CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 25 mars 2004

sur le recours interjeté par la Société anonyme des Auto-Transports de la Vallée de Joux AVJ SA, représentée par Me Filippo Ryter, avocat à Lausanne,

contre

une décision de la Municipalité de Daillens du 21 mai 2003 (ordre d'évacuer des matériaux déposés sur la parcelle no 90, propriété de Robert Barraud).

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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Renato Morandi et M. Pascal Langone, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     La société anonyme des Auto-Transports de la Vallée de Joux est propriétaire de deux lots de PPE (nos 451 et 452) représentant respectivement 270 et 330 millièmes de la parcelle no 400 du cadastre de Daillens. D'une surface de 1'164 m², ce bien-fonds supporte un bâtiment à usage mixte (no ECA 355) comportant au rez-de-chaussée un garage atelier pour camions, à l'étage des bureaux et un logement, et dans les combles et surcombles un second logement. Ce bâtiment occupe une surface rectangulaire de 16 m 80 sur 19 (319 m²) approximativement au centre de la parcelle. Celle-ci comporte en outre, dans son angle sud-est, un garage de dimension réduite (39 m² au sol). Tout autour du bâtiment principal, la totalité de la surface du terrain est aménagée en place carrossable, revêtue en partie de béton et pour le reste d'enrobé bitumeux. En limite ouest, cette surface en dur empiète d'environ 3 m 50 sur la parcelle voisine (no 90), propriété de Robert Barraud. Il en va de même en limite nord, où l'empiétement est toutefois moins important, variant de zéro (dans l'angle nord-est) à 2 m 50 (à l'angle nord-ouest); s'ajoute à cette surface, au nord, une bande recouverte de ballast, large de 2 m 70 et longue de 38 m 40, entièrement sur la parcelle no 90.

                        La parcelle no 400 est située dans la zone des aménagements extérieurs et constructions annexes définie par l'art. 3.17 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Département des infrastructures le 5 février 2003. La parcelle no 90, contiguë à l'ouest et au nord, est en zone agricole.

B.                    La construction du bâtiment no ECA 355 a été mise à l'enquête publique du 26 août au 14 septembre 1988, à la demande de Roland Barraud, titulaire d'un droit de superficie (DDP no 389) grevant la parcelle no 90 propriété de son père, Robert Barraud, et dont l'emprise correspondait à l'actuelle parcelle no 400. Cette surface se trouvait alors en zone du bourg, régie par le plan d'extension partiel du village du 24 mai 1985. Les limites nord et ouest du droit de superficie correspondaient déjà à la limite de la zone agricole. Les premiers plans accompagnant la demande de permis de construire figuraient de manière sommaire, au nord du bâtiment, l'aménagement d'une vaste place débordant largement les limites du droit de superficie, sur la partie de la parcelle no 90 située en zone agricole. Ce point n'a pas échappé au Service de l'aménagement du territoire, qui a refusé l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir (lettres du 30 septembre 1988 à l'Inspection cantonale du travail et du 21 novembre 1988 à la Municipalité de Daillens). La municipalité a par conséquent refusé le permis de construire (lettre du 13 décembre 1988 à Robert Barraud).

C.                    Un nouveau projet de ce qui allait devenir le bâtiment no ECA 355 a été mis à l'enquête du 7 au 27 juillet 1989. Les plans accompagnant la demande de permis de construire ne donnaient aucune indication sur les aménagements extérieurs. Le projet a suscité plusieurs oppositions. Le Service de l'aménagement du territoire n'a pas formulé d'objection (v. lettre du 7 septembre 1989 à l'Inspection cantonale du travail, laquelle a délivré l'autorisation spéciale requise pour le garage atelier). La municipalité a levé les oppositions le 3 octobre 1989. Les recours formés contre cette décision ont été, pour l'un, déclaré nul et non avenu, pour les autres, retirés. Le permis de construire a été formellement délivré le 27 mars 1990.

                        Des plans sensiblement modifiés ont été sousmis à la municipalité le 22 mai 1990. Ils ne comportaient pas plus d'indication que les précédents sur les aménagements extérieurs, hormis l'adjonction d'une citerne extérieure entre la façade nord du bâtiment et la limite du droit de superficie, ainsi qu'une place de lavage, avec fosse de dessablage entre la façade ouest et la limite du droit de superficie.

                        Le 23 juillet 1990, un nouveau jeu de plans, accompagné d'une demande de permis de construire et de diverses annexes, a été remis à la municipalité pour une mise à l'enquête complémentaire qui a, semble-t-il, eu lieu du 20 juillet au 9 août 1990. Le dossier produit par la municipalité ne permet pas de savoir quelle suite a été donnée à cette enquête, sinon que le Service des eaux et de la protection de l'environnement a délivré le 7 août 1990 l'autorisation d'installer un réservoir souterrain compartimenté de 40'000 litres (mazout, 10 m³, et diesel, 30 m³).

                        Une dernière modification du projet est intervenue en septembre 1990, conduisant à une surélévation du bâtiment d'environ 20 cm. La municipalité a donné son accord par lettre du 19 septembre 1990. Le dossier municipal ne contient ni permis de construire complémentaire, ni permis d'habiter.

D.                    Roland Barraud est décédé en 1996 et sa succession a été liquidée par l'office des faillites. Le droit de superficie grevant la parcelle no 90 a fait place à la parcelle no 400. La PPE actuelle a été constituée le 1er septembre 1998. A la même date, une servitude d'usage exclusif des surfaces de la parcelle no 400 comprises entre les limites de propriété et les façades est, nord et la moitié de la façade ouest a été constituée en faveur du lot no 451, propriété d'AVJ Transports SA, ceci pour servir notamment au parcage de véhicules, au chargement, au déchargement et à l'entreposage de matériel et de machines.

E.                    Le 31 janvier 1997 la municipalité a écrit à AVJ Transports SA (qui était alors locataire de la succession de feu Roland Barraud), pour lui confirmer qu'elle avait dû faire stopper les travaux de goudronnage que cette société avait entrepris sur la place de parc "située derrière le garage par rapport à la route communale", car ceux-ci étaient "contraires au plan d'aménagement communal ainsi qu'aux art. 52 LATC et 16 et 22 LAT". Elle ajoutait :

"Nous ne doutons pas un instant de votre bonne foi car vous ne pouviez connaître les spécificités de cette parcelle, plus particulièrement dans les conditions spéciales de reprise de cette exploitation de feu Roland Barraud.
La Municipalité est consciente que la Commune porte une part de responsabilité; l'aménagement de cette place ayant été fait sans que personne n'ait formulé de remarque.
Pour le moment, nous vous demandons de laisser en l'état actuel cette partie de la parcelle. Cependant, nous vous informons que nous préconiserons le maintien de l'état actuel de la place de parc pour une période d'au moins 3 années.
Nous transmettons ce dossier au DTPAT pour avis et décision. Dès que nous aurons des informations de ce dernier, nous vous en ferons part."

                        Le 3 avril 1997 le Service de l'aménagement du territoire, constatant que le parking aménagé en zone agricole n'avait jamais fait l'objet d'une autorisation, qu'il n'était pas conforme à l'affectation de la zone agricole et qu'une autorisation exceptionnelle apparaissait d'emblée exclue, a invité la commune à notifier au propriétaire une décision exigeant la remise des lieux dans leur état antérieur (remise en culture). La municipalité a communiqué cette prise de position à AVJ Transports SA le 29 mai 1997, en précisant qu'une modification du plan de zone n'était pas envisageable et que, comme indiqué précédemment, elle lui accordait "un délai de 3 ans à dater du 1er juin 1997 pour rendre la partie parking concernée à la zone agricole, selon les limites du plan des zones". Cette obligation a été rappelée à AVJ Transports SA par lettre recommandée du 16  mars 1999, puis par simples lettres des 30 mai, 4 juillet et 14 novembre 2000, sans susciter de réaction d'AVJ Transports SA. La municipalité a renouvelé une fois encore son ordre de remise en état des lieux le 13 juin 2001, en fixant à AVJ Transports SA un ultime délai au 31 juillet 2001, sous menace de dénonciation pénale. AVJ Transports SA a répondu le 21 juin 2001 par l'intermédiaire de l'avocat Filippo Ryter; sans contester le caractère illégal de l'aménagement litigieux, elle invoquait une part de responsabilité de la commune dans cette situation et suggérait la recherche d'une solution de compromis. S'en est suivi un échange de correspondance au terme duquel la commune de Daillens, AVJ Transports SA et Robert Barraud ont passé, le 12 novembre 2001, une convention ainsi libellée :

"Depuis 1997, la Municipalité de Daillens a accordé à la société AVJ divers délais dont le dernier sous forme d'ultimatum notifié en date du 4 juillet 2000 et expirant le 31 août 2001 pour démanteler le parking litigieux créé par M. Robert Barraud au nord de la propriété de cette dernière société sur une zone agricole non prévue à cet effet.

Afin de régler aimablement et définitivement ce conflit, AVJ et M. Robert Barraud d'une part, et la Municipalité d'autre part conviennent de ce qui suit :

1.

a)  AVJ s'engage à exécuter sous sa seule responsabilité d'ici au 31 mars 2002 au plus tard et à prendre à sa charge l'intégralité des frais en résultant.

     ® l'enlèvement du bitume du parking dont la Municipalité avait autorisé l'installation par du courrier 16 mars 1999.

b)  M. Barraud s'engage à exécuter sous sa seule responsabilité d'ici au 31 mai 2002 au plus tard et à prendre à sa charge l'intégralité des frais en résultant :

     ® l'enlèvement du solde du revêtement du parking litigieux restant après l'intervention d'AVJ ci-dessus convenue.

c)  AVJ à exécuter sous sa seule responsabilité d'ici au 15 juin 2002 au plus tard et à prendre à sa charge l'intégralité des frais en résultant :

     ® le transport sur le parking litigieux dépourvu de son revêtement de la terre végétale stockée à proximité du parking qu'elle a créé sur la parcelle "Fiege Goth" bénéficiant d'un droit distinct et permanent accordé par la Commun de Daillens pour permettre sa remise en état.

2.

En contrepartie de la bonne exécution des engagements ci-dessus de AVJ et de M. Barraud, la Municipalité prendra à sa charge et à ses frais la mise en place de la terre végétale et le semis d'un mélange fourrager.

3.

AVJ et M. Barraud déclarent bien connaître l'étendue de leurs obligations respectives résultant particulièrement des engagements décrits sous chiffre 1 lettre a) et b) ci-dessus. Ils reconnaissent par ailleurs avoir pu obtenir toute précision utile à cet égard de la part de la Municipalité.

4.

En cas de non exécution dans le délai convenu de l'un ou l'autre des engagements pris ci-dessus par AVJ et M. Barraud, la Municipalité est autorisée à mandater un tiers de son choix pour procéder à l'entier ou au solde de la remise en état du parking litigieux et ce aux frais d'AVJ et de M. Barraud qui se reconnaissent solidairement responsables du paiement.

5.

Tout litige résultat de l'exécution ou de l'interprétation de la présente Convention sera soumis aux tribunaux compétents du domicile de la Municipalité."

F.                     AVJ Transports SA et Robert Barraud ont rempli leurs obligations résultant du chiffre 1, lettres a et b, de la convention. En revanche AVJ Transports SA ne s'est pas acquittée de son obligation résultant de la lettre c : elle a au contraire ramené du ballast de manière à agrandir, sous la forme d'une bande de 2 m 70 de large et 38 m  40 de long, la surface en dur qui subsistait au nord du bâtiment no ECA 355.

                        La municipalité est intervenue par lettre du 6 septembre 2002 pour exiger l'enlèvement de ces matériaux et l'apport de terre végétale. Un nouvel échange de correspondance s'est engagé avec AVJ Transports SA, qui prétendait conserver l'usage de cette bande de terrain, indispensable selon elle pour tourner avec des véhicules autour du bâtiment, décharger des marchandises ou rentrer dans le garage.

                        Avisée par la municipalité le 29 avril 2003 que la commune allait faire exécuter elle-même les travaux, AVJ Transports SA a saisi le Tribunal administratif d'une requête de mesures provisionnelles tendant à ce qu'elle soit "immédiatement autorisée à remettre en place 40 m² sur la limite nord de sa parcelle no 400, (…)" et qu'interdiction soit faite à la commune de Daillens de continuer ou de finir de déblayer les 40 m² de terre jouxtant la limite nord de la parcelle no 400. Cette requête a été retirée le 14 mai 2003, après que le juge instructeur eut averti AVJ Transports SA de sa probable irrecevabilité.

                        Par lettre-signature du 21 mai 2003, la Municipalité de Daillens a imparti à AVJ Transports SA un délai de 24 heures dès réception pour évacuer à ses frais tous les matériaux qu'elle avait "réinstallés sur la parcelle no 90 jouxtant la parcelle 400". Elle lui a également "fait interdiction d'utiliser cette surface pour un quelconque usage industriel, y compris le parcage". Ces injonctions étaient faites sous menace des sanctions prévues à l'art. 292 du code pénal et d'exécution par substitution.

G.                    AVJ Transports SA a recouru contre cette décision le 27 mai 2003, concluant à son annulation. L'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours.

                        Dans sa réponse du 13 juin 2003, la Municipalité de Daillens conclut au refus de l'effet suspensif, ainsi qu'au rejet du recours.

                        Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours le 25 juillet 2003, concluant également à son rejet.

                        Avisée que, sauf requête tendant à compléter l'instruction, le tribunal statuerait à huis clos et communiquerait son arrêt par écrit aux parties, la recourante a sollicité une inspection locale. Il n'a pas été donné suite à cette requête.

 

Considérant en droit:

1.                     Les pièces produites par les parties, en particulier les dossiers municipaux concernant la construction du bâtiment no ECA 355, ainsi que le plan de situation détaillé (échelle 1:100) établi le 31 juillet 2003 par le bureau d'ingénieurs géomètres officiels Jomini-Van Buel SA, fournissent au tribunal une image suffisamment précise des lieux pour qu'une inspection locale n'apparaisse pas nécessaire. Sans doute cette mesure permettrait-elle de vérifier si la surface recouverte de ballast dont la recourante entend obtenir le maintien en zone agricole est nécessaire à la circulation des poids lourds autour du bâtiment. Ce point n'apparaît cependant pas déterminant pour le jugement de la cause, ainsi qu'on le verra plus loin.

2.                     Il résulte clairement du plan de géomètre susmentionné que, même après exécution partielle de la convention du 12 novembre 2001, les surfaces bétonnées ou revêtues d'enrobé bitumineux entourant le bâtiment no ECA 355 débordent les limites de la parcelle no 400 et continuent d'empiéter sur la zone agricole, aussi bien en limite nord, où se trouvait le parking dont la démolition a été exigée, qu'en limite ouest, qui ne fait pas l'objet de la décision attaquée. A fortiori, la bande de terrain ballasté, qui prolonge au nord la place bétonnée ou bitumée, se trouve entièrement sur la parcelle voisine no 90 et, partant, en zone agricole. Ces empiétements, qui sont destinés à servir de surface de manœuvre et de stationnement aux véhicules d'une entreprise de transports, ne sont à l'évidence pas conformes à l'affectation de la zone agricole (v. art. 16 et 16 a LAT). Comme l'a relevé le Service de l'aménagement du territoire dans ses observations, ils ne sauraient non plus être autorisés en application de l'art. 24 LAT. La dérogation prévue par cette disposition ne peut être octroyée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination de la construction (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives. Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques, économiques ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation à l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue pour les raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de commodité (ATF 123 II 261 consid. 5 a; 110 I b 445 consid. 4 a; 118 I b 19 consid, 2 b et les références).

                        L'activité exercée par la recourante a sa place en zone à bâtir. Il n'existe aucun motif objectif d'en tolérer l'extension dans la zone agricole voisine. Le fait que l'exiguïté de la parcelle no 400 limite les possibilités de développement, voire entrave l'utilisation actuelle de ce bien-fonds, doit conduire à la recherche d'une autre localisation, dans une zone adéquate. Qu'il soit impossible de faire tourner des semi-remorques autour du bâtiment no 355, dans l'espace relativement réduit qu'offre la parcelle no 400, constitue sans doute une contrainte pour la recourante. Il paraît toutefois exagéré d'affirmer qu'il en va de la survie de l'entreprise : le hangar atelier, qui comporte de larges portes sur trois de ses quatre façades, demeure tout-à-fait accessible, et AVJ Transports SA dispose à Daillens d'autres possibilités de stationnement pour ses véhicules. Quoi qu'il en soit, les contingences qui peuvent résulter pour une entreprise de l'exiguïté du terrain dont elle dispose en zone à bâtir ne sauraient justifier un empiétement de ses activités sur la zone agricole voisine, qui plus est sur le fonds d'autrui. La prétention de la recourante à conserver l'usage de la bande de terrain litigieuse apparaît ainsi dépourvue de tout fondement.

3.                     La municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC 1992/0046 du 25 février 1993, AC 1996/0069 du 15 octobre 1996). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).

                        a) On vient de voir que cette dernière hypothèse peut être d'emblée exclue. Par ailleurs, la recourante ne peut manifestement pas se prévaloir de sa bonne foi. Depuis plusieurs années la municipalité s'efforce d'obtenir d'elle qu'elle supprime le parking aménagé en zone agricole, au nord de la parcelle dont elle est copropriétaire, ce qu'elle s'était engagée à faire, en collaboration avec le propriétaire de la parcelle voisine concernée. Alors que cet accord était en voie d'être complètement exécuté, elle est revenue sur ses engagements en remettant en place une partie des matériaux que son voisin venait d'enlever. Cette attitude contradictoire confine à la provocation, et c'est à juste titre que la municipalité s'en est offusquée.

                        b) L'atteinte portée à la réglementation n'est pas minime. La surface litigieuse soustraite à l'affectation agricole du sol n'est pas de 40 m² (voire de 5 m²) comme on peut le lire dans certaines des écritures de la recourante, mais de plus de 100 m², et elle s'ajoute aux autres empiétements de la place entourant le bâtiment no ECA 355 sur la zone agricole, qui représentent une surface d'environ 150 m². Ces empiétements contreviennent à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, qui constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spec. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14). A l'occasion de la dernière révision de la LAT, le législateur a d'ailleurs réaffirmé que les zones agricoles "devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction" (nouvel art. 16 al. 1 LAT).

                        c) Si l'on en croit la recourante, l'épaisseur de la bande de ballast dont la municipalité exige l'enlèvement n'est que d'une vingtaine de centimètres (mémoire de recours, p. 5, ch. 23), de sorte que le volume des matériaux à évacuer est relativement réduit. Le coût de la remise en état des lieux ne devrait par conséquent pas dépasser quelques centaines de francs et n'apparaît ainsi manifestement pas disproportionné par rapport à l'intérêt  public qu'il y a à préserver les terrains agricoles de constructions illicites.

4.                     La Municipalité de Daillens, dont la décision doit par conséquent être confirmée, fixait à la recourante un délai de 24 heures dès réception de ladite décision, pour s'exécuter. Ce délai étant échu, il convient d'en fixer un nouveau, qui sera d'un mois dès la notification du présent arrêt.

5                      Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à charge de la recourante déboutée, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre la commune de Daillens, dont la municipalité a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision de la Municipalité de Daillens du 21 mai 2003 ordonnant à la Société anonyme des Auto-Transports de la Vallée de Joux AVJ SA d'évacuer à ses frais les matériaux déposés sans droit sur la parcelle no 90 du cadastre de Daillens, est confirmée.

III.                     Un nouveau délai d'un mois dès la notification du présent arrêt est imparti à la recourante pour donner suite à cette injonction.

IV.                    Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Société anonyme des Auto-Transports de la Vallée de Joux AVJ SA.

V.                     La Société anonyme des Auto-Transports de la Vallée de Joux AVJ SA versera à la commune de Daillens une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

mad/Lausanne, le 25 mars 2004

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)