CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 17 novembre 2005
Composition	M. Alain Zumsteg, président; M. Guy Berthoud, M. Pascal Langone, assesseurs. M. Yann Jaillet, greffier.

 

Recourants

1.

WWF Vaud et Suisse, à Vevey 1,

 

2.

Pro Natura Vaud, à St-Sulpice, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,

  

Autorités intimées

1.

Municipalité de Château-d'Oex,

 

2.

Service des forêts, de la faune et de la nature,  Conservation de la nature, à St-Sulpice,

 

3.

Service de l'aménagement du territoire, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,

  

Constructeur

Charles-Louis BRETON, à Flendruz,

  

Propriétaire

Denis JUNGEN, à Château-D'oex,

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours WWF et PRO NATURA contre décisions de la Municipalité de Château-d'Oex du 26 juin 2003, ainsi que du SAT et du SFFN (reconstruction d'un fenil avec abri habitable aux Monts Chevreuils, parcelle no 1962, propriété de Denis Jungen)

 

Vu les faits suivants

A.                                M. Denis Jungen est propriétaire de la parcelle no 1'962 de la commune de Château-d'Oex, au lieu-dit "Les Monts Chevreuils". D'une surface de 22'524 m², ce bien-fonds est situé sur le versant est des Monts Chevreuils, dans un secteur de prés à litière inscrit à l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (art. 1 de l'ordonnance du 7 décembre 1994 sur les bas-marais, objet no 1'606). Il est en conséquence inclus dans le plan d'affectation cantonal no 292 du site marécageux "Col des Mosses – La Lécherette" (ci-après: le PAC), approuvé par le Département des infrastructures le 23 février 1999 et classé en zone agricole protégée III, qui comprend des surfaces agricoles non marécageuses et des marais. Dans ce cadre, la parcelle no 1'962 est inventoriée comme "prairie de fauche extensive et à litière".

Dans sa partie est, elle comporte un ancien fenil (no ECA 1711) actuellement dans un état de délabrement avancé. Cette construction est décrite à l'inventaire comme "fenil avec abri habitable". La construction d'origine occupe une surface au sol de 24 m². Elle est recouverte d'une toiture à deux pans, dont le faîte est parallèle aux courbes de niveau (nord-sud). Les façades, dépourvues de fenêtres, sont revêtues de planches verticales avec couvre-joints. Une seule ouverture est percée en façade nord, actuellement sans porte. Un appentis, d'environ 2 m sur 4, a été accolé en façade sud et ne comporte également qu'une ouverture, à l'ouest. Non cadastrée, cette partie de l'ouvrage est actuellement en ruine.

B.                               Le 22 février 2001, la Municipalité de Château-d'Oex a soumis au Service de l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT), "pour consultation préalable", un avant-projet de reconstruction du fenil précité sur un nouvel emplacement, au nord de la parcelle no 1'962. Le 12 avril 2001, le SAT a répondu en ces termes :

"L'abri d'alpage ECA 1711 a été inventorié dans le cadre du plan d'affectation cantonal du site marécageux "Col des Mosses - La Lécherette". A l'heure actuelle, l'état du bâtiment est très mauvais, à la limite de la ruine. La première question qui doit être posée est de savoir s'il y a lieu d'éliminer définitivement les restes de cet abri ou si une remise en état complète peut être envisagée.

S'agissant d'un bâtiment qui, sans être exceptionnel, marque tout de même un mode d'exploitation agricole du lieu, nous nous tiendrons donc aux conditions d'évolution citées à l'inventaire.

Dès lors, nous ne pourrions accepter qu'une reconstruction à l'identique (façade en planche) d'un abri d'alpage, pour autant que celui-ci se justifie du point de vue de l'exploitation agricole.

Or, le dossier est totalement lacunaire sur ce point.

Nous préciserons d'ores et déjà que le cabanon projeté avec les ouvertures envisagées et une cheminée ne correspond en aucun cas à la notion de reconstruction au sens des dispositions légales et de celles de la fiche ad hoc de l'inventaire."

C.                               Le 19 février 2002, M. Charles-Louis Breton, monteur en chauffage et appareilleur à Flendruz, s'est enquis auprès du SAT des possibilités de reconstruire le fenil no ECA 1711 sur un autre emplacement que l'actuel, en utilisant un système de construction en rondin qu'il avait appris au Canada et qu'il pratiquait depuis 10 ans. Il précisait que cet abri serait principalement destiné à la surveillance d'un troupeau de moutons.

Le 22 mai 2002, le Service des forêts, de la faune et de la nature, par le biais du Conservateur de la nature (ci-après: le SFFN), a rendu un préavis négatif, au motif que M. Breton n'était pas exploitant agricole. Se fondant sur ce préavis, le SAT a refusé d'entrer en matière sur le projet tel qu'il lui était soumis (déplacement et reconstruction de l'abri fenil). Il laissait toutefois la porte ouverte à "un projet qui s'inscrirait dans le respect strict des conditions posées par la fiche no 12 de l'inventaire" (laquelle indique, sous la rubrique "évolution" : "ruine ou remise en état" et sous la rubrique "conditions d'évolution" : "encourager le maintien et l'entretien, conserver l'identité du bâtiment, pas d'aménagements extérieurs"

D.                               A la suite d'une rencontre entre le constructeur et des représentants de la Municipalité de Château-d'Oex, du SAT et du SFFN, ce dernier a finalement admis, par lettre du 5 août 2002, le principe de la reconstruction du fenil, sous réserve de l'accord du Service des eaux, sols et assainissements, division assainissement, en ce qui concernait les eaux usées, et pour autant que le caractère exclusivement agricole de l'abri d'alpage soit maintenu. Le nouvel avant-projet établi le 23 septembre 2002 prévoyait une cabane en rondins, d'une surface au sol de 38,75 m², bâtie sur une dalle en béton, avec des sanitaires fermés et une cheminée. Selon les plans, la façade est devait comporter trois fenêtres, celle à l'ouest deux fenêtres plus petites. Un toit à deux pans, recouvert de tuiles, était prévu, avec un faîte parallèle à la pente (est-ouest).

Le 1^er novembre 2002 le SAT a préavisé en faveur de l'avant-projet présenté, à condition qu'il conservât l'orientation du fenil actuel et que deux "véritables" fenêtres au plus soient réalisées, éventuellement complétées par de simples prises de jour.

Du 14 mars au 4 avril 2003, un projet légèrement remanié a été mis à l'enquête publique : il prévoyait l'implantation du nouvel abri une vingtaine de mètres à l'ouest et en amont de l'actuel. Il a suscité l'opposition des associations WWF Vaud (ci-après: le WWF) et Pro Natura Vaud (ci-après: Pro Natura). Le SAT et le SFFN ont refusé d'accorder les autorisations spéciales nécessaires, en raison de la modification de l'implantation de l'ouvrage.

E.                               Le projet a été remis à l'enquête du 25 avril au 15 mai 2003, la reconstruction étant cette fois prévue à l'emplacement de l'ancien fenil. Le WWF et Pro Natura ont confirmé leurs oppositions, concluant en substance que la construction projetée n'était pas conforme à la zone agricole, ni à l'ordonnance fédérale sur les sites marécageux.

                   Selon communication de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) du 12 juin 2003, les services cantonaux concernés ont délivré les autorisations cantonales requises, sous certaines conditions. Le SFFN a notamment prescrit que l'utilisation du fenil avec abri soit strictement limitée au stockage du fourrage ou au gardiennage du bétail et qu'aucun chemin d'accès ne soit réalisé. Quant au SAT, il a imposé que l'usage purement agricole du fenil avec abri habitable et les conditions émises en particulier par le Centre de Conservation de la faune et de la nature soient spécifiquement mentionnées au registre foncier.

Le 26 juin 2003, la Municipalité de Château-d'Oex a levé les oppositions et a délivré le permis de construire, aux conditions fixées par les autorités cantonales.

F.                                Les 12 et 16 juillet 2003, le WWF et Pro Natura ont respectivement recouru contre cette décision et les autorisations accordées par le SAT et le SFFN, concluant à leur annulation. Le WWF fait valoir que la reconstruction envisagée, qui s'apparente plus à un chalet de week-end, est propre à dénaturer le caractère des lieux par son style différent de l'actuel fenil, qu'elle ne répond à aucun besoin agricole (ni bétail ni berger) et qu'elle correspond à un changement d'affectation inadmissible dans une zone de marais protégée. Il précise encore que les conditions posées par le SAT et le SFFN ne peuvent pas être contrôlées. Quant à Pro Natura, outre les arguments soulevés par le WWF, elle expose que le fenil prévu ne répond pas aux conditions légales d'une construction en zone agricole.

La Municipalité de Château-d'Oex a déposé sa réponse le 8 août 2003, concluant au rejet des recours.

Le SFFN et le SAT ont fait de même, respectivement les 11 août et 3 novembre 2003. Le constructeur s'est également déterminé sur le recours, le 5 décembre 2003, concluant implicitement à son rejet. A la requête du juge instructeur, le Service de l'aménagement du territoire s'est encore exprimé le 13 novembre 2003, de manière plus détaillée, sur la conformité du projet à l'affectation de la zone agricole.

Le WWF et Pro Natura ont répliqué le 23 décembre 2003. La municipalité et le SFFN ont renoncé à déposer de nouvelles observations. Le SAT s'est brièvement exprimé le 12 janvier 2004.

Les arguments respectifs des parties seront repris plus loin, dans la mesure utile. 

Considérant en droit

1.                                Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des installations ou de modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection des espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles (art. 78 al. 5 Cst). Conformément à l'art. 23c de la LF du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN), le Conseil fédéral a fixé les buts de protection adaptés aux particularités des sites marécageux dans diverses ordonnances, comme celle du 7 septembre 1994 sur les bas-marais et celle du 1^er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ordonnance sur les sites marécageux). C'est en application de ces dispositions que le Conseil d'Etat a adopté le plan d'affectation cantonal no 292 du site marécageux "Col des Mosses - La Lécherette" (PAC).

Dans les sites marécageux, les installations et constructions autres que celles relatives à l'aménagement et l'exploitation admissibles sur l'art. 23a, al. 2, LPN et qui ne servent ni à l'entretien des biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne peuvent être érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne peuvent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (v. art. 5 al. 2 let. d de l'ordonnance sur les sites marécageux). L'aménagement et l'exploitation admissibles selon l'art. 23d, al. 2, LPN sont, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux, (a) l'exploitation agricole et sylvicole; (b) l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement; (c) les mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles; (d) les installations d'infrastructures nécessaires à l'application des lettres a à c ci-dessus.

Plus sévère encore, l'ordonnance sur les bas-marais interdit toute installation ou construction et toute modification de terrain autre que celles qui servent à assurer la protection conformément au but visé (art. 5 al. 1 let. b) sous réserve des installations ou constructions servant à la poursuite de l'exploitation agricole et de modification de terrain dans le même but, lesquelles doivent cependant ne pas entrer en contradiction avec le but visé par la protection (v. let. c).

2.                                Le fenil existant est une construction agricole, à l'origine conforme à l'affectation de la zone. Construit pour permettre de stocker le fourrage ou la litière jusqu'à l'arrivée de l'hiver, il n'est toutefois plus utilisé depuis de nombreuses années, les méthodes d'exploitation ayant changé. Il s'agit d'un bâtiment à l'abandon. L'appentis accolé à la façade sud pour servir d'abri aux faucheurs, est complètement effondré; quant au fenil proprement dit (partie cadastrée du bâtiment), les photos produites par Pro Natura, datées d'août 2003, montrent qu'il est très affaissé dans sa partie amont et menace de s'écrouler à plus ou moins brève échéance. On doit ainsi considérer qu'il s'agit d'un bâtiment en ruine, ce que le constructeur a du reste lui-même indiqué dans le questionnaire no 66 (construction ou installation hors zone à bâtir) joint à sa demande de permis de construire.

Le projet litigieux ne constitue pas une rénovation du bâtiment existant, ni même une reconstruction dans son gabarit initial. Il s'agit d'une construction nouvelle, plus volumineuse et d'aspect sensiblement différent. Alors que le bâtiment actuel est une simple grange, caractérisée par des façades de planches, sans fenêtres, recouverte d'un toit en tavillon dont le faîte est orienté dans l'axe longitudinal, parallèlement aux courbes de niveau, le projet mis à l'enquête se présente comme une cabane canadienne, dont les façades en rondins sont percées de fenêtres et dont la toiture à deux pans, recouverte de tuiles, présenterait un faîte dans l'axe transversal du bâtiment, perpendiculairement aux courbes de niveau. Cette construction présenterait une surface au sol de 38,75 m² et une hauteur au faîte de 4 m 40 (contre 32 m² et 3 m 40 environ pour le bâtiment actuel). Elle reposerait sur un radier en béton et comporterait une cheminée assez volumineuse.

Situé dans une zone agricole protégée, ce projet ne pourrait être autorisé qu'à condition d'être conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a de la LF du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT]) ou s'il remplissait les conditions auxquelles il peut être fait exception à cette règle (art. 24 ss LAT), tout en remplissant de surcroît les exigences supplémentaires découlant de la protection des bas-marais et des sites marécageux d'importance nationale.

3.                                a) Selon l'art. 16a al. 1, 1^ère phrase, LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (v. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). L'art. 34 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) reprend cette définition en précisant que sont conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne. Sont également conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris les logements destinés à la génération qui prend sa retraite (art. 34 al. 3 LAT). En outre, l'autorisation ne peut être délivrée que si la construction et l'installation est nécessaire à l'exploitation en question et si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 let. a et b OAT).

Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce. M. Charles-Louis Breton n'est pas agriculteur, et le chalet qu'il se propose de construire ne répond pas aux besoins d'une entreprise agricole. Si l'on en croit la demande de permis de construire, elle est destinée à servir d'abri à un berger qui aurait la garde de vingt cinq moutons. Pratiqué à cette échelle et, qui plus est, sur une parcelle de 22'500 m² seulement, l'élevage de moutons ne correspond pas à une exploitation viable; il s'agit tout au plus d'une activité agricole pratiquée à titre de loisir. Or les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 34 al. 5 OAT). On observera d'ailleurs que le Service de l'aménagement du territoire, après avoir dans un premier temps considéré, avec le Conservateur de la nature, que le projet ne répondait pas aux besoins d'une exploitation agricole (v. lettre du 1^er novembre 2002 à la Municipalité de Château-d'Oex), puis s'être convaincu qu'il pouvait être autorisé à condition que "l'usage purement agricole du fenil avec abri habitable" soit garanti par l'inscription d'une mention au registre foncier (v. communication de la CAMAC du 12 juin 2003), est revenu à l'idée que la "reconstruction" projetée n'était effectivement pas conforme à l'affectation de la zone, l'activité accessoire consistant à estiver quelques moutons ne pouvant pas être considérée comme une exploitation agricole du sol au sens de la loi (v. lettre du 13 novembre 2003 au Tribunal administratif).

b) Le SAT considère toutefois que le fenil existant peut être reconstruit sur la base de l'art. 81 al. 4 LATC qui dispose : "Le département peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par le droit fédéral."

Introduit par la loi du 28 mai 2002 modifiant la LATC, cette disposition concrétise la faculté pour le droit cantonal d'autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture (art. 24d LAT). Elle ne saurait toutefois trouver application en l'espèce, dans la mesure où le fenil litigieux n'est pas un bâtiment d'habitation agricole. Sa désignation à l'inventaire des constructions du site marécageux "Col des Mosses - La Lécherette" de fenil avec abri habitable, procède d'un abus de langage : la partie cadastrée, soit le fenil proprement dit, d'une surface de 24 m², est une simple grange. Quant à l'appentis d'environ 2 m sur 4 ajouté ultérieurement en façade sud, il pouvait peut-être permettre aux faucheurs de s'y abriter temporairement en cas d'intempéries et de s'y restaurer, mais il n'a certainement jamais servi d'habitation, compte tenu de son exiguïté et de son absence de fenêtres.

c) Le SAT évoque en outre l'art. 24c LAT qui permet, à certaines conditions, d'autoriser la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement mesuré ou la reconstruction, hors de la zone à bâtir, de constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone. Le fenil litigieux n'entre toutefois pas dans cette catégorie. Il s'agit d'une construction qui servait à un usage agricole avant le 1^er juillet 1972 (introduction par la loi fédérale sur la protection des eaux d'une stricte séparation des territoires constructibles et non constructibles). Le classement formel de la parcelle no 1'962 en zone agricole a entériné cet usage, et le fait que la construction soit aujourd'hui inutilisée, parce que ne répondant plus aux besoins de l'exploitation agricole du sol, ne l'a pas rendue non-conforme. La possibilité de transformer des constructions et installations qui étaient utilisées à des fins agricoles au moment de la modification du droit et dont la destination agricole a été abandonnée ensuite ne relève pas de l'art. 24c LAT (v. Office fédéral du développement territorial, Explications relatives à l'OAT, ch. 2.4.3 ad art. 41, p. 42-43).

d) On a vu que l'art. 24d al. 1 LAT ne permettait pas d'autoriser la reconstruction projetée. Celle-ci ne répond pas non plus aux conditions des art. 24a, 24b et 24d al. 2. Quant à l'art. 24, son application supposerait que l'implantation du bâtiment projeté hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques, économiques, ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation à l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de commodité (ATF 123 II 261 consid. 5 a ; 110 Ib 445 consid. 4 a; 118 Ib consid. 2 b et les références). Or l'aménagement d'un abri habitable pour la surveillance d'un cheptel restreint à vingt-cinq têtes n'est de toute façon pas justifié. Le Tribunal fédéral a en effet considéré qu'un logement n'était pas nécessaire à la surveillance et au soin de vingt-cinq moutons durant la saison d'été, au regard de l'importance et de la portée des principes d'aménagement du territoire visant à délimiter les zones à bâtir des zones inconstructibles (ATF 108 Ib 130 cons. 3).

e) Au demeurant, dans le secteur de bas-marais où se trouve la parcelle no 1'962, les seules constructions ou installations admissibles sont celles qui servent à assurer la protection conformément au but visé (art. 5 al. 2 let. b de l'ordonnance sur les bas-marais), celles qui servent à la poursuite de l'exploitation agricole (let. d) ou celles qui visent à prévenir des dangers naturels et dont l'emplacement s'impose directement par leur destination (let. e). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce.

f) Enfin, l'art. 9 du règlement du plan d'affectation cantonal no 292 dispose notamment que les bâtiments en ruine et les installations devenues inutiles sont voués à la disparition et que les constructions en mauvais état exigeant des travaux disproportionnés ne peuvent faire l'objet de transformation ou de reconstruction. Pour ce motif également, les décisions attaquées apparaissent mal fondées, et les recours doivent être admis.

4.                                Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice et des dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c’est en principe à cette partie adverse déboutée, à l’exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d’assumer les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). Un émolument de justice sera en conséquence mis à la charge du constructeur, Charles-Louis Breton, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre Pro Natura, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause. Il n’y a en revanche pas lieu d’allouer de dépens au WWF, qui a procédé lui-même, sous la signature de son secrétaire régional, sans recourir aux services d’un mandataire professionnel.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Les recours sont admis.

II.                                 Les décisions du Service de l'aménagement du territoire et du Service des forêts, de la faune et de la nature du 12 juin 2003, ainsi que la décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 26 juin 2003 levant les oppositions du WWF Vaud et de Pro Natura Vaud et autorisant la reconstruction d'un fenil avec abri aux Monts Chevreuils, sur la parcelle no 1'962, propriété de Denis Jungen, sont annulées.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Charles-Louis Breton.

IV.                              Charles-Louis Breton versera à Pro Natura Vaud une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 novembre 2005

Le président:                                                                                             Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)