|
|
CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
||
|
|
Arrêt du 7 janvier 2005 |
||
|
Composition |
M. Eric Brandt, président, M. Antoine Thélin et M. Jean Nicole, assesseurs |
||
|
|
Antonia DUFAUX, à Clarens, représentée par Me Daniel DUMUSC, avocat à Montreux, |
||
|
autorités intimées |
|
Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne, représenté par Me Edmond de BRAUN, avocat, à Lausanne, |
|
|
|
I
I
|
autorité concernée |
|
|
Objet |
Permis de construire, construction hors des zones à bâtir |
|
|
Recours Antonia DUFAUX contre décision du Service de l'aménagement du territoire du 13 mai 2003 (abris pour l'entreposage de 24 citernes à eau sur la Commune d'Ormont-Dessous) |
Vu les faits suivants :
A. Antonia Dufaux est propriétaire de la parcelle 3215 du cadastre de la Commune d’Ormont-Dessous; d’une superficie de 2'343 m2, le bien-fonds est situé dans la zone agricole et alpestre régie par le règlement communal sur le plan général d’affectation de la Commune d’Ormont-Dessous, approuvé par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud le 17 avril 1996.
Antonia Dufaux avait obtenu le 27 juin 1997 une autorisation spéciale du Service de l’aménagement du territoire pour procéder à la démolition et à la reconstruction du bâtiment existant. Cette autorisation a été délivrée à la suite de travaux réalisés sans autorisation et comportent une extension des surfaces habitables d’environ 15 m2 par rapport à la surface au sol de l’ancienne construction démolie.
B. En date du 21 mai 2002, la Municipalité d’Ormont-Dessous s’est adressée à Antonia Dufaux pour constater que des travaux de construction relativement importants avaient été entrepris sur sa propriété sans autorisation. Un ordre d’arrêt des travaux avait déjà été notifié au locataire des lieux, Patrick Treuthardt. Antonia Dufaux a répondu le 27 mai 2002 en donnant les explications suivantes :
« Il y a environ un mois et demi le talus si devant le chalet a subi un éboulement, mon locataire, Monsieur Treuthardt m’en a avisé immédiatement, je suis montée au Sépey pour constater les dégâts. Lorsque je suis arrivée sur les lieux, Monsieur Treuthardt m’a fait constater que lorsque la masse est partie celle-ci a emporté plusieurs gros cailloux, certains de plus de deux mètres de diamètres ; constatant le danger encouru par ce glissement de terrain (les rochers et cailloux pouvaient à tout moment rouler en bas le champ et aller s’écraser dans le chalet si en contrebas) j’ai demandé à celui-ci s’il pouvait faire quelque chose. Monsieur Treuthardt s’est renseigné auprès de plusieurs amis (maçon, architecte) de ce qu’il y avait de mieux à faire, le conseil de ceux-ci a été celui de faire un mur de retenue avec un radier de soutien, j’ai donné mon feu vert et les travaux ont débutés, je reconnais là mon erreur de ne pas avoir avertis la commune de ce chantier.
Lors de la construction, nous avons décidé suite au manque d’eau que nous subissons chaque année de mai à octobre de construire un local fermé pour y mettre une citerne à eau dans une partie de celui-ci, ainsi qu’un local de trois mètres sur quatre pour y ranger l’outillage de jardin, ainsi que les machines (tondeuses, débroussailleuse, motoculteur, fraiseuse à neige), la partie réservoir sera faite de tôles galvanisées et étanchéisées.
Le local est déjà lui – même complètement étanchéisé, nous avions déjà commencé à le recouvrir lors de la visite de Monsieur Parisod, cette construction devait être complètement recouverte, afin de retrouver une masse identique à celle existante avant le glissement de terrain, je reconnais là encore une fois mon erreur de ne pas avoir fais une demande en bonne et due forme à la Municipalité.
L’idée de mon locataire était de mettre trois citernes de mille litres enterrées pour récupérer les eaux du drainage qui s’écoule dans le champs lors de fortes pluies, ainsi qu’à la fonte des neiges, nous aurions repompé cette eau dans la grande citerne et ceci afin de ne plus avoir de problèmes d’eau en période sèche, ce qui nous éviterait de faire venir les pompiers pour remplir nos réservoirs, nous avons deux citernes de quatre mille litres pour deux chalets, mais avec une source de surface qui coule au goutte à goutte. De plus cette citerne serait en cas d’incendie une réserve importante d’eau.
C’est vrai qu’il est dur de voir s’écouler des centaines de litres d’eau dans un champ lorsque vous en manquez.
Je reconnais encore une fois mon erreur et vous en fais mes plus grandes excuses, mais je tiens encore à vous préciser que le local qui a été construit ne devait plus se voir du tout, étant donné qu’il devait être recouvert complètement.
Je vous demande dès lors, l’autorisation de remettre le terrain en état (mise en place de la terre éboulée), ainsi que la possibilité de faire venir de la terre végétale pour que l’on puisse remettre la propriété au propre et agréable aux yeux pour la belle saison à venir et que mon locataire puisse profiter de la terrasse. »
C. Antonia Dufaux a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d’un abri destiné à l’entreposage de 24 citernes à hauteur de 1,25 m3 chacune avec un local d’appareillage pour le traitement de l’eau attenant. La construction projetée, déjà partiellement réalisée, s’inscrit dans la pente formée à l’aval du chalet existant et présente une longueur de 9m avec une largeur de 4,5m; deux portes sont aménagées sur la façade aval. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 4 au 24 mars 2003 et a soulevé les oppositions des propriétaires voisins. Le dossier de la demande de permis de construire a été transmis à la Centrale des autorisations (CAMAC) qui a notifié à la municipalité le 13 mai 2003 les différentes décisions des autorités cantonales concernées, comportant le refus par le Service de l’aménagement du territoire, de l’autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir. La municipalité a notifié la décision cantonale à Antonia Dufaux le 16 mai 2003 en précisant qu’elle refusait le permis de construire; elle ordonné en outre la remise en état des lieux dans un délai de 6 mois.
D. Antonia Dufaux a contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès du Tribunal administratif le 10 juin 2003. Elle explique en substance que l’installation en cause est nécessaire à l’alimentation en eau; elle conclu à l’annulation des décisions du Service de l’aménagement du territoire et de la municipalité lui refusant l’autorisation spéciale requise et le permis de construire ainsi qu’à l’octroi de ces autorisations. La municipalité s’est déterminée sur le recours le 2 juillet 2003 et le Service de l’aménagement du territoire a déposé une réponse au recours le 18 août 2003 en concluant à la confirmation de sa décision et la fixation d’un délai convenable à la recourante pour supprimer l’ouvrage illicite. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 25 septembre 2003 et le tribunal a tenu une audience sur place le 4 mai 2004. Le procès-verbal mis au net à la suite de l’audience comporte les précisions suivantes :
« Le tribunal questionne la recourante sur le système actuel d'alimentation en eau de son chalet. Le locataire répond que la source qui alimente le chalet se trouve à environ 1 km en amont, sur la parcelle 326. Il s'agit d'un captage d'eaux superficielles comportant deux réservoirs de 2'000 litres chacun. La servitude de source donne droit à 1/3 du débit à la recourante et à 2/3 aux voisins, propriétaires du chalet construit sur la parcelle 330. Le mode de partage dans la proportion 1/3 - 2/3 ne serait pas équitable car l'alimentation d'eau va en priorité chez le voisin. La source procure une eau de mauvaise qualité, qui n'est pas consommable ; de plus, elle connaît une forte période d'étiage où son débit se limite à 2 litres en 24 heures. La recourante n'a pas effectué de recherches pour trouver une autre source et n'a pas examiné les possibilités qui existent pour améliorer le captage actuel.
La municipalité explique que l'alimentation en eau dans le village du Sépey est gérée par un syndicat d'eau qui assume toutes les obligations résultant de la loi sur la distribution de l'eau. Tous les propriétaires de chalets sont membres de la société qui entretient son réseau et qui a récemment procédé à des investissements importants pour améliorer la qualité de l'eau. L'eau est captée en amont et le réservoir se situe en contrebas du chalet de la recourante. L'ensemble du secteur situé en amont du réservoir ne bénéficie pas de l'alimentation provenant du réseau du syndicat d'eau. Chaque chalet ou groupe de chalets bénéficie de son propre système d'alimentation en eau. Les autres sources présentent toutefois une qualité meilleure. Quant au voisin de la recourante, qui partage la même servitude de source, il a lui-même trouvé une solution pour résoudre le problème en période d'étiage. Il dispose de deux citernes de 6'000 litres partiellement enterrées devant la façade sud du chalet. Ces citernes recueillent l'eau de toiture du chalet et une solution aurait été trouvée pour combler les déficits en été.
La recourante ne bénéficie toutefois pas des mêmes facilités. Le locataire doit faire appel à un camion des pompiers d'Aigle pour remplir les réservoirs de la source. La recourante avait essayé d'obtenir du syndicat d'eau une possibilité de raccordement mais sans succès. Toutefois, aucune étude n'a été effectuée sur le coût d'un raccordement de son chalet au réservoir du syndicat. Il est précisé qu'un tel raccordement impliquerait l'installation d'une pompe d'une certaine puissance et également l'aménagement de réservoirs sur la propriété de la recourante pour stocker l'eau ainsi pompée.
Le système envisagé par la recourante consiste à recueillir l'eau de pluie de la toiture du chalet et les eaux de drainage du chalet et de la construction réalisée sans autorisation, l’eau serait ensuite transvasée dans trois cuves successives pour la décantation des matériaux en suspension dans l'eau, puis dans un système de filtration qui permet ensuite de stocker l'eau en réserve. Lorsque l'eau serait pompée pour l'alimentation du chalet, elle passerait dans un appareil qui alimente l'eau en sel puis elle serait passée dans deux ou trois tubes à ultraviolet afin de tuer les bactéries.
Le conseil du Service de l'aménagement du territoire estime toutefois que si le chalet ne bénéficiait pas d'un équipement suffisant pour l'alimentation en eau potable, l'autorisation de le reconstruire et de l'agrandir délivrée en 1997 aurait dû être refusée. Il estime en outre qu'il n'y a pas d'obligation de la commune à équiper pour l'alimentation en eau les constructions situées hors des zones à bâtir. Le conseil de la recourante précise que le secteur constitue en quelque sorte une zone de chalets de fait, réservée à l'habitation, que la commune devrait équiper.
Les représentants de la commune relèvent que l'art. 19 de son règlement communal sur le plan général d'affectation prévoit expressément que la commune n'entreprendra dans la zone agricole aucune extension de la voirie, du réseau d'égouts ou de l'eau potable.
La recourante explique qu'un glissement de terrain a été à l'origine des travaux. Plusieurs blocs de pierres importants se seraient mis en mouvement et il était nécessaire de stabiliser le terrain pour sécuriser le chalet, qui aurait présenté certaines fissures. La recourante précise qu'elle a été mise en quelque sorte devant le fait accompli par son locataire qui a engagé des travaux dont elle ne s'était pas rendu compte de l'importance.
Les représentants du Service de l'aménagement du territoire relèvent que la recourante avait indiqué que l'alimentation en eau était suffisante dans sa demande de permis de construire en 1997. La recourante explique toutefois que la qualité de l'eau s'est détériorée et les périodes d’étiage étendues à tel point que la source est devenue insuffisante.
Le tribunal se déplace sur la parcelle 3215 de la recourante. Le chalet de la recourante comporte au niveau de l'entrée (nord) un espace ouvert avec une cuisine, un coin à manger et un séjour ainsi qu'une chambre à coucher avec une salle de bains. A l'étage inférieur une chambre habitable avec un bureau est aménagée ainsi qu’un local sanitaire et dans la partie ouest, on trouve un local chauffé dans lequel différents objets sont entreposés, qui donne accès à la chaufferie dans laquelle la citerne à mazout est entreposée. Le local donne aussi accès au sud à un atelier de bricolage largement vitré qui n'est toutefois pas isolé ni chauffé pendant l'hiver.
Le tribunal constate que l'abri envisagé pour l'entreposage des citernes est pratiquement achevé au stade du gros œuvre. L'ouvrage comporte un radier, un mur de soutènement en béton vertical avec une surface lisse finie et les trois autres parois en brique (plots de ciment) sont déjà montées avec une dalle de toiture en béton armé. Le niveau de la dalle de toiture correspond à celui de la surface de jardin située dans le prolongement du logement existant. Le locataire de la recourante explique comment il entend disposer les différentes citernes utiles au stockage et au traitement de l'eau. Il prévoit de récupérer à la fois les eaux de pluie de la toiture et les eaux de drainage du chalet et du mur de soutènement, transformé en abri.
Le tribunal observe encore sur la parcelle voisine 330 l'emplacement où les deux citernes de 6'000 litres ont été enterrées sur le côté sud-ouest de la façade aval du chalet et se déplace sur le captage de la source qui alimente les deux parcelles 330 et 3215. Le captage est constitué par deux citernes de 2’000 litres enterrées, fermées chacune par un couvercle en fonte. Les locataires de la recourante ouvrent les couverlces. Il est constaté que l’eau ne dégage pas une odeur particulière. Toutefois, les deux citernes se trouvent en aval d’un pâturage, les captages recueillent essentiellement les eaux superficielles.
Le procès-verbal mis au net à la suite de l’audience a été transmis aux parties qui ont pu se déterminer sur ce document.
Considérant en droit :
1. a) Il n’est pas contesté que la construction litigieuse destinée à la création d’une réserve d’eau et d’une installation de traitement n’est pas conforme à la destination de la zone agricole et alpestre réservée à l’exploitation des domaines et des pâturages et autres activités en relation étroite avec l’agriculture. Ainsi, les travaux contestés ne peuvent être autorisés que s’ils répondent aux conditions fixées par l’art. 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT).
b) Selon l’art. 24 LAT, toutes constructions et installations nouvelles situées hors de la zone à bâtir et qui n’est pas conforme à la destination de la zone ne peuvent être autorisées que si l’implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination de l’ouvrage (lit. a) et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (lit. b). Pour que l’implantation de la construction soit imposée par sa destination, il faut que des raisons objectives – techniques, économiques ou dépendants de la configuration du sol – justifient la réalisation de l’ouvrage et l’emplacement prévu (ATF 123 II 256, 261 - 262 consid. 5 a). Le lien entre l’implantation et la destination de la construction peut être positif (dicté par l’exigence d’une implantation déterminée) ou négatif (imposé par l’impossibilité d’une implantation en zone à bâtir). Les motifs de convenance personnels ou financiers ne suffisent pas à justifier une implantation hors de la zone à bâtir (ATF 119 I b 442 consid. 4 a p. 445). Le Tribunal fédéral ne pose pas d’exigences absolues pour la réalisation de cette condition. Il suffit que des motifs particulièrement importants fassent apparaître l’implantation comme objectivement conditionnée par la destination de l’ouvrage et sensiblement plus avantageuse que d’autres emplacements (ATF 115 I b 472 consid. 2 d p. 484). La jurisprudence a admis l’implantation hors de la zone à bâtir comme imposée par destination pour les logements des parents qui se retirent d’une exploitation agricole (ATF 116 I b 228 consid. 3 a, 230-231), pour la construction d’une antenne de télécommunication destinée à compléter un réseau de faisceaux dirigé (ATF 115 I b 131 consid. 5 g p. 142) et pour une installation de tir (ATF 114 I a 114 consid. 4 a 117-118), ainsi que pour les logements d’une exploitation agricole voués à des buts socio-thérapeutiques de réinsertion (ATF 112 I b 94 et ss). En revanche, la condition de l’implantation imposée par la destination de l’ouvrage a été refusée pour la construction d’une route destinée à l’équipement d’une zone à bâtir (ATF 118 I b 497 consid. 4 a p. 500) pour la construction de 5 chambres supplémentaires pour un restaurant comprenant déjà 10 chambres doubles destinées au personnel (ATF 117 I b 266 consid. 3 p. 269) ainsi que pour un passage sous-terrain destiné à relier une maison d’habitation sise hors des zones à bâtir à un garage et une piscine situés en zone à bâtir (ATF 114 I b 317 consid. 4 c p. 320).
c) En l’espèce, la recourante soutient que la construction est nécessaire pour assurer l’alimentation en eau potable du chalet construit sur la parcelle 3215. Elle relève que les conditions d’alimentation actuelles ne sont pas suffisantes à la fois en ce qui concerne les quantités disponibles pendant les périodes d'étiage et la qualité de l’eau. Il est vrai aussi que la construction projetée se situe de manière judicieuse pour récupérer les eaux de drainage du chalet existant et permettre de stocker une quantité d’eau relativement importante qui assure un approvisionnement continu même en période d'étiage. Toutefois, il n’est pas démontré qu’il s’agit de la seule solution à disposition de la recourante pour résoudre les problèmes d’alimentation auxquels elle est confrontée. A cet égard, l’inspection locale a permis de constater que la recourante bénéficiait au niveau de l’étage inférieur de son chalet de surfaces relativement importantes permettant d’assurer le stockage et le traitement de l’eau de pluie. Cette solution ne permet vraisemblablement pas de récupérer d’emblée les eaux de drainage mais l'aménagement d'un puit avec pompe disposée à l’emplacement de l’ouvrage projeté suffirait pour remonter les eaux de drainage dans une installation de réservoir et de traitement au sous sol du chalet. Par ailleurs, le tribunal a constaté lors de l'inspection locale que les deux constructions voisines disposent d’un système de réservoir à proximité directe de la construction principale; ainsi, le tribunal arrive à la conclusion que l’implantation de l’ouvrage projeté n’est pas imposée par sa destination. Il est vrai que la recourante fait état d’un glissement de terrain mais seul l’édification d’un mur de soutènement suffit à stabiliser la pente dans la mesure où l’existence du glissement devait se confirmer. Ainsi, le tribunal constate qu’une autorisation sur la base de l’art. 24 LAT ne peut être délivrée de sorte que le refus du Service de l’aménagement du territoire doit être confirmé.
2. a) La décision attaquée fixe encore un délai de 6 mois à la recourante pour procéder à une remise en état des lieux. Selon l’art. 105 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), la municipalité, ou à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Cependant, le fait que les constructions sont illégales ne signifie pas encore qu'elles doivent être nécessairement démolies. La question doit être examinée en application des principes de proportionnalité et de protection de la bonne foi. Le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage si la violation est de peu d'importance, ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage; encore faut-il que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221, consid. 6).
b) Mais celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle tente de rétablir une situation conforme au droit en dépit des inconvénients qui en résultent pour le constructeur : l'autorité peut en effet, dans l'application du principe de proportionnalité, faire prévaloir des motifs fondamentaux, tels que l'égalité de traitement et le respect de la légalité dans l'application du droit de la construction (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). L'autorité doit cependant examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Et même si ces propositions sont inadéquates, l'autorité reste tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple, au moment d'exécuter sa décision, si le but recherché peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d).
c) En l’espèce, les circonstances invoquées par la recourante ne semblent pas déterminantes pour s’opposer à un ordre de remise en ordre d’état des lieux. En effet, la preuve d’un glissement n’est pas apportée. A supposer que la recourante ait été confrontée à des problèmes de stabilité du terrain, il aurait alors été nécessaire de faire appel à un spécialiste, notamment un ingénieur expérimenté dans les problèmes géotechniques, pour déterminer les causes du glissement et les mesures indispensables à la stabilisation du terrain. Or, les travaux ont d’emblée été conçu pour la construction d’un bâtiment avec toute l’armature nécessaire à la création d’une dalle de toiture en béton armé. La recourante a déjà réalisé des travaux sans autorisation lors de la reconstruction et de l'agrandissement de son chalet et elle devait savoir ou en tous les cas donner les instructions nécessaires au locataire pour ne rien entreprendre sans demander l’accord préalable aux autorités compétentes pour autoriser de tels travaux. Il existe aussi un intérêt public important tendant à ce que les constructions illégales, réalisées de manière à placer les autorités compétentes devant un fait accompli, ne soient pas maintenues en raison de leur seule présence.
d) Il est vrai que le secteur ne bénéficie pas d’un réseau de distribution d’eau, mais cette situation était connue de la recourante lorsqu’elle avait engagé les travaux de démolition et de reconstruction de son chalet; cette situation ne justifie pas le maintien de l’ouvrage en cause dès lors que d’autres possibilités existent pour améliorer les conditions d'alimentation en eaux, notamment la création de réservoirs à l'étage inférieur du chalet ou dans son prolongement. En définitive, l'ordre de remise en état des lieux n'est pas disproportionné; toutefois, il appartiendra à la municipalité, le cas échéant au Service de l'aménagement du territoire d'examiner la possibilité de maintenir le seul mur de soutènement dans la mesure où la recourante pourrait établir l’existence d’un danger concret concernant la stabilité du terrain pour autant que des aménagements adéquats assurent son intégration (mouvements de terres, arborisation). L’ordre de remise en état des lieux doit donc être confirmé sous cette seule réserve; le délai d'exécution doit en outre être fixé au 30 juin 2005, étant précisé que si la recourante souhaite maintenir le seul mur de soutènement avec les éléments du radier nécessaires à sa stabilité, elle devra produire à la municipalité d'ici au 31 mars 2005 un avis d'expert (géotechnicien ou géologue) indiquant les causes du glissement et la justification du maintien du seul mur de soutènement avec un projet de réaménagement.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue sous réserve du délai d’exécution fixé au 30 juin 2005. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1’500 fr. à la charge de la recourante, qui n’a pas droit à l’allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Service de l’aménagement du territoire du 13 mai 2003 et de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 16 mai 2003 sont maintenues sous réserve du délai d’exécution reporté au 30 juin 2005.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Antonia Dufaux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 janvier 2005.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)