CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 27 avril 2004

sur le recours interjeté par Fabrice GAUMANN, à Gingins, dont le conseil est l'avocat Albert Graf, à Nyon,

contre

la décision rendue le 14 août 2003 par la Municipalité de Trélex, dont le conseil est l'avocat Alain Thévenaz, à Lausanne (ordre d'enlever divers déchets végétaux et autres sur la parcelle 43).

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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. François Despland et M. Jean W. Nicole, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     Le recourant, qui exerce l'activité de jardinier-paysagiste, est propriétaire de la parcelle 43, d'environ 1,3 hectare, située aux confins ouest du territoire communal, délimité de ce côté par la route menant à St-Cergues, qui pénètre à cet endroit dans la forêt qui couvre le bas des pentes du Jura. Depuis cette route, la parcelle est la deuxième d'une rangée de parcelles délimitées au nord par ladite forêt et au sud par un chemin bétonné. Ces parcelles sont bordées le long du chemin et sur certains tronçons de leurs limites latérales par une haie, retournée à l'état naturel après avoir été plantée pour arboriser les lieux en vue d'un lotissement.

                        L'essentiel de la parcelle à l'amont, du côté nord qui jouxte la forêt, est exploité par l'oncle du recourant, l'agriculteur Bernard Gaumann, qui la laisse désormais en prairie après avoir renoncé à la labourer en raison de l'abondance de cailloux dans le sol (on est proche d'une zone de gravière).

                        L'extrémité sud de la parcelle, sur une bande de 10 ou 20 mètres de large environ le long de la haie qui longe le chemin bétonné, est utilisée par le recourant dans le cadre de son activité de jardinier paysagiste. Dans la partie est de cette bande de terrain, on observe la présence de divers monticules, aujourd'hui recouverts par la végétation de la prairie environnante, constitués par d'anciens tas de terres ou par des déchets végétaux broyés, amenés là par le recourant au fil de son activité (il a précisé à l'audience qu'il a acheté cette parcelle agricole en 1995 ou 1996 au bénéfice d'une autorisation qui tenait compte de son activité de jardinier-paysagiste). Plus à l'ouest de cette bande de terrain longeant la haie, on observe deux grands tas, l'un constitué de déchets végétaux broyés, l'autre de branchages encore intacts, séparés par un espace de terre nue (le recourant a précisé qu'il avait dégrappé la terre végétale à cet endroit-là pour l'utiliser).

                        A l'époque de la décision attaquée, ainsi qu'en attestent les photographies figurant au dossier, on trouvait en outre sur cette partie-là de la parcelle, le long de la haie, divers autres dépôts parmi lesquels une remorque, un amoncellement de dalles de jardin et quelques autres déchets. Ces dépôts-là ont aujourd'hui été évacués, si l'on excepte un carré rempli de cailloux avec des "boulets" (cailloux de forme arrondie), ainsi que quelques plots de ciment. L'inspection locale a aussi permis à un représentant de la municipalité de désigner deux panneaux grillagés allongés que le recourant a désignés comme étant les ridelles latérales dont il équipe sa camionnette pour transporter des branchages.

                        Le recourant a encore désigné sur la parcelle des plantes mises "en jauge"; il s'agit de quelques hortensias posés au pied d'un tas de terre, de quelques plans de charmilles (précédemment plus nombreux selon le recourant mais beaucoup ont péri de la sécheresse de l'été dernier) ainsi que des buissons épineux décoratifs.

                        Le recourant a précisé que les déchets végétaux qui subsistent sur la parcelle proviennent des opérations de taille et d'entretien qu'il effectue dans les jardins de ses clients. Il broye ces matériaux qui sont ensuite pris en charge par des agriculteurs qui les épandent avant les labours, conformément à une pratique dont l'existence est confirmée par la municipalité, qui a toutefois relevé qu'à son avis, la quantité de matière végétale sur la parcelle augmente avec le temps.

                        Le recourant a encore précisé qu'il avait désormais renoncé, suite à l'intervention de la municipalité, à entreposer du gazon coupé sur la parcelle en raison des jus acides que dégage cette matière.

                        Le recourant a précisé qu'au lieu du broyeur à couteaux qu'il louait précédemment, il a désormais acquis une défibreuse qu'il amène sur place pour traiter les déchets végétaux. Les plus grosses branches sont coupées en tronçons et vendues comme bois de feu.

                        Le recourant a précisé que son entreprise accomplit essentiellement des travaux d'entretien de jardins, de taille et de plantation, ainsi que des petits aménagements tels que des terrasses et des clôtures. En général, il achète les matériaux et les plantes à mesure mais il en détient en stock, surtout en pots, à Gingins et à Genolier. Ses véhicules et machines sont stationnés à Genolier.

B.                    La bande de parcelles située entre la forêt à l'amont et le chemin bétonné à l'aval est aujourd'hui colloquée en zone agricole protégée du plan d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat le 18 juillet 1984, tandis que les parcelles aval situées de l'autre côté du chemin sont colloquées en zone agricole. Selon l'art. 2.7 du règlement correspondant, la zone agricole est destinée à la culture du sol et aux activités qui, dans la région, s'exercent traditionnellement dans l'aire agricole. Les constructions qui peuvent y être autorisées sont en bref les bâtiments d'exploitation agricole et l'habitation de l'exploitant et, sous réserve le cas échéant de l'adoption d'un plan de quartier, les constructions et installations similables à l'agriculture ou liées aux loisirs. Quant à la zone agricole protégée (où est colloquée la parcelle litigieuse), elle est selon l'art. 2.8 du règlement "destinée à ménager certains espaces agricoles ayant valeur de sites caractéristiques ou de dégagements". N'y sont admis, en bref, que les bâtiments agricoles annexes non habitables ou ceux liés aux loisirs et de faible importance.

C.                    La municipalité est intervenue à diverses reprises, apparemment depuis 1997 (les pièces ne sont pas toutes au dossier), pour exiger que le recourant débarrasse sa parcelle de divers déchets entreposés, à savoir des dépôts de matériaux divers, engins, véhicules, déchets de jardin (lettre du 22 janvier 1998), divers matériaux de construction (lettre du 27 mars 1998) et des déchets de jardin (diverses lettres entre avril 2000 et juin 2003, les dernières d'entre elles étant échangées avec l'avocat consulté dans l'intervalle par le recourant).

                        La municipalité a dénoncé le recourant au préfet, qui l'a condamné le 23 mars 1998 à une amende de 150 fr. (pour avoir déposé divers matériaux, engins, véhicules, déchets de jardin sur sa parcelle) et le 3 novembre 1999 à une amende de 400 fr. (pour avoir entreposé des déchets de jardin et des branches sur la parcelle malgré l'intervention de la municipalité). Le préfet a cependant refusé de donner suite à une nouvelle dénonciation en mai 2003 en invoquant le principe selon lequel nul ne peut être jugé deux fois pour la même contravention.

                        La municipalité s'est adressée au Service de l'aménagement du territoire et au Service des forêts, de la faune et de la nature le 26 juin 2003, en précisant qu'un incendie s'était déclaré sur la parcelle durant l'été 2002 (le recourant expose qu'il a déposé plainte pour cet événement survenu à l'époque du festival Paléo). La Conservation de la nature s'est rendue sur place le 8 juillet 2003 avec l'inspecteur forestier Mathey.

D.                    Dans la décision du 14 août 2003, la Municipalité de Trélex a imparti au recourant un ultime délai au 30 septembre 2003 pour :

"enlever tous les déchets de jardin
enlever toutes les branches d'arbre
enlever une vieille remorque
enlever les déchets encombrants en plastique, et sacs poubelles
et ainsi remettre en état son terrain à l'utilisation que la municipalité lui avait fait savoir par courrier recommandé en date du 17 avril 2000.
Conformément à l'art. 130 LATC, en en cas de non respect de la présente, nous allons faire exécuter les travaux aux frais du propriétaire, et M. Gaumann sera passible d'une amende. En outre, conformément à l'art. 292 du Code pénal suisse, nous pourrions lui retirer le permis d'utiliser son terrain, et M. Gaumann pourrait être sous menace de peine d'arrêt."

E.                    Par acte du 29 août 2003, le recourant a contesté cette décision par un recours demandant son annulation. La municipalité a conclu au rejet du recours par réponse du 29 octobre 2003. Le Service de l'aménagement du territoire en a fait de même sous la plume de l'avocat de Braun en date du 4 novembre 2003. Le Conservateur de la nature s'est déterminé le 10 novembre 2003.

F.                     Le Tribunal administratif a tenu audience le 21 avril 2004 à Trélex. Il a procédé à une inspection locale dont les constatations ont été transcrites dans l'état de fait ci-dessus. Ont participé à ces opérations d'instruction le recourant personnellement assisté de l'avocat Graf, l'oncle du recourant entendu comme témoin, le syndic Jean-Michel Haynard et les conseillers municipaux Antonio Bilardo et Pierre Hofmann, assistés de l'avocat Thévenaz, le Service de l'aménagement du territoire étant représenté par l'avocat de Braun.

                        Le recourant a versé au dossier un lot de photographies qu'il a commentées en exposant qu'il s'agit de différents dépôts analogues aux siens qu'on peut voir dans les environs. La municipalité a précisé qu'il s'agit notamment d'un dépôt exploité par l'Etat ainsi que de dépôts en zone agricole tolérés pendant une durée de trois mois au maximum.

Considérant en droit:

1.                     La décision municipale contestée se réfère à l'art. 130 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), qu'il convient de rapprocher de l'art. 105 LATC. Ces dispositions ont la teneur suivante:

Art. 105 - Travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires

La municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Les dispositions pénales cantonales et fédérales sont réservées.

Art. 130 - Contraventions

Celui qui contrevient à la présente loi, aux règlements d'application tant cantonaux que communaux ou aux décisions fondées sur ces lois et ces règlements, est passible d'une amende de deux cents francs à cinquante mille francs.

La poursuite a lieu conformément à la loi sur les contraventions. La poursuite a lieu sans préjudice du droit de l'autorité d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des travaux non conformes aux prescriptions légales et réglementaires et, en cas d'inexécution, de faire exécuter les travaux aux frais des propriétaires. Le permis d'habiter ou d'utiliser peut en outre être retiré.

La municipalité ou l'autorité de recours peut signifier l'ordre de démolir ou de modifier les travaux sous la menace des peines d'arrêts ou d'amendes prévues à l'article 292 du Code pénal suisse."

                        Dans sa réponse au recours, la municipalité invoque une violation de l'art. 103 LATC, qui prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Enfin, selon les explications du représentant du Service de l'aménagement du territoire, l'usage que le recourant fait de sa parcelle est constitutif d'un changement d'affectation, lequel nécessiterait une autorisation au sens de l'art. 103 LATC, autorisation qui devrait toutefois être refusée si elle était sollicitée.

2.                     A la rigueur de son texte, l'art. 103 LATC n'exige la délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation est également nécessaire en présence d'un simple changement d'affectation. Il faut cependant veiller, eu égard à la garantie constitutionnelle de la liberté individuelle, à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes: le permis de "construire" ne doit pas devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle (AC 1997/0044 du 23 novembre 1999, RDAF 2000 I 244). Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a considéré qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation définie en l'espèce par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223; AC 1997/0044 déjà cité; AC 2001/0029 du 8 octobre 2001; AC 2000/0214 du 15 juin 2002; AC 2002/0127 du 23 avril 2003, AC 2003/0095 du 6 janvier 2004). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de constater que faute de pouvoir se référer à une définition uniforme des différentes catégories d'affectation, la jurisprudence relative à la question de savoir si un changement d'affectation est admissible procède en réalité directement à l'examen de la question de savoir si la nouvelle affectation est conforme à la zone (AC 1997/0044 déjà cité). Ce constat semble toutefois valable surtout pour les zones à bâtir où le législateur communal dispose d'un pouvoir formateur étendu, conforté par l'art. 23 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire qui permet au droit cantonal de régler les exceptions prévues à l'intérieur de la zone à bâtir. En dehors des zones à bâtir en revanche, les projets de construction sont subordonnés à une autorisation cantonale (art. 25 al. 2 LAT) délivrée dans un cadre qui dépend pour l'essentiel du droit fédéral (art. 24 ss LAT). Le litige se résume donc finalement à la question de savoir si l'usage que le recourant fait du terrain litigieux est conforme à l'affectation de la parcelle à la zone agricole. Comme cette question ne semble résolue par aucune des règles contenues dans les art. 2.7 et 2.8 du règlement communal (régissant la zone agricole et la zone agricole protégée), ou du moins que le recourant n'invoque aucune d'entre elles, le tribunal peut se dispenser d'examiner la question de savoir si ces dispositions communales sont conformes aux règles du droit fédéral en matière d'autorisation hors des zones à bâtir.

3.                     Selon l'art. 16 al. 1 lit. a LAT, la zone agricole doit comprendre les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice ("produzierenden Gartenbau") et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture. Le nouvel art. 16a LAT précise d'ailleurs à son alinéa 1 que les constructions et installations qui sont conformes à l'affectation de la zone agricole sont celles qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé que l'horticulture (Gartenbau, soit en somme la culture de jardin) qui doit être reconnue comme conforme à la zone agricole est celle qui est comparable, par son mode de travail et son besoin en terrains, à une affectation agricole, et qui présente une relation suffisamment étroite avec l'exploitation du terrain à l'air libre. On vise ainsi notamment l'horticulture de plein air qui produit des plantes sous serres et les transplante ensuite en terrains libres. Les exploitations qui travaillent de manière prépondérante en climat artificiel sous des couvertures fixes et permanentes ne correspondent pas à l'affectation de la zone agricole (ATF 125 II 278). Une exploitation horticole est conforme à l'affectation de la zone agricole lorsque, selon une appréciation globale, une part prépondérante de sa production est dépendante du sol. Pour évaluer la part de la production dépendante du sol, il ne suffit pas de déterminer la quote-part des surfaces affectées à cette production. Il faut plutôt examiner si le terrain naturel est un moyen de production indispensable à l'exploitation ou, autrement dit, si l'entreprise peut être considérée comme pratiquant l'horticulture en pleine terre, à l'issue d'une appréciation globale de son système de production à long terme et des moyens mis en œuvre pour sa réalisation (ATF 116 Ib 131). Le Tribunal fédéral a considéré comme un cas limite de ce qui peut être jugé conforme au but de la zone agricole la situation, considérée dans son ensemble, d'une exploitation spécialisée dans la culture de fleurs, qui vise à offrir toute l'année des fleurs coupées et des plantes en pot et cela à l'aide de cultures en plein air, de deux serres mobiles et de quatre serres fixes (ATF 112 Ib 270).

4.                     En l'espèce, l'instruction a permis d'établir que le recourant est un jardinier-paysagiste dont l'activité consiste essentiellement à s'occuper des jardins de ses clients, chez lesquels il procède à des opérations d'entretien, de taille et de plantation, ainsi qu'à certains petits aménagements comme des terrasses et des clôtures. Il se sert de la partie litigieuse de sa parcelle pour stocker les déchets végétaux produits par cette activité. Ces déchets sont soit broyés puis utilisés par des agriculteurs pour enrichir le sol avant les labours, soit, pour les branches les plus importantes, tronçonnés pour être vendus comme bois de feu.

                        Il est vrai qu'à première vue, il peut paraître curieux que le Service de l'aménagement du territoire considère comme illicite la présence de matières végétales sur une parcelle située en zone agricole. C'est cette perplexité qu'exprimait l'agriculteur entendu en audience lorsqu'il a demandé malicieusement si faute de pouvoir utiliser la zone agricole, un jardinier-paysagiste doit installer ses dépôts sur la place de la gare. Force est cependant de constater qu'au sens de la jurisprudence fédérale précitée, le recourant n'exerce aucune activité consistant dans une production dépendante du sol. Les quelques plantes qu'il a déposées de manière plus ou moins désordonnée à proximité de ses dépôts de matériaux végétaux n'ont manifestement qu'une importance subsidiaire voire aléatoire dans son exploitation.

                        Certes, on pourrait concevoir que des dépôts de matériaux végétaux puissent jouer un rôle dans une exploitation agricole ou horticole orientée sur la production végétale. Ils pourraient alors être admis comme conforme à la zone agricole mais tel n'est pas le cas dans la situation du recourant dont rien n'indique que l'activité, même en dehors de la parcelle litigieuse, comporterait une part dans laquelle le sol serait utilisé comme élément de production végétale.

                        Seule est donc conforme à l'affectation de la zone agricole l'utilisation qui est faite de l'essentiel de la parcelle par l'oncle du recourant, agriculteur qui la cultive en herbe. En revanche, les dépôts de matériaux, même végétaux, effectués par le recourant dans la bande de terrain qui borde la haie, ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole. Comme le recourant ne prétend pas pour le surplus qu'une autorisation dérogatoire pourrait lui être accordée à cet effet, c'est à juste titre que la municipalité a ordonné l'enlèvement des dépôts litigieux. Comme le Service de l'aménagement du territoire l'a exposé en audience, ces dépôts sont constitutifs d'un changement d'affectation qui ne peut pas être autorisé.

                        A ceci s'ajoute qu'au fil des années, les dépôts les plus anciens ont modifié la configuration du sol pour former les monticules qui occupent une partie de la parcelle. Cet élément-là constitue un aménagement qui serait aussi soumis, en vertu de l'art. 103 LATC, à une autorisation, qui cependant ne peut pas être délivrée faute de réalisation des conditions du droit fédéral régissant les constructions et installations hors des zones à bâtir.

5.                     Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais du recourant, qui doit des dépens à la commune assistée d'un mandataire rémunéré. En revanche, conformément à la jurisprudence, l'Etat ou le Service de l'aménagement du territoire, même représenté par un avocat, n'a pas droit à des dépens (AC 2001/0189 du 10 janvier 2002; AC 2000/0026 du 4 juillet 2000).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision rendue le 14 août 2003 par la Municipalité de Trélex est maintenue.

III.                     Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Fabrice Gaumann.

IV.                    La somme de 1'000 (mille) francs est allouée à la Commune de Trélex à titre de dépens  à la charge du recourant Fabrice Gaumann.

np/Lausanne, le 27 avril 2004

                                                          Le président:
                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)