CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 10 mai 2004

sur le recours interjeté par TDC Switzerland SA (Sunrise), représentée par Me Christophe Piguet, avocat à Lausanne

contre

la décision rendue le 10 décembre 2003 par la Municipalité de Sainte-Croix, refusant de délivrer un permis de construire un équipement de téléphonie mobile sur la parcelle 1011 au lieu-dit L'Auberson.

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Composition de la section: François Kart, président; Bertrand Dutoit et Pascal Langone, assesseurs. Greffier: Cyrille Bugnon.

Vu les faits suivants:

A.                     TDC Switzerland AG (Sunrise) (ci-après TDC) a mis à l'enquête publique la construction d'une installation de téléphonie mobile sur la parcelle 1011 du cadastre de la Commune de Sainte-Croix, sise à la périphérie septentrionale du village de L'Auberson. Selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, légalisé le 5 novembre 1993 (RPE), cette parcelle est colloquée en zone mixte de constructions sportives et touristiques "F". Elle est propriété de la commune et supporte un bâtiment de construction ancienne, abritant une salle de gymnastique utilisée par l'école du village. Elle comporte également un terrain de basket extérieur, mis à la disposition du public.

                        L'ouvrage projeté consiste à ériger un mât de 20,10 m de haut, d'un diamètre de 0,7 mètres à sa base et de 0,2 mètres au sommet, supportant trois antennes GSM de type Kathrein 739623, émettant chacune dans une gamme de fréquence de 900 MHz à une puissance de 3300 Watts. Le mât est entouré à sa base d'une clôture haute de 2 mètres. Il émerge à côté du local technique propre à l'installation adossé à la paroi nord du bâtiment communal, à un endroit où celle-ci forme un angle rentrant. Ce local présente une surface de quelque 9 m². Le faîte du bâtiment communal se situe à environ 11 mètres du sol.

B.                    En vue de réaliser son projet, TDC a conclu un bail avec la Municipalité de Sainte-Croix en dates des 20 juin et 4 juillet 2003, aux termes duquel l'opérateur est autorisé à construire et exploiter cette installation, contre le versement d'un loyer annuel de cinq mille francs. Les plans de l'ouvrage ont été annexés au contrat et signés par la municipalité.

C.                    Ce projet a été mis à l'enquête du 18 juillet au 7 août 2003. Il a suscité de nombreuses oppositions de la part des habitants de L'Auberson.

D.                    Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a préavisé favorablement au projet de l'opérateur. Son préavis est intégré à la synthèse CAMAC du 15 septembre 2003.

E.                    Des représentants de TDC ont été reçus par la municipalité lors de sa séance du 6 octobre 2003. A cette occasion, l'autorité communale a pris acte des arguments de TDC à l'encontre des oppositions au projet et déclaré qu'il s'agissait "avant tout de définir la procédure en matière de politique de communication envers la population" (cf PV de séance). Aussi l'autorité municipale prit-elle dans un premier temps la décision suivante:

"(…) La Municipalité décide de lever les oppositions, après la séance d'information, et de délivrer le permis de construire pour la pose d'équipements techniques de téléphonie mobile sis Ch. du Carre 15, selon enquête publique No 3896 publiée du 18 juillet au 7 août 2003. La CAMAC a donné son autorisation le 15 septembre 2003.

Cette décision est conditionnée par l'organisation, par la Société SUNRISE, d'une séance d'information à la population du Plateau des Granges, d'ici à fin octobre. Dès lors la décision entrera en force.(…)" (cf. ibidem).

                        Une séance publique d'information a eu lieu le 28 octobre 2003 dans la salle de gymnastique de L'Auberson, suivie d'une nouvelle entrevue en date du 24 novembre, réunissant la municipalité, le président de la Société de développement de L'Auberson et un représentant de TDC. Il s'ensuivit un courrier du 26 novembre, par lequel la municipalité confirmait sa proposition à TDC "d'étudier la pose de l'équipement (…) sur le site de La Combe-de-Ville, de même qu'à la Broutyre (…) en remplacement du Chemin du Carre 15, soit la Salle de gymnastique de L'Auberson. En cas de refus de notre proposition", poursuivait-elle, "nous vous transmettrons notre détermination quant à la pose de votre antenne à la Salle de gymnastique, tenant compte des nombreuses réticences de la population, ainsi que de l'impact esthétique."

                        TDC réagit par courrier du 26 novembre 2003 en repoussant la proposition de la municipalité et en s'en tenant au projet mis à l'enquête publique. Invoquant les divers engagements pris par la municipalité, elle requérait la délivrance du permis de construire.

F.                     Par décision du 10 décembre 2003, la Municipalité de Sainte-Croix a refusé de délivrer le permis de construire, au motif que "l'impact esthétique (intégration) de cette antenne dans le village de L'Auberson, de plus attenante à une place de jeux" était trop important. La municipalité se référait expressément à l'art. 86 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Elle faisait valoir "en complément, plusieurs oppositions (…) formulées par des citoyens de ce hameau".

G.                    TDC Switzerland AG a recouru contre cette décision au Tribunal administratif. L'opérateur conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision municipale, en ce sens que les oppositions sont levées et le permis de construire délivré, et, subsidiairement, à ce qu'elle soit annulée et le dossier renvoyé à la municipalité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le SEVEN a confirmé son préavis favorable du 15 septembre 2003.

                        La Municipalité de Sainte-Croix conclut avec suite de frais et dépens à la confirmation de sa décision du 10 décembre 2003. Certains opposants ont pris part à la présente procédure, à savoir Denis Joseph, agissant au nom de la Société de développement de L'Auberson, Marie-Claude Vollenweider, Jacqueline Reymond et Fabrizia Montanari, agissant au nom du Mouvement anti-antennes de téléphonie mobile (MAAT), et Philippe Hug. Les opposants concluent à la confirmation de la décision municipale. Philippe Hug conclut en outre à l'octroi de dépens. Ce dernier a requis l'assistance judiciaire. Le Tribunal a donné partiellement droit à cette requête, par décision du 23 février 2003, en ce sens que cet opposant a été dispensé d'effectuer une avance de frais.

H.                    Deux lieux à utilisation sensible (LUS), ou à tout le moins supposés tels, ont fait l'objet de mesures complémentaires dans le cadre de la présente procédure. Les calculs de rayonnement prévisible subi dans ces lieux sont ainsi contenus chacun dans une fiche complémentaire de données spécifiques au site. Ces pièces ont été transmises aux parties, qui ont eu l'occasion de se déterminer à leur sujet. Ces fiches concernent la salle de gymnastique elle-même, considérée comme lieu de séjour momentané dans le dossier mis à l'enquête par TDC, ainsi que le terrain de basket extérieur jouxtant le bâtiment.

I.                      Toutes les parties, à l'exception de l'opposant Hug, se sont présentées à l'audience du Tribunal, qui a eu lieu le 15 mars 2004. Une visite a été effectuée en leur présence au lieu d'implantation projeté, ainsi qu'au lieu alternatif proposé par la municipalité et situé à moins d'un kilomètre de l'entrée du village de L'Auberson, dans le site d'une décharge colloquée en zone constructible. Le Tribunal a entendu les arguments des parties, qui ont maintenu leurs conclusions. Leurs moyens seront examinés dans les considérants ci-après en tant que de besoin.

Considérant en droit:

1.                     Selon l'art. 36 de la loi sur procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

                        Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC 99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000, AC 01/0086 du 15 octobre 2001 et AC 00/0194 du 12 mars 2002).

2.                     Pour justifier son refus d'autoriser l'installation litigieuse, la municipalité invoque principalement l'impact esthétique du projet et critique son intégration dans le site. Les  opposants soutiennent en particulier que le site projeté – en tant que lieu des fêtes villageoises, place de repos, place de pique-nique, terrain de basket ou lieu de rassemblement pour la jeunesse - sera déserté en raison de la présence de l'installation. Celle-ci serait en outre dommageable à l'esthétique du site vu du nord, soit en particulier le côté par lequel les promeneurs et skieurs de fonds longent habituellement le village de L'Auberson. Les opposants et la municipalité mettent également en exergue une disproportion entre la hauteur du bâtiment, de 11 mètres environ, et la hauteur du mât, de 20,10 mètres. La recourante soutient pour sa part que l'impact de l'installation sera réduit en raison du fait que celle-ci sera aménagée dans un angle rentrant du bâtiment communal, en lui-même déjà massif, et que le cabanon contenant les armoires techniques ne sera visible que du nord, soit depuis une zone inhabitée. Elle relève enfin que le mât d'antennes est une construction fine, dont sera seule visible la partie supérieure, émergeant par 9 mètres du bâtiment.

                        a) La question de l'intégration de la construction litigieuse doit être examinée à la lumière des art. 87 RPE et 86 LATC. Cette dernière disposition prescrit:

"¹ La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

² Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'un rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

³ Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."

                        C'est ainsi que le RPE prévoit à son art. 87, applicable à toutes les zones:

"¹ La Municipalité veille à un aménagement harmonieux du territoire communal. Tous les travaux susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site ou d'un groupe de constructions sont interdits.

² Elle peut:

a) interdire les entrepôts ou dépôts ouverts à la vue du public. Elle peut exiger en tout temps que les dépôts existants soient enlevés;

b) interdire les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les matériaux, les peintures, les affiches, etc. de nature à nuire au bon aspect des lieux;

c) imposer une implantation, une pente du toit ou une orientation des faîtes, notamment pour tenir compte des caractéristiques des bâtiments voisins;

d) exiger la plantation d'arbres et de haies pour masquer les installations existantes et en fixer les essences;

e) prendre toutes mesures destinées à assurer un aspect convenable aux installations et travaux non soumis à autorisation, principalement à proximité des routes, chemins et sentiers;

f) prendre des dispositions exceptionnelles pour sauvegarder l'esthétique d'un quartier ou pour tenir compte de situations acquises, notamment à la limite de deux zones"

             

                        b) Selon la jurisprudence, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale se voit certes conférer une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter; il n'en doit pas moins vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). L'examen de l'esthétique doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus: il importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288).

                        La jurisprudence a aussi précisé que l'étendue de la base légale que constitue l'art. 86 LATC et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure: une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités prohibant une construction réglementaire ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux: ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 213; v. aussi arrêts AC 98/0181 du 16 mars 1999 et AC 99/0069 du 24 septembre 1999). Ainsi, l'autorité communale ne peut pas se borner à invoquer la clause générale d'esthétique pour refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un volume disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant.

                        c) En l'espèce, la recourante soutient, en tous les cas implicitement, que la municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant le permis de construire pour des motifs d'esthétique et d'intégration. Elle souligne notamment  que ce refus serait en contradiction avec le fait que la municipalité a signé un contrat de bail avec elle.

                        aa) Dans le cas d'espèce, on constate que, après avoir signé un contrat de bail avec la recourante et mis à l'enquête publique le projet durant l'été 2003, la municipalité avait l'intention de délivrer le permis de construire, moyennant qu'une information adéquate soit fournie à la population. Ceci résulte notamment du procès-verbal de la séance de la municipalité du 6 octobre 2003 et démontre que l'esthétique et l'intégration du projet ne soulevaient alors aucun problème particulier aux yeux de la municipalité. L'argument tenant à l'impact esthétique du projet n'a apparemment été invoqué qu'à partir du moment où la municipalité a pu mesurer les inquiétudes de la population de L'Auberson au sujet des effets de l'installation sur la santé, soit à l'issue de la séance d'information du 28 octobre 2003. Lors de l'audience finale, la municipalité a certes expliqué que ce revirement était dû à la construction, entre-temps, d'une autre installation de téléphonie mobile au lieu-dit "Aux Replans". Elle n'aurait réalisé l'impact esthétique d'une telle construction qu'à cette occasion. Cet argument n'est toutefois guère convaincant. L'impact visuel de l'installation résulte en effet suffisamment clairement des plans remis à l'autorité communale et son appréciation ne nécessite pas un grand effort d'imagination. D'ailleurs, si l'autorité municipale nourrissait quelque doute à ce sujet, il lui était loisible d'exiger du constructeur toute forme de représentation de la construction projetée qu'elle estimait nécessaire à sa compréhension (notamment pose de gabarits, maquette, photomontage, etc. ), comme l'art. 88 al. 2 RPE lui en donne la faculté dans le cadre de la procédure de mise à l'enquête.

                        bb) Le village de L'Auberson ne fait l'objet d'aucune mesure de protection particulière. La visite des lieux a permis au tribunal de constater par ailleurs que l'environnement direct du site litigieux ne présente pas un cachet particulier: un transformateur prend ainsi place sur la parcelle 1062, située quelques mètres à l'est du bâtiment communal; au surplus, des pilônes électriques ainsi que les lampadaires de l'éclairage public érigés aux abords du site forment un environnement où un mât d'antenne ne constitue pas véritablement un corps étranger. En outre, les quelques transformations et agrandissements, dont le bâtiment communal a fait l'objet, ne révèlent guère un souci de respecter son architecture. La municipalité ne soutient d'ailleurs pas que ce bâtiment mériterait pour lui-même une protection particulière. Elle s'en tient à l'impact visuel de l'installation sur le site en général pour les participants aux manifestations organisées dans la cour du bâtiment communal, ainsi que pour les promeneurs et les skieurs de fonds. Le tribunal estime cependant que la configuration des lieux ne contraint pas le visiteur à porter son regard vers le mât des antennes, comme ce pourrait être le cas sur un versant de colline, par exemple. L'installation litigieuse ne se trouve pas dans un champ de vision "obligé", en quelque sorte, ou privilégié, ou encore dans une perspective particulièrement digne d'intérêt. Dans ce même ordre d'idée, on constate que les usagers du bâtiment communal et de ses abords ne trouveront le mât dans leur champ de vision que lorsqu'ils regarderont au-dessus d'eux. La présence de l'installation n'est en revanche pas de nature à constituer une gêne lorsqu' ils porteront leur regard sur le paysage environnant. Selon les opposantes Vollenweider, Reymond et Montanari, l'installation porterait atteinte à la valeur affective que certains habitants attribuent au bâtiment communal. Un tel intérêt n'est cependant pas protégé par l'art. 86 LATC, et ne relève pas, de manière générale, des dispositions légales de droit public régissant l'aménagement du territoire et les constructions. Le tribunal ne saurait par conséquent entrer en matière sur cet argument dans le cadre de la présente procédure.

                        cc) On relèvera encore que toute installation de téléphonie mobile doit répondre à des exigences techniques, notamment quant à sa hauteur, propres à assurer l'efficacité de son rayonnement et, par conséquent, son utilité concrète. Il peut en outre s'avérer difficile, voire parfois impossible de dissimuler ce type de constructions. Partant, ces installations ont toujours un certain impact sur le plan esthétique et une municipalité qui veut s'y opposer pourra toujours invoquer à cet effet les dispositions du droit cantonal et communal sur l'esthétique et l'intégration des constructions. Dans le cas d'espèce, vu notamment l'attitude adoptée par la municipalité jusqu'à la séance d'information du 28 octobre 2003, le tribunal se doit de constater que, manifestement, ce sont exclusivement les craintes exprimées par la population de l'Auberson au sujet des effets des installations de téléphonie mobile sur la santé des personnes habitant à proximité, ainsi que sur les enfants fréquentant la salle de gymnastique et le terrain de basket adjacent, qui ont amené la municipalité à changer d'avis et à refuser le permis sollicité par la recourante. Force est ainsi de constater que la municipalité a finalement invoqué des motifs d'esthétique et d'intégration à l'appui de son refus de délivrer le permis de construire pour des motifs autres que ceux dont elle aurait dû s'inspirer à cet égard.

                        dd) Ce faisant, la municipalité a abusé du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré, aux termes des art. 86 LATC et 87 RPE. Sa décision de refuser le permis de construire ne saurait par conséquent se fonder sur ces dispositions.

3.                     Reste à examiner si, comme le soutiennent les opposants et, implicitement, l'autorité intimée, la décision municipale se justifie au motif que les effets de l'installation litigieuse sur la santé ne seraient pas admissibles. Les opposants soutiennent, en substance, que les valeurs limites de l'installation fixées par l'Ordonnance du Conseil fédéral sur les rayonnements non ionisants du 23 décembre 1999 (ORNI) ne sont pas assez sévères. Elles ne prendraient pas suffisamment en considération les effets non thermiques, désormais révélés, selon eux, par la documentation versée au dossier. En d'autres termes, les valeurs limites de l'installation prévues par l'ORNI ne tiendraient pas compte des exigences découlant du principe de prévention, résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE). Pour l'opposant Hug, les valeurs limites de l'installation devraient être inférieures au seuil à partir duquel les rayonnements deviennent selon lui nuisibles. Il se fonde en particulier sur une étude néo-zélandaise et préconise une limitation à 0,04 V/m dans les lieux de séjour momentané et "avoisiner l'absence totale" dans les lieux à utilisation sensible. Il requiert du Tribunal administratif l'édiction d'un moratoire interdisant toute nouvelle implantation d'antenne.

                        a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et de ses dispositions d'application. La LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.

                        S'agissant des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a été confronté aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif à l'ORNI, le concept suivant a été finalement retenu pour respecter les exigences de la LPE:

                        - Des valeurs limites d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans le cadre de la recherche expérimentale. Si elles sont propres à éviter avec certitude certaines atteintes prouvées, elles ne permettent pas en revanche de respecter les exigences de la LPE, qui postulent que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science mais aussi à l'état de l'expérience (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 6 et 7).

                        - Une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites de l'installation. Celles-ci sont près de dix fois inférieures aux valeurs limites d'immission, dont elles ont pour but de combler les lacunes évoquées ci-dessus. Orientées vers l'avenir, les valeurs limites de l'installation tendent à maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, notamment non thermiques - qui ne peuvent qu'être présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles - aussi bas que possible. Ces valeurs visent à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE : elles fixent en effet la valeur limite de l'installation aussi bas que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, tout en demeurant économiquement supportable. Elles tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler : il s'agit en pareil cas de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée au cas où plusieurs rayonnements s'ajoutent les uns aux autres. Si ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, en revanche, elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible, ou LUS (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 7 et 8).

                        b) Dans un arrêt de principe du 30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé qu'en cas de respect des valeurs de l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, l'autorité ne peut pas exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399 cons. 3 let.c). En se référant aux explications figurant dans le rapport explicatif relatif à l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral, en édictant l'ORNI, avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du rayonnement non ionisant puisqu'il avait fixé des valeurs limites d'émission préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (cons.3 let. b). Il a ainsi jugé que la limitation préventive des émissions, au sens de l'art. 4 et de l'annexe 1 ch.7 de l'ORNI, s'avérait conforme au droit fédéral et que le Conseil fédéral n'avait pas outrepassé le pouvoir d'appréciation que lui confère la LPE en édictant ces valeurs limites. Le Tribunal fédéral a précisé que, lorsqu'on disposerait de nouvelles connaissances fiables et adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non ionisant, les valeurs limites d'immission et de l'installation devraient être revues et adaptées en conséquence (cons. 4 let. c).

                        La question de la conformité de l'ORNI à la LPE  au regard du principe de prévention a été réexaminée ultérieurement par le Tribunal fédéral, notamment dans un arrêt du 24 octobre 2003 (arrêt 1A.251/2002 publié in DEP 2003 p. 823 et suivantes). A cette occasion, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence en indiquant qu'il appartenait essentiellement au Conseil fédéral, soit pour lui l'OFEFP en sa qualité d'autorité compétente dans le domaine régi par l'ORNI, de suivre l'évolution des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile, y compris les expériences faites à l'étranger et que le Conseil fédéral disposait d'un large pouvoir d'appréciation pour modifier les valeurs limites de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il ne peut pour sa part intervenir que si les autorités compétentes négligent cette obligation ou abusent de leur pouvoir d'appréciation, ce qui n'était pas le cas au moment où l'arrêt a été rendu (fin octobre 2003).

                        c) Le tribunal de céans est compétent pour constater, le cas échéant,  que les valeurs limites de l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE et que cette ordonnance n'est par conséquent plus conforme à la loi sur laquelle elle se fonde.  Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné ci-dessus, une telle constatation supposerait que les offices fédéraux compétents ne respectent manifestement pas leur obligation de suivre l'évolution des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile. Comme cette question a été réexaminée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 24 octobre 2003, ceci impliquerait au surplus de constater que, depuis cette date, les connaissances ont évolué de manière telle que l'analyse du Tribunal fédéral et les conclusions qu'il en a tirées s'avèrent déjà dépassées. Or, l'on constate que tel n'est manifestement pas le cas, à la lecture des documents produits par les opposants, puisque les études qui y sont mentionnées sont antérieures à cette date.

                        A cela s'ajoute que, contrairement à ce que ces derniers soutiennent, ces documents et études ne sont pas suffisants, de l'avis du tribunal, pour établir un avis majoritaire de la communauté scientifique dont il résulterait clairement la démonstration que les valeurs limites de l'ORNI relatives aux installations de téléphonie mobile sont désormais insuffisantes. On relève que la communauté scientifique apparaît pour le moins partagée, puisqu'un document du 16 avril 2003, émanant de l'agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSEE) et produit par la recourante, se réfère à un rapport d'un groupe d'experts de 2001 pour conclure à l'absence d'effets sanitaires dus aux ondes des stations de base (dites "antennes relais"). Pour sa part, l'étude réalisée par le département de neurochirurgie de l'Université de Lund, produite par l'opposant Hug, a porté sur les effets dommageables de l'utilisation prolongée des téléphones portables sur les cellules du cerveau, et non pas sur les effets du rayonnement des installations de téléphonie mobile. Le tribunal constate ainsi que les éléments fournis par les opposants, même si certains tendent à démontrer une évolution dans les connaissances des effets non thermiques du rayonnement non ionisant, ne sont pas suffisamment probants pour établir que le Conseil fédéral abuserait de son pouvoir d'appréciation en refusant, en l'état des connaissances techniques et scientifiques, de modifier les valeurs limites de l'ORNI, et notamment les valeurs limites de l'installation. Il s'ensuit que le moyen tiré du non-respectt du principe de prévention doit être écarté.

                        d) Il n'est contesté par aucune des parties que l'installation litigieuse respecte par ailleurs les valeurs limites fixées par l'ORNI et plus particulièrement les valeurs limites de l'installation. A l'issue de l'audience du 15 mars 2004, le tribunal a toutefois exigé que l'opérateur fournisse un calcul prévisible du rayonnement des antennes sur le terrain de basket aménagé sur la parcelle 1011 à l'extérieur du bâtiment communal. La fiche complémentaire de données spécifiques au site du 29 mars 2004, fournie par TDC, révèle que l'intensité de champ électrique prévisible serait de 3,37 V/m à cet endroit. Dès lors que cette valeur se situe de toute manière en-dessous de la valeur limite de l'installation de 4 V/m, applicable en l'espèce, la question de savoir si ce lieu constitue un lieu à utilisation sensible au sens de l'art. 3 al. 3 lettre b ORNI, ce qui est contesté par la recourante, n'est pas décisive et peut rester ouverte.

                        e) Il résulte de ce qui précède que l'installation litigieuse est conforme à la législation sur la protection de l'environnement (LPE et ORNI). Partant,  la municipalité ne saurait refuser le permis de construire en raison du rayonnement émis par cette installation.  

                        f) En réponse à une objection soulevée par la municipalité, on relèvera encore que selon la jurisprudence, en zone à bâtir, il existe en principe un droit à l'autorisation de construire pour l'implantation d'antennes de téléphonie mobile, pour autant que l'installation soit conforme à l'affectation de la zone, qu'elle respecte les exigences du droit cantonal (notamment de la police des constructions) et celles du droit fédéral (notamment de l'ORNI) (ATF 128 II 378 ss du 24 septembre 2002, DEP 2002, 769, résumé et traduit in RDAF 2003, p. 532; cf. note critique par Alain Griffel RDAF 2003, p. 533). Selon le Tribunal fédéral, une pesée globale des intérêts telle que prévue à l'article 24 LAT n'a pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (ATF 128 II précité, cons. 9).

                        Vu ce qui précède, l'autorité intimée ne saurait justifier sa décision au seul motif que la recourante ne serait pas entrée en matière au sujet d'un lieu d'implantation alternatif. Le tribunal relèvera d'ailleurs que le site alternatif, examiné lors de l'audience, est situé dans un vallon et qu'il n'apparaît pas adéquat sur le plan technique.

4.                     Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision municipale annulée, la municipalité étant invitée à délivrer le permis de construire. La recourante obtenant gain de cause, elle a droit à des dépens, dès lors qu'elle s'est fait assister d'un avocat. Les dépens de la recourante, ainsi que les frais de la cause, seront mis pour moitié à la charge de la municipalité et pour moitié à la charge des opposants.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 10 décembre 2003 est annulée.

III.                     Le dossier est renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

IV.                    Les frais de la présente procédure sont fixés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs. Ils sont mis à la charge de la Commune de Ste-Croix à concurrence de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs et à la charge des opposants, pris conjointement et solidairement, à concurrence de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs.

V.                     La Commune de Ste-Croix versera la somme de 1'000 (mille) francs à TDC Switzerland SA (Sunrise) à titre de dépens.

VI.                    Les opposants verseront, conjointement et solidairement, la somme de 1'000 (mille) francs à TDC Switzerland SA (Sunrise), à titre de dépens.

Lausanne, le 10 mai 2004

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)