CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 14 avril 2004

sur le recours interjeté par Pierre-Georges LERESCHE, à Ballaigues, dont le conseil est l'avocat Robert Liron, à Yverdon-les-Bains,

contre

la décision de la Municipalité de Ballaigues du 26 août 2003 levant son opposition à la demande d'autorisation préalable d'implantation d'un centre villageois (une salle de sport, une salle de réunion, un commerce, divers locaux et 40 places de parc) et à la démolition de bâtiments sur les parcelles nos 48, 49, 50, 51, 53 et 54, propriété de la Commune de Ballaigues.

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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.

Vu les faits suivants:

A. La Commune de Ballaigues est propriétaire des parcelles 48, 49, 50, 51, 53 et 54, sises au centre du village. Ces parcelles, contiguës entre elles, d'une surface totale de 5'781 m² présentent une importante déclivité et sont délimitées au nord par la Route des Planches, au sud, en contre-bas, par la Grande Rue et à l'est et à l'ouest par des parcelles bâties. La parcelle 50 supporte la grande salle du village et les parcelles 53 et 54 l'ancien Hôtel des Balances et une ancienne épicerie, ces deux bâtiments étant désaffectés.

Pierre-Georges Leresche est propriétaire de la parcelle 93 sur laquelle est bâti un immeuble d'habitation, sis à la route des Planches 9. L'extrémité sud-est de la parcelle 93 se trouve à environ 110 mètres à vol d'oiseau de l'angle nord-ouest de la grande salle du village sise sur la parcelle 50, ces deux parcelles étant séparées notamment par la route des Planches et par les parcelles 995 et 103 qui supportent des bâtiments de grande dimension, propriété des Vins Bourgeois SA.

La Commune de Ballaigues a soumis à l'enquête publique du 4 au 24 juillet 2003 une demande préalable d'implantation pour la construction d'un centre villageois comprenant une salle de sport, une salle de réunion, un commerce, divers locaux et 40 places de parc sur les parcelles 48, 49, 50, 51, 53 et 54. Le projet comprend une demande de dérogation au règlement communal relative aux toitures, à l'architecture et aux matériaux. La construction prévue, de 27 m de large sur 36 m de long et dont la toiture, formée d'un pan incliné comportant trois niveaux, suit la pente du terrain naturel, viendrait s'implanter en grande partie sur l'emplacement de la grande salle actuelle et de l'ancien hôtel des Balances, sur la parcelle 53 et donnerait sur la Grande Rue. La nouvelle construction s'implanterait perpendiculairement à la grande salle sise actuellement sur la parcelle 50, à environ 15 mètres en contre-bas et 20 mètres à l'est, de sorte que seule une petite portion de l'angle nord-ouest de la nouvelle construction viendrait s'implanter sur l'angle sud-est de la grande salle. L'angle nord-ouest de la construction projetée se situe ainsi à environ 135 mètres à vol d'oiseau de l'extrémité sud-est de la parcelle de Pierre-Georges Leresche. Ce projet a suscité deux observations et une opposition formée par Pierre-Georges Leresche le 23 juillet 2003 relative à l'esthétique et à la toiture du bâtiment.

Du 11 au 30 juillet 2003, la commune a soumis à l'enquête publique un projet de démolition des bâtiments sis sur les parcelles 49, 50, 53 et 54. Ce projet a suscité deux oppositions, dont notamment celle de Pierre-Georges Leresche formée le 30 juillet 2003 relative aux coûts des travaux et au manque d'information donné à la population.

En date du 16 juillet 2003, la Centrale des autorisations spéciales du Département des infrastructures (ci-après CAMAC) a informé la municipalité que, la demande étant de sa compétence, il lui appartenait de délivrer ou non le permis de construire.

B. Par lettre du 26 août 2003, la municipalité a informé Pierre-Georges Leresche qu'elle avait décidé de lever son opposition à la demande préalable d'implantation et à la demande de démolition et qu'elle allait délivrer l'autorisation préalable et le permis de démolir.

L'autorisation préalable d'implantation et le permis de démolir ont été délivrés le 29 août 2003.

C. Contre la décision du 26 août 2003, Pierre-Georges Leresche a déposé un recours en date du 16 septembre 2003. Il soutient que la pente des toitures du projet contrevient au règlement communal et juge l'esthétique du projet contraire à celle du centre du village. Il conclut dès lors à l'annulation de la décision attaquée.

Le recourant a effectué l'avance de frais requise par 2'500 francs.

Par lettre du 23 octobre 2003, le juge instructeur a informé les parties que se posait la question de savoir si le dossier devait être soumis à une section du tribunal pour qu'elle examine l'éventuelle application de l'art. 35a LJPA pour défaut de qualité pour recourir, de sorte que le délai de réponse imparti à la municipalité a été suspendu.

En date du 30 octobre 2003, la municipalité a transmis le dossier de la cause au tribunal et s'est déterminée sur la qualité pour agir du recourant en concluant à l'irrecevabilité du recours, respectivement à son rejet.

Par lettre du 31 octobre 2003, le recourant a transmis au tribunal ses observations suite aux déterminations de la municipalité en faisant valoir que la vue, depuis la partie supérieure du jardin du recourant, donne en plein sur le toit de la grande salle actuelle. Le dossier de la cause a été transmis en consultation au recourant.

Par lettre du 10 novembre 2003, la municipalité a apporté des informations complémentaires au tribunal. Le recourant a déposé des observations par lettres du 8 décembre 2003 et 12 janvier 2004.

La municipalité a spontanément déposé une réponse au recours en date du 18 mars 2004. Par fax du 19 mars 2004, le recourant s'est déterminé sur cette écriture.

D. Le tribunal a tenu une audience en date du 22 mars 2004 en présence du recourant personnellement, assisté de son conseil. La municipalité, assistée de son conseil, était représentée par la syndique, un conseiller municipal et le secrétaire municipal. Le recourant a expliqué qu'il ne contestait pas le principe de la construction du centre villageois, mais sa toiture, plate, qui ne s'intègre pas au site, selon lui. Le recourant a également déclaré que depuis certains endroits de sa parcelle, il voit une partie de la grande salle actuelle. Le tribunal a procédé à une inspection locale; il a examiné l'emplacement de la construction litigieuse depuis la route des Planches, qui borde et surplombe le côté nord de la parcelle 51. Le tribunal a pu constater, grâce aux gabarits posés, que la nouvelle construction viendrait s'implanter largement en aval et à l'est de la grande salle actuelle. Un des architectes a relevé que la hauteur du faîte de la construction projetée serait inférieure à la hauteur à la corniche de la grande salle actuelle. Le tribunal s'est ensuite déplacé jusqu'à la parcelle du recourant en suivant la route des PLanches. Le recourant a montré qu'en se tenant sur la petite route qui borde sa parcelle au nord, on pouvait voir le toit de la grande salle actuelle, dans le prolongement de la rue. Les parties et le tribunal se sont également rendues dans la maison du recourant qui leur a fait observer que, en se penchant sur la gauche (soit à l'est) par la fenêtre ouverte de sa salle de bains, au deuxième étage de sa maison, on pouvait voir, dans l'échappée bordée au gauche par l'immeuble voisin de celui du recourant et droite par les locaux de l'entreprise Vins Bourgeois SA, trois fenêtres de la façade nord de la grande salle actuelle, le reste du bâtiment étant masqué par les bâtiments de ladite entreprise.

Faisant suite à la demande de la municipalité à l'issue de l'audience, le tribunal a communiqué aux parties le dispositif du jugement arrêté immédiatement après l'audience.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".

Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir AC 1998/0031 du 18 mai 1998, AC 1995/0195 du 21 juin 2000 ou AC 2000/0174 du 1^er mai 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.

En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).

2. En matière d'autorisation de construire, la qualité pour recourir est reconnue au voisin occupant une maison en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage immédiat de sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7d s'agissant d'une habitation; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c, s'agissant d'un projet de parking) ou au voisin qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b) ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC 1998/0005 du 30 avril 1999).

En outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue lorsque les effets de l'exploitation projetée (par exemple le bruit d'un stand de tir ou d'un aéroport) apparaissent clairement perceptibles comme tels, peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des immissions générales, comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228 cons. 1c); elle sera en revanche niée, même en cas d'augmentation prévisible, si cette dernière se mêle au trafic général et ne constitue pas une nuisance distincte (ATF 112 Ib 158 cons. 3 et ZBl 1990, 349). Le voisin est donc habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds et qu'il sera plus exposé que quiconque à des inconvénients en cas de réalisation: il ne s'agit pas de se lier à une distance fixée en mètres mais de tenir compte de l'ensemble des circonstances (Wurzburger/Jomini, Le recours de droit administratif, texte d'un exposé présenté lors du séminaire de la FSA le 12 septembre 1996 sur les recours au Tribunal fédéral, p. 20; AC 1995/0153 du 6 novembre 1996; AC 1996/0183 du 13 janvier 1997). En revanche, on ne saurait admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre l'autorisation d'ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC 1998/0031 du 18 mai 1998, où a été déclaré irrecevable le recours d'un voisin qui invoquait les règles communales sur l'aménagement des combles tout en admettant que l'aménagement litigieux en l'espèce ne le dérangeait pas).

On rappellera enfin l'observation du Tribunal fédéral selon laquelle on ne parvient guère à éviter l'action populaire pourtant prohibée si l'on considère qu'un intérêt digne de protection est atteint dès que l'issue de la procédure où le recourant entend intervenir peut influencer sa sphère d'intérêt, soit lui procurer une utilité pratique ou lui épargner un inconvénient provoqué par la décision attaquée (ATF 109 Ib 203, consid. 4 c, concernant le recours d'un concurrent). Dans un arrêt ultérieur (ATF 123 II 376, consid, 5 b aa et bb p. 382 s.), le Tribunal fédéral s'est référé à cet ATF 109 sans s'en départir (le tribunal de céans avait jugé qu'il appelait une nouvelle analyse, AC 1996/0225 du 7 novembre 1997, RDAF 1998 I 197) en observant que la délimitation d'avec l'action populaire ne pouvait pas procéder d'une appréhension conceptuelle fondée sur une logique juridique rigoureuse, mais que cette délimitation devait se fonder sur une pratique raisonnable: cette limite doit être tracée séparément pour chaque domaine du droit (ATF 123 précité, p. 383; v. encore au sujet du recours du concurrent, ATF 125 I 7).

La qualité pour recourir doit donc être examinée exclusivement en regard des griefs soulevés, qui délimitent le cercle des atteintes dont le recourant pourrait se voir reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet, même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l'objet même de la discussion sur la délivrance de l'autorisation requise, on ne peut pas échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce sens ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l'importance relative de l'inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à l'action populaire (ATF 121 II 176 précité, consid. 2 c et d p. 179 s., qui rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des voisins d'une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du risque d'accident, et au recours de voisins d'une ligne de chemin de fer invoquant le risque engendré par la construction pour l'approvisionnement en eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir et AC 1999/0195 du 21 juin 2000).

3. Interpellé au sujet de sa qualité pour recourir, le recourant a fait valoir que la vue, depuis la partie supérieure du jardin du recourant, donne en plein sur le toit de la grande salle actuelle.

Le Tribunal administratif a déjà jugé que la qualité pour recourir ne peut pas être accordée à tous ceux qui pourraient percevoir d'une manière ou d'une autre la présence des constructions litigieuses, mais elle doit au contraire être réservée à ceux qui sont spécialement concernés par une atteinte, causée par les constructions litigieuses, qui se distingue de ceux des effets du projet qui seront de toute manière perçus par la généralité des administrés. Lorsque l'intérêt que le recours vise à protéger est la vue, il faut tenir compte notamment de l'éloignement de l'objet litigieux, de son importance relative et de l'ouverture de l'angle qu'il occupe sur l'horizon, ainsi que de son emplacement, soit de l'angle sous lequel il peut être vu par rapport au panorama existant, et enfin de la qualité du paysage susceptible d'être modifié par le projet et du caractère plus ou moins frappant de celui-ci par rapport à ce paysage (voir dans ce sens AC 2002/0245 de ce jour; AC 1999/0002 du 25 juin 1999; AC 1998/0204 du 3 juin 1999).

En l'espèce, le tribunal a constaté sur place que le recourant peut voir le toit de la grande salle en se tenant sur la route qui borde sa parcelle au nord. Cette perspective ne s'ouvre cependant que dans l'axe de la rue car les immeubles situés le long de la route dans le prolongement de celui du recourant masquent, du côté droite (au sud) le reste de la propriété communale. Cela ne suffit pas pour conférer qualité pour recourir au recourant car le simple faire d'entrapercevoir un bâtiment lorsqu'on se tient devant l'entrée de sa parcelle n'est pas de nature à engendrer un préjudice quelconque susceptible de conférer un intérêt digne de protection légitimant un recours au Tribunal administratif. Au surplus, il ne faut pas perdre de vue que la construction litigieuse, dont l'angle nord-ouest se situe à 135 mètres de la parcelle du recourant, viendrait s'implanter 15 mètres en contre-bas et à 20 mètres à l'est de la grande salle et que sa hauteur au faîte serait inférieure à la hauteur à la corniche de la grande salle, de sorte que, compte tenu de la déclivité du terrain, de la hauteur réduite de la construction, le recourant ne verra plus, ou pratiquement plus, la construction litigieuse depuis sa parcelle.

Enfin, le tribunal a pu observer qu'en se penchant sur la gauche (soit à l'est) par la fenêtre ouverte de la salle de bains du deuxième étage de la maison du recourant, on n'aperçoit qu'une petite portion de la façade nord de la grande salle actuelle dont le reste est largement masqué à gauche (au nord) par l'immeuble voisin et à droite (au sud) par l'imposante masse des locaux de Bourgeois Vins SA. Cette étroite échappée latérale n'est pas non plus une perspective digne de protection et le préjudice que le recourant pourrait invoquer à cet égard est imperceptible. Finalement, on ne voit pas quelle atteinte le recourant pourrait subir du fait que la grande salle serait remplacée par d'autres constructions.

Cela ne semble pas avoir échappé au conseil du recourant qui a exposé durant l'audience qu'il convenait en tous les cas que le tribunal intervienne d'office pour le motif que dans la présente cause, la commune se délivre un permis de construire à elle-même. Cette argumentation ne saurait être suivie car elle revient à ouvrir l'action populaire, prohibée par la jurisprudence citée plus haut. Il en va de même du fait que le recourant ait présidé le conseil communal au moment de l'adoption du plan d'affectation communal. Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà jugé que la qualité de membre de la municipalité, du conseil communal ou du parlement cantonal n'a pas pour effet de conférer un intérêt direct supplémentaire permettant de contester un projet intéressant la commune (AC 2002/0192 du 24 février 2004; AC 1995/0119 du 3 septembre 1997).

Contestant uniquement la toiture de la construction projetée et son esthétique, le recourant ne prétend par ailleurs pas qu'il serait touché d'une autre manière par la construction litigieuse. Ainsi, le recourant ne démontre pas qu'il serait au bénéfice d'un intérêt digne de protection pour contester la décision attaquée au sens de l'art. 37 LJPA, de sorte que son recours doit être déclaré irrecevable faute de qualité pour recourir.

Au vu de ce qui précède, un émolument de justice sera mis à la charge du recourant qui versera des dépens à la commune, assistée d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant Pierre-Georges Leresche.

III. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la Commune de Ballaigues à titre de dépens à la charge du recourant Pierre-Georges Leresche.

Lausanne, le 14 avril 2004

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.