune a procédé exclusivement sur instruction du SAT; elle n'aura donc pas à supporter l'émolument de procédure, les frais étant laissés à la charge de l'Etat (art. 38 al. 3). En revanche, la recourante qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat à droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA) qui, pour la même raison seront mis à la charge du SAT.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 30 avril 2003 de la Municipalité de Vullierens est annulée.
III. L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, versera une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens à la recourante.
IV. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 7 décembre 2004
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)