CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 20 avril 2006
Composition	M. Eric Brandt, président ; Mme Monique Ruzicka-Rossier et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs; Greffière : Marie Wicht.

 

Recourants

1.

PATRIMOINE PIERRE SA, à Pully,

 

2.

IMMO.CH SA, à Pully, toutes deux représentées par Jean-Noël JATON et Vivian KÜHNLEIN, avocats, à Lausanne-Pully,

 

3. 4. 5.

Rudolf THOMANN, à Chailly-Montreux,  Anton WEDER, à Chailly-Montreux,  Jean-Marie SCHAFFTER, à Chailly-Montreux, tous trois représentés par Jean-Noël JATON, avocat, à  Lausanne-Pully,

  

autorités intimées

1.

Municipalité de Montreux, représentée par Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,

 

2.

Département des institutions et des relations extérieures, représenté par le Service juridique et législatif, à Lausanne,

 

autorité concernée

Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne

  

 

Objet

Plan partiel d'affectation et permis de construire

Recours PATRIMOINE PIERRE SA et consorts contre décision de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003 (refus de mettre à l'enquête publique une demande de permis de construire un  immeuble résidentiel au ch. de Rodioz, AC 2003/0106) Recours PATRIMOINE PIERRE SA et IMMO.CH SA c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 2 juin 2005 (rejet du recours PATRIMOINE PIERRE SA et IMMO.CH SA contre la décision du 30 avril 2003 de la Commune de Montreux levant leur opposition et adoptant le plan partiel d'affectation "Sentier des Ramoneurs" AC 2005/0135)

Vu les faits suivants

A.                                a) Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA sont copropriétaires de la parcelle 8836 du cadastre de la Commune de Montreux. D’une superficie totale de 2270 m2, ce bien-fonds est constitué par un terrain en forte pente limité au sud et à l’est par la voie historique du Sentier des Ramoneurs qui relie depuis la partie inférieure de la ruelle des Côtes de Pallens le secteur de la commune situé en amont de l’autoroute. Ce terrain est desservi au nord par le Chemin de Rodioz qui se termine par une place de rebroussement. La parcelle se prolonge en direction de l’ouest pour constituer un accès au parking souterrain des deux bâtiments d’habitation collective construits sur la parcelle voisine 8832.

b) La parcelle 8836 a été classée en zone de faible densité par le plan des zones communal approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil d’Etat. La parcelle était en outre grevée par une zone de protection des sites qui se superposait à la zone de faible densité, régie par l’art. 40 du règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions. Cette disposition prévoit que dans les secteurs ainsi délimités, la proportion de la surface bâtie par rapport à celle de la parcelle est limitée à 1/10^ème pour les bâtiments comportant deux étages sous la corniche et à 1/6^ème dans les autres cas.

c) Le plan des zones communal a fait l’objet d’une révision importante approuvée par le Conseil d’Etat le 8 avril 1987 afin de répondre à l’obligation de créer des zones agricoles. Cette révision n’a toutefois pas touché les secteurs compris dans l’agglomération de Montreux.

B.                               a) Dès 1997, la Commune de Montreux a entrepris l’étude d’un plan directeur communal. Un extrait de presse publié en septembre 1998 comporte les précisions suivantes :

« (…)

Avec la crise, Montreux compte aujourd’hui près de six cents logements vides et 5000 m2 de locaux industriels et commerciaux qui cherchent preneurs. En même temps, on y trouve près d’un millier de chômeurs, ce qui correspond à l’un des taux les plus élevés du canton. Enfin, sur les 470 hectares que représente le territoire urbanisé de Montreux, 120 hectares sont théoriquement disponibles pour la construction à court ou moyen terme. Une réserve de capacité pour quelque 14'500 habitants supplémentaires alors que les prévisions les plus optimistes (…) sont de 2'500 habitants de plus pour l’an 2005.

(…) »

L’extrait de presse comporte encore les précisions suivantes sur les sites menacés dans l’agglomération :

« (…)

Pour une ville qui doit son existence au paysage, le plus grave est toutefois les atteintes à ce dernier. La pré-étude le constate : « Le patrimoine de Montreux tient sa richesse exceptionnelle de la juxtaposition de structures de développement dans un site étagé comme un présentoir : hameaux, usines et palaces, mais aussi murs, châbles et jardins. ». Or, si les hameaux (typiques de Montreux) et les « Châbles » verticaux qui les reliaient autrefois sont encore des éléments forts du territoire, ils tendent à se diluer dans les constructions neuves, souvent trop grandes, qui les entourent. (…) Entre la Baye et le viaduc de l’autoroute, « l’abandon, la vétusté, l’inadaptation de certaines constructions, mais aussi la spéculation concourent à transformer le centre urbain sans proposer une évolution satisfaisante ».

 

L’extrait de presse comporte en outre une carte du schéma directeur de l’organisation spatiale prévoyant de créer une aire de verdure dans le secteur constitué par le Sentier des Ramoneurs englobant les parcelles 8836 et 8832.

b) Le plan directeur communal a été approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001 après consultation publique et adoption par le Conseil communal de Montreux. Le document comporte un diagnostic de la situation de l’urbanisation formulé dans les termes suivants :

« (…)

Répondant à la forte demande des années de croissance, le plan de zones qui date de 1972, a permis d’étendre l’occupation du sol à pratiquement l’ensemble du territoire « urbanisable » de la commune, souvent sans discernement des potentialités réelles du sol. Il en résulte, localement, des atteintes graves aux qualités spatiales et structurelles héritées du passé. (…)

Il subsiste qu’aujourd’hui, nombre de sites sont encore menacés, qui constituent pourtant des éléments importants de l’identité montreusienne (exemples : le vignoble de Brent, les terrains en terrasses à l’amont des Planches).

L’enjeu actuel est bien d’enrayer les effets néfastes d’un certain mode d’urbanisation, sans pour autant remettre en cause le développement (…).

(…)

Les réserves de capacités sont très importantes, de l’ordre de 100 ha, rien qu’en milieu urbain (non compris les Avants, Caux et Glion), alors que les perspectives de croissance démographique restent modestes. (…) »

 

Le plan directeur communal fixe à cet égard les objectifs suivants :

« Rechercher une utilisation qualitative et limitée du sol et une urbanisation respectueuse de l’environnement.

Adapter les possibilités de bâtir aux perspectives réalistes des dix ou quinze prochaines années ».

 

 

c) Ainsi, les principes d’aménagement retenus consistent notamment à protéger les terrains ayant valeur de patrimoine et ménager des coupures non bâties entre les noyaux villageois et les différents quartiers.

C.                               a) En date du 25 septembre 2001, la Municipalité de Montreux (la municipalité) a fait publier un avis informant la population et toute personne concernée ou intéressée qu’elle entendait entreprendre une révision du plan général d’affectation au lieu-dit Rodioz au droit du Sentier des Ramoneurs. Il était précisé que cette révision ferait l’objet d’une procédure de légalisation selon les dispositions de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions. La municipalité a ainsi adopté dans sa séance du 15 février 2002 un projet de plan partiel d’affectation désigné : « Sentier des Ramoneurs » (ci-après : plan du Sentier des Ramoneurs) prévoyant de classer en zone de verdure l’ensemble de la parcelle 8836, et de maintenir la partie construite de la parcelle 8832 ainsi que la parcelle 8835 en zone de faible densité avec la partie supérieure de la parcelle 8834 rejoignant depuis la parcelle 8835 le Sentier de la Boriodaz.

b) La Commune de Montreux avait délivré le 14 juillet 1995 un permis de construire les deux bâtiments d’habitation collective sur la parcelle 8832 et les travaux, qui ont été entrepris juste avant la péremption du permis de construire, avaient été interrompus pour être repris en 2000.

D.                               a) Le Bureau d’architecture Thomann & Thomann SA a déposé auprès du Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux le 11 février 2002 une demande de permis de construire en vue de réaliser un bâtiment d’habitation collective sur la parcelle 8836 comportant quatre logements. La municipalité répondait le 13 mars 2002 en se référant à l’avis publié dans la Feuille des avis officiels du mois de septembre 2001 concernant la modification du plan général d’affectation dans le secteur du Sentier des Ramoneurs. Elle relevait que le permis de construire sollicité ne pouvait être délivré pour ce motif tout en précisant que le dossier de la demande de permis de construire devait être complété par un accord écrit des propriétaires de la parcelle traversée par les canalisations et une attestation d’un géomètre certifiant l’exactitude des gabarits posés.

b) En date du 20 janvier 2003, le conseil des sociétés Patrimoine Pierre SA et Reymobil SA demandait à l’autorité communale de mettre sans délai la demande de permis de construire à l’enquête publique au motif qu’il était prématuré d’exiger la production des accords des propriétaires voisins pour la traversée des canalisations.

c) La municipalité répondait le 7 février 2003 que la parcelle 8836 était incluse dans le périmètre du plan partiel d’affectation du Sentier des Ramoneurs, mis à l’enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002, qui lui imposait de refuser le permis de construire dès lors que la nouvelle planification prévoyait de classer la parcelle en cause en zone de verdure.

Le 26 février 2003, les sociétés Patrimoine Pierre SA et Reymobil SA ont produit l’attestation du géomètre concernant les gabarits et la municipalité s’est encore adressée le 6 mars 2003 au Bureau d’architecture Thomann & Thomann SA afin de compléter le dossier de la demande de permis de construire par un calcul thermique et un plan de situation à jour.

E.                               a) Par décision du 15 mai 2003, la municipalité a refusé de mettre à l’enquête publique la demande de permis de construire pour le motif que le Conseil communal avait adopté le plan du Sentier des Ramoneurs lors de sa séance du 30 avril 2003.

b) Patrimoine Pierre SA, IMMO.CH SA, Rudolf Thomann, Anton Weder et Jean-Marie Schaffter ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à ce qu’elle soit réformée afin que la demande de permis de construire soit immédiatement mise à l’enquête publique (dossier AC 2003/0106). La municipalité s’est déterminée sur le recours le 14 juillet 2003 en concluant à son rejet. La possibilité a été donnée aux recourants de déposer un mémoire complémentaire et l’instruction de la cause a été suspendue jusqu’à droit connu sur la légalisation du plan du Sentier des Ramoneurs.

F.                                a) Le plan partiel d’affectation du Sentier des Ramoneurs a été mis à l’enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002. Les sociétés Reymobil SA d’une part et Patrimoine Pierre SA d’autre part se sont opposées à la mesure de planification par pli du 23 octobre 2002. L’opposition comporte les précisions suivantes :

« (…)

Nous vous informons que, compte tenu des modifications relatives au droit de construire sur notre parcelle « En Rodioz » (n° 8836), nous sommes dans l’obligation de former une opposition contre votre plan partiel d’affectation.

En effet vous supprimez totalement les droits de construire sur notre terrain, alors qu’il y a quelques années, nous l’avons acquis dans le but de construire des immeubles, selon le plan d’affectation alors en vigueur. De plus, la parcelle qui jouxte notre parcelle étant actuellement en cours de construction, il y aurait une grave inégalité de traitement si nous ne pouvions aller au bout de notre projet et construire la dernière parcelle qui nous reste.

Vous n’êtes également pas sans ignorer que cette parcelle a d’ores et déjà été promise – vendue par acte notarié signé le 1^er octobre 2001, en l’étude de Me Pascal Pittet, notaire à Montreux, pour un montant de CHF 500'000.

Il est donc bien évident que, si par la faute de l’acceptation de ce plan partiel d’affectation, notre parcelle ne devenait plus constructible et qu’ainsi notre vente devenait caduque, nous serions contraints de mettre toute réserve à l’attention de la Commune de Montreux pour en réclamer des indemnisations à hauteur de ce manque à gagner.

(…) »

b) Par un préavis n° 11/2003, la municipalité a proposé au Conseil communal de Montreux d’adopter le plan du Sentier des Ramoneurs et de lever les oppositions formulées lors de l’enquête publique. Le préavis municipal précise que la mesure de planification résulte des principes posés par le plan directeur communal concernant la protection des sites et qu’elle a pour but notamment d’éviter les conséquences néfastes d’une transformation du paysage dans les secteurs sensibles et exposés à la vue. Les précisions suivantes sont apportées à ce sujet :

« (…)

Bref historique

Les différents villages formant les communes politiques du Châtelard et des Planches ont connu des développements divers en raison de leur situation géographique et de leurs avantages eu égard à l’économie touristique. Les villages des bords du lac ont subi les pressions de l’urbanisation, alors qu’en altitude (par ex. Les Avants, Caux etc.), les formations villageoises émergent. Quant aux localités à mi-pente, elles conservent une économie rurale et leur tissu demeure peu transformé.

Le nom de Pallens apparaît pour la première fois en 1317, sous la forme de « Paleym »^2. Selon Bossard³, l’étymologie est incertaine  et en dépit des formes modernes qui pourraient être rattachées à Palin, « palissade », il s’agit certainement d’un patronyme. Ce hameau d’origine rurale formait avec Chêne, une des huit métralies de la seigneurie du Châtelard jusqu’à la révolution vaudoise.

Situé sur un méplat, Pallens occupe une situation privilégiée en surplomb des anciens villages de Chêne et Crin. Au cours du 20^ème siècle, la vocation résidentielle de la région s’accentue au détriment de l’agriculture. Les terrains environnants formés de vignes et de vergers subissent les assauts de nouvelles constructions, dont un grand nombre, en raison de leur implantation proche des tissus anciens, constituent autant d’atteintes à leur silhouette.

Le plan directeur communal (PDCom)

Partant de ce dernier constat, le plan directeur communal⁴ pose le principe de délimitation d’aire de dégagement au voisinage de noyaux historiques et de conservation des sites ayant une valeur de patrimoine. Pour le secteur en cause, le document directeur identifie l’espace délimité par le périmètre du plan partiel d’affectation « Sentier des Ramoneurs » comme étant un espace peu ou pas bâti qui souligne, accompagne, renforce la qualité et la perception des sites marquant le territoire.

Outre sa vocation paysagère, cet espace est dévolu à la viticulture, aux jardins et à un lieu de détente. Ce compartiment de territoire participe à l’identité montreusienne et justifie dès lors, une mesure de planification différente que celle aujourd’hui fixée par le plan général d’affectation, lequel colloque l’épaulement qui s’appuie contre les villages et rejoignant le thalweg des Gorges du Chauderon à une zone constructible.

(…) »

c) La municipalité a proposé de lever l’opposition des sociétés Reymobil SA et Patrimoine Pierre SA en relevant que ces sociétés, qui étaient propriétaires de la parcelle 8832 qu'ils avaient finalement pu vendre comme terrain constructible alors même que les travaux, commencés en juillet 1998, avaient été interrompus jusqu’en automne 2000. La municipalité a relevé en outre que la promesse de vente mentionnée par les opposants avait été signée après la publication de l’avis selon lequel la commune entreprenait la révision du plan des zones dans le secteur du Sentier des Ramoneurs et après la publication du dossier de presse du plan directeur communal mentionnant l’affectation d’une zone de verdure dans ce secteur.

G.                               a) Par décision du 30 avril 2003, le Conseil communal a adopté le plan du Sentier des Ramoneurs et a levé les oppositions des sociétés Reymobil SA et Patrimoine Pierre SA. Le recours formé auprès du Département des institutions et des relations extérieures contre la décision communale a été rejeté par décision du 2 juin 2005.

b) Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA, qui ont acquis dans l’intervalle la part de copropriété de la société Reymobil SA, ont recouru contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures par le dépôt d’un recours au Tribunal administratif en demandant que le plan partiel d’affectation soit modifié afin que la parcelle 8836 soit classée dans la zone constructible actuellement en vigueur (dossier AC 2005/0135).

c) La Municipalité de Montreux s’est déterminée sur le recours en concluant à son rejet et la possibilité a été donnée aux sociétés recourantes de déposer un mémoire complémentaire. L’instruction de la cause AC 2003/0106 a été reprise et jointe avec le recours formé contre le plan partiel d’affectation (AC 2005/0135). Le tribunal a tenu une audience le lundi 19 décembre 2005 à Montreux ; il a procédé à une visite des lieux en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

"(…)

Le représentant de la municipalité précise que l'affectation de la parcelle des sociétés recourantes en zone de faible densité résulte du plan de zones approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972. Dans ce secteur sensible du territoire communal, la zone de faible densité avait été alors superposée à une zone de protection des sites limitant le coefficient d'occupation du sol à 1/10. Le plan des zones de 1972 avait fait l'objet d'une révision partielle en 1987 uniquement pour satisfaire à l'obligation faite aux communes de créer des zones agricoles. Cette modification n'a pas touché les secteurs de l'agglomération déjà classés en zones à bâtir par le plan des zones de 1972 et notamment le secteur litigieux. L'étude du plan directeur communal entreprise dès 1997, a fait l'objet d'un dossier de presse au mois de septembre 1998. Il ressort de ce document, largement diffusé auprès de la population, que le secteur du "Sentier des Ramoneurs" situé au sud de l'autoroute à l'entrée du tunnel de Glion serait grevé d’une aire de dégagement ou de verdure. L’aire de verdure a été maintenue par le plan directeur communal approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001. La municipalité a alors fait publier un avis dans la presse locale précisant qu'une modification du plan général d'affectation avait été décidée pour le secteur situé aux lieux-dits "Rodioz" et "Taulan" au droit du "Sentier des Ramoneurs". Le plan partiel d'affectation "Sentier des Ramoneurs" a été approuvé par la municipalité le 15 février 2002 et mis à l'enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002 pour être adopté par le conseil communal le 30 avril 2003.

Le représentant de la municipalité précise que le permis de construire délivré en 1995 pour les deux bâtiments d'habitation collective sur la parcelle 8832 ne s'était pas prescrit. Des travaux de construction avaient été entrepris, mais ils avaient été interrompus. Le représentant des sociétés recourantes précise qu'il avait acquis la parcelle 8832 et obtenu le permis de construire les deux bâtiments d'habitation collective en 1995 mais que le coût des travaux de génie civil nécessaires à la réalisation des fondations de l'immeuble apparaissait trop élevé compte tenu du rendement envisagé. Le terrain avait alors été vendu à un promoteur qui a terminé la réalisation; les sociétés étaient entrées en discussion avec le propriétaire en vue d'acquérir la parcelle voisine 8836, pour réaliser un immeuble comparable dans sa volumétrie, mais de dimension plus modeste. Au moment de l'achat du bien-fonds, en 1999, les représentants de la société n'ont pas entrepris de démarches auprès des autorités communales pour se renseigner sur le statut du sol ou sur une éventuelle modification des règles d'affectation qui aurait pu être envisagée par la commune. Ils n’ont pas eu connaissance non plus des premières esquisses du plan directeur communal, notamment du dossier de presse du mois de septembre 1998. La première demande de permis de construire a été déposée après la publication de l'avis selon lequel la municipalité envisageait de modifier le plan général d'affectation dans le secteur en cause. Le Service de l'urbanisme aurait alors exigé de nombreux documents complémentaires pour mettre à l'enquête publique la demande de permis de construire, notamment la production d'un contrat de servitude concernant les canalisations d'évacuation des eaux usées. Finalement, la commune a refusé de mettre le dossier à l'enquête publique, en invoquant la procédure de légalisation du plan partiel d'affectation du "Sentier des Ramoneurs".

Le représentant de la municipalité précise que l'étude et l'adoption du plan partiel d'affectation est l'une des mesures de mise en œuvre du plan directeur communal et qu'une révision générale du plan général d'affectation est en cours afin de protéger les sites sensibles dans l’agglomération. Il précise également que la commune s'est fondée sur les travaux préparatoires de l'inventaire ISOS. La municipalité n'a pas à examiner si un projet de construction moins important aurait pu être admis dès lors que toute intervention dans le site serait préjudiciable aux objectifs de protection recherchés.

Le tribunal procède ensuite à la visite des lieux en présence des parties. Il se déplace tout d'abord sur l'aire de rebroussement du chemin de Rodioz pour descendre ensuite par le sentier de la Boriodaz sur le chemin des Côtes-de-Pallens à l'extrémité duquel il aperçoit une partie de la parcelle 8836. Le tribunal emprunte ensuite le Sentier des Ramoneurs jusqu'au niveau de la parcelle 8842 et constate que la parcelle 8836 amorce en quelque sorte un épaulement qui redescend sur le vallon formé par le cours de la Baye de Montreux.

Au terme de la visite des lieux, le tribunal se rend dans les bureaux du service d'urbanisme où le représentant de la municipalité expose les différentes modifications envisagées par la révision du plan général d'affectation dans l'agglomération. Il montre en particulier les différentes zones de verdure prévues autour des différents hameaux et villages historiques de la commune sur des secteurs classés en zone de faible densité par le plan de 1972.

(…) »

Considérant en droit

1.                                Il convient d'examiner si le Département des institutions et des relations extérieures (le département) a respecté les limites de son pouvoir d’examen et si sa décision respecte le cadre de l'autonomie communale tel qu’il est délimité par la législation cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions.

a) La loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation a limité le pouvoir d'examen du département à un contrôle en légalité (voir nouvel art. 61 al. 1 LATC entré en vigueur le 1er janvier 2004). Les dispositions transitoires précisent toutefois que ces modifications ne sont pas applicables aux plans qui ont déjà été adoptés par le conseil de la commune (art. 3 de la loi du 4 mars 2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté le plan partiel d'affectation "Sentier des ramoneurs" le 30 avril 2003 de sorte que la nouvelle procédure prévue par la loi du 4 mars 2003 n'est pas applicable; ce sont donc les anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2003, qui sont déterminants pour fixer l'étendue du pouvoir d'examen du département lorsqu'il a statué sur le recours. Selon l'art. 60a aLATC, le département se prononce sur les recours contre les décisions en matière de plans d'affectation avec un plein pouvoir d’examen, c'est-à-dire un contrôle qui s’étend à l’opportunité. Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).

b) Par ailleurs, même dans un contrôle limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT).

                  c) Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation, est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, qu’elle les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998).

2.                              a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 7).

b) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par un zonage n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan de zones classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

3.                              a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue en premier lieu aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).

b) La tâche centrale des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335 ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18 N. 20).

c) En l’espèce, l’examen du plan litigieux de même que l’inspection locale ont démontré que la parcelle 8836 des sociétés recourantes ne fait pas partie des territoires largement bâtis au sens de l’art. 15 al. 1 let. a LAT. Il s’agit d’un territoire situé à la périphérie de l'agglomération, longé par des voies historiques et dont la pente nécessite des frais de fondation qui peuvent paraître disproportionnés par rapport au coût de la construction. Il s’agit par ailleurs d’un site fortement exposé à la vue qui trouve son prolongement dans le vallon arborisé formé par la Baye de Montreux et qui mérite des mesures de protection spéciale et fait partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. Le secteur est par ailleurs répertorié dans le périmètre environnant IV dans le cadre des travaux de l'inventaire ISOS, décrit comme "Vignoble et champs surplombant les gorges du Chauderon" qui présente une signification prépondérante et pour lequel l'objectif de sauvegarde retenu est le maintien de l'état existant. Par ailleurs, les différents développements du plan directeur communal concernant la capacité des zones à bâtir montrent que la commune dispose d’une capacité largement supérieure aux besoins prévisibles dans les quinze années à venir qui n’exige pas le maintien de la parcelle en cause en zone à bâtir compte tenu d'une réserve répertoriée de 100 ha. Enfin, le tribunal constate que le plan des zones de 1972 n’a pas fait l’objet d’une modification en vue de sa conformité et de son adaptation aux exigences de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire. Seuls les secteurs en zone agricole ont été modifiés et les zones à bâtir du plan de 1972 qui ne correspondent pas aux critères de l’art. 15 LAT étaient soumises aux dispositions de l’art. 36 al. 3 LAT. Ainsi, les parties du plan des zones communal de 1972 qui n'ont pas fait l'objet de la modification liée à la création des zones agricoles et qui ne sont pas conformes aux dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire concernant tant la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) que la délimitation des zones à protéger (art. 17 al. 1 LAT)  sont  devenues caduques le 1er janvier 1988, conformément à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b/bb p. 106; 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; 119 Ib 124 consid. 3c p. 132; 118 Ib 38 consid. 4a p. 44 et les références citées).

4.                                Il convient encore de déterminer si les restrictions qui résultent des mesures de protection sont compatibles avec la garantie de la propriété. Des restrictions à la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la Constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst, voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348 consid. 2a p. 353).

a) En ce qui concerne la condition de la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371). Dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).

Conformément à l’obligation des cantons de protéger les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels, selon l’art. 17 al. 1 let. c LAT, la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions précise à son art. 47 al. 2 que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Cette disposition autorise donc les communes à introduire dans leurs plans et règlements d’affectation les dispositions qui permettent d’assurer la conservation, la mise en valeur et la protection de paysages et de sites dignes de protection. L'art. 54 al. 1 LATC confirme, si nécessaire, que les zones protégées sont destinées à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, de réserves naturelles ou d'espaces de verdure. En l'espèce, le plan partiel d'affectation "Sentier des ramoneurs", classe la parcelle 8836 en zone de verdure. L'art. 4 du règlement du plan partiel d'affectation prévoit que la zone de verdure a pour but la sauvegarde des sites et les articles 5 et 6 du règlement précisent les obligations de conservation des surfaces de verdure et d'entretien des ouvrages construits. La zone de verdure mise en cause par le recours vise donc des buts de protection des sites et trouve une base légale claire aux art. 47 al. 2 ch. 2 et 54 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 17 al. 1 let. b et c LAT.

b) Il faut encore déterminer si la mesure communale répond à un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt des propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la protection des paysages dignes de protection répondent à un intérêt public et constituent même l’un des buts essentiels de l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 2 let. a LAT). Cet intérêt public est encore confirmé par l’art. 3 al. 2 LAT prévoyant que les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à ce que le paysage soit préservé. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs confirmé que la création de zones de verdure pour des motifs de protection du paysage répond à un intérêt public majeur pouvant justifier une réduction de la zone à bâtir (ATF 119 Ia 411 consid. 2b p. 415-416). En l'espèce, le tribunal a constaté que la parcelle en cause est fortement exposée à la vue et fait partie d'un site qui a une signification prépondérante dans l'agglomération de Montreux. L'inspection locale a d'ailleurs démontré que les constructions qui ont pu être édifiées sur la parcelle voisine 8832 sont particulièrement mal intégrées et entament le site de manière dommageable. Cette situation justifie les mesures restrictives prises par la commune afin de ne pas aggraver l'atteinte déjà portée au site. Il est vrai que la parcelle en cause était classée en zone à bâtir, mais il ressort du plan directeur communal que les réserves de capacité, de l'ordre de 100 ha seulement en milieu urbain, sont déjà trop importantes alors que les perspectives de croissance restent modestes. Or, les mesures destinées à réduire les zones à bâtir surdimensionnées répondent aussi à un intérêt public important (voir ATF 114 Ia 254 consid. 3 p. 255). Il est vrai que la parcelle en cause était formellement classée en zone à bâtir et la mesure de classement touche de manière importante l'intérêt économique du propriétaire. Mais la jurisprudence fédérale a précisé que le seul intérêt financier du propriétaire n'est pas déterminant dans la pesée des intérêts requise par la jurisprudence (ATF 114 Ia 364 consid. 4 p. 369/370). En outre, le plan contesté est le premier plan adapté aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire depuis l'adoption de la zone en 1972; lors de l'adoption d'un premier plan d'affectation conforme à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, il faut que des circonstances spéciales existent pour pouvoir inclure un terrain dans une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT (ATF 117 Ia 430 consid. 4c p. 432). De telles circonstances font défaut pour le terrain en cause, exposé à la vue dans un site sensible et à proximité d'une voie historique et dont la configuration nécessiterait d'importants et coûteux travaux de fondation et de consolidation. La parcelle ne fait en outre pas partie des terrains nécessaires au développement de la commune dans les 15 ans à venir selon le plan directeur communal.

c) L'importance majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui résultent de la planification communale. Conformément au principe de la proportionnalité, les mesures doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). En matière de planification, le principe de proportionnalité a une portée particulière précisée par l'art. 4 LATC; selon cette disposition, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). En l'espèce, il n'existe pas d'autres mesures de planification permettant d'atteindre les objectifs de protection recherchés par la zone de verdure, car même des constructions de moindre importance porteraient une atteinte importante au site en raison des travaux et mouvements de terre nécessités par la pente du terrain.

5.                                a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formé contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures concernant le plan partiel d'affectation "Sentier des Ramoneurs" doit être rejeté et la décision attaquée maintenue.

b) Il ressort de cette situation que le refus de la municipalité de mettre à l’enquête publique la demande de permis de construire apparaît justifié (voir RDAF 1992 p. 225, 1976 p. 266 et 1970 p. 260). Ainsi, le recours formé par Patrimoine Pierre SA et consorts contre cette décision doit être rejeté et la décision attaquée maintenue.

c) Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge des sociétés recourantes un émolument de justice de 2’000 fr. La commune qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 2'000 fr.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

A.              AC 2003/0106      Recours PATRIMOINE PIERRE SA et consorts contre décision de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003 (refus de mettre à l'enquête publique une demande de permis de construire)

I.                                 Le recours est rejeté.

II.                               La décision de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003 est maintenue.

 

B.              AC 2005/0135      Recours formé par les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 2 juin 2005

I.                Le recours est rejeté.

II.                La décision du Département des institutions et des relations extérieures du
2 juin 2005 est maintenue.

 

C.                               Frais et dépens

I.                Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA, solidairement entre elles.

II.                Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA sont solidairement débitrices de la Commune de Montreux d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 20 avril 2006

 

 

 

Le président:                                                                                        La greffière:

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).