CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du  4 octobre 2004

sur le recours interjeté par Bernard MONACHON, à Froideville,

contre

la décision du Département des Infrastructures (recte: de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), contenue dans la "synthèse" de la Centrale des autorisations CAMAC du 6 février 2004.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     Le recourant a mis à l'enquête la création d'un appartement et des transformations intérieures dans un immeuble dont il est propriétaire à Froideville. Conformément à la procédure habituelle, le dossier a été soumis aux services de l'administration cantonale dont la prise de position a été retranscrite dans une "synthèse" de la Centrale des autorisations CAMAC du 7 janvier 2004. Cette "synthèse" adressée à la commune est établie sur papier à lettre portant l'entête du "Département des Infrastructures, Secrétariat général, Centrale des autorisations CAMAC". Elle contient notamment les passages suivants:

"Le département, en particulier son service concerné, a assorti de conditions impératives l'octroi de l'autorisation spéciale délivrée, requise en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC.

Par conséquent, l'intégralité de l'autorisation spéciale et de la condition particulière posée par celle-ci, formulée ci-après, doit être reportée sans modification dans votre décision; il vous incombe aussi par la suite d'en vérifier l'application. Cet octroi assorti de condition vous permet de statuer, selon les art. 17 et 104 LATC, sur la demande de permis de construire.

Les instances cantonales suivantes ont été consultées :

● Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)

● Voyer du 5ème arrondissement à Moudon (VA5)

L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous :

1. Pour tous contacts avec l'ECA, veuillez spécifier le numéro de référence 2003/0/0786.

CONDITIONS GENERALES

2. La norme et les directives mentionnées par le règlement du 6 juillet 1994 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies doivent être appliquées.

3. Il est rappelé que. conformément aux dispositions de l'article 128 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et de l'article 79 du règlement d'application de la LA TC (RA TC) du 19 septembre 1986, il appartient à la Municipalité de surveiller l'application des mesures et d'aviser l'Etablissement cantonal d'assurance incendie dès que l'exécution conforme des travaux est réalisée.

4. Les mesures de prévention des incendies prévues sur les plans, dans le questionnaire 43, le descriptif, etc. doivent être réalisées.

5. Selon l'Art. 89 de la LATC, il est rappelé que "toute construction sur un terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts, à la consolider ou à écarter ces dangers".

CONDITIONS PARTICULIERES ET COMPLEMENTAIRES

A - INCENDIE

(...)

MESURES DE DEFENSE INCENDIE

(...)

B - ELEMENTS NATURELS

18. Le bâtiment est répertorié en zone de terrains instables selon la carte à disposition ( niveau faible : glissement ancien, latent, très lent).

19. L'ECA demande de faire établir un avis géotechnique afin de préciser l'état actuel du bâtiment (fissures, stabilité).

20. L'avis géotechnique doit concerner l'ensemble du bâtiment.

21. Compte tenu du niveau de danger en question (niveau de danger faible), l'avis géotechnique peut être établi soit par un ingénieur génie civil soit par un bureau spécialisé en géologie/géotechnique.

22. Cet avis géotechnique devra être communiqué à l'ECA par le maître d'ouvrage dès le début des travaux. Il doit être visé par le bureau qui l'a établi ainsi que par le maître de l'ouvrage et l'architecte.

23. Cet avis géotechnique est exigé pour assurer l'augmentation de la somme d'assurance découlant des travaux de transformation."

                        Par lettre du 13 janvier 2004, la municipalité s'est adressée à l'ECA pour signaler que le bâtiment en question existait depuis plusieurs décennies sans qu'aucun problème se soit jamais manifesté et que la zone de glissement si situait plusieurs mètres en retrait de l'emplacement du bâtiment.

                        Par lettre du 27 janvier 2004 adressée directement à la Municipalité de Froideville, l'ECA a déclaré qu'il modifiait sa détermination et que les points 18 à 23 de celle-ci devaient être remplacés par un texte qui, en bref, constate que le bâtiment est à l'extérieur de la zone instable mais que compte tenu du niveau de danger à proximité et de l'affectation du bâtiment, l'ECA recommande vivement l'intervention d'un bureau spécialisé en géologie et géotechnique afin de préciser les conditions locales.

                        Une nouvelle "synthèse" CAMAC a été établie le 6 février 2004. Elle indique en première page que l'ECA a modifié sa décision. Toutefois, le corps du document contient exactement le même texte que sa version précédente citée ci-dessus.

B.                    La municipalité a délivré le permis de construire et communiqué simultanément au recourant la "synthèse" CAMAC.

                        Par lettre du 20 février 2004, transmise par la municipalité au Tribunal administratif, le recourant a accusé réception du permis de construire et déclaré contester la position du Département des infrastructures en relation avec les éléments naturels. Il faisait valoir qu'il entreprenait des aménagements intérieurs ne justifiant pas cette intervention.

                        Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de 1'000 francs.

                        La municipalité s'est déterminée le 30 mars 2004 en exposant que le passage de la "synthèse" CAMAC relatif aux éléments naturels, émanant de l'ECA, devrait être purement et simplement supprimé.

                        Interpellé par le tribunal, l'ECA s'est déterminé le 31 mars 2004 en exposant qu'était déterminant le contenu de sa lettre du 27 janvier 2004, qui constituait une recommandation et non une décision, l'information destinée au propriétaire étant assortie d'un conseil dont l'inobservation n'a pas de conséquence.

                        Interpellée également, la Centrale des autorisations CAMAC a exposé le 31 mars 2004 qu'elle gère la circulation des dossiers de permis de construire auprès des services de l'Etat en récoltant à l'aide d'un outil informatique les déterminations des services, mais qu'elle n'intervient pas sur le contenu de ces déterminations. Elle a précisé qu'en l'espèce, le changement de la position de l'ECA a été communiqué directement par celui-ci à la commune, sans passer par le canal de la CAMAC. Celle-ci a alors "ouvert le 4 février 2004 un nouveau circuit" destiné à permettre à l'ECA d'insérer sa nouvelle position. Toutefois, l'ECA a "fermé le circuit" sans modification, ce qui a provoqué une deuxième "synthèse" CAMAC identique à la précédente (on a cependant vu plus haut que la première page de cette deuxième "synthèse" indique que l'ECA a modifié sa décision).

                        Interpellé à nouveau, l'ECA a précisé le 28 avril 2004 que les art. 120 et 121 LATC et la liste annexe II du RATC, de même que l'art. 5 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels, lui conféraient la compétence de délivrer les autorisations spéciales relatives aux constructions nécessitant des mesures particulières de protection contre les dommages causés par les forces de la nature. Il a rappelé que sa position avait été rectifiée par la lettre du 27 janvier 2004 adressée à la municipalité de Froideville, en précisant que c'est par erreur que ce texte ne figurait pas dans la synthèse CAMAC: les chiffres 21 à 23 de ce texte doivent être supprimés et les chiffres 18 à 20 modifiés dans le sens suivant :

"18) Le bâtiment est répertorié en limite extérieure d'une zone de terrain instable selon la carte à disposition.

19) De ce fait, l'ECA n'exige pas de mesures particulières.

20) Toutefois, compte tenu du niveau de danger à proximité et de l'affectation du bâtiment, l'ECA recommande vivement l'intervention d'un bureau spécialisé en géologie et géotechnique afin de préciser les conditions locales."

C.                    Interpellé sur le maintien ou le retrait de son recours, le recourant a répondu par fax qu'il maintenait son recours et prié le tribunal de se prononcer. Il a encore précisé par lettre du 5 août 2004 ce qui suit :

"Le permis de construire sollicité pour la parcelle no 7 a été mis à l'enquête dans son intégralité. Je souhaite que la totalité de cette dernière fasse l'objet de votre prononcé. Les multiples interprétation communiquées ne peuvent que faire l'objet de confusions.

La décision de l'ECA du 06.02.04 portant sur la partie inférieure du terrain devrait en effet être levée, cette dernière n'étant pas justifiée. A titre informatif, vous trouverez copie de la correspondance du 03.09.03 relative au projet de plan directeur communal adressée à la Municipalité de Froideville".

D.                    Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                     Le recourant déclare contester la décision "du Département des infrastructures" en relation avec les éléments naturels. C'est à juste titre que la Municipalité a transmis cette lettre au Tribunal administratif pour qu'il la traite comme un recours (art. 31 al. 4 LJPA), mais la décision contestée, même si elle fait partie d'un document établi à l'entête du "Département des Infrastructures, Secrétariat général, Centrale des autorisations CAMAC", n'émane pas de ce département ni d'ailleurs de la Centrale des autorisations CAMAC. En effet, comme le tribunal l'a déjà rappelé, la Centrale des autorisations n'est pas une autorité dotée d'un pouvoir décisionnel; il s'agit d'une simple subdivision administrative chargée de communiquer, dans le cadre de la procédure de permis de construire, l'ensemble des autorisations ou préavis des départements et services cantonaux concernés par le projet mis à l'enquête (AC 2000/0141 du 21 novembre 2001, AC 2002/0006 du 27 juin 2003 ; art. 123 al. 2 LATC).

                        Le document en question, dénommé "synthèse CAMAC" dans la pratique, indique en l'espèce, tant dans sa version du 7 janvier que dans celle du 6 février 2004, que "Le département, en particulier son service concerné, a assorti de conditions impératives l'octroi de l'autorisation spéciale délivrée". Cependant, on cherche en vain dans ce document la désignation du département dont il s'agit. Le Tribunal a déjà eu l'occasion de constater que la précision des termes et la clarté de la formulation n'étant pas les qualités dominantes des communications de la CAMAC, il est parfois difficile de discerner si celles-ci comportent l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis d'un service cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en considération dans sa propre décision. Cette question doit être tranchée en examinant si les règles applicables au projet de construction ou d'installation en cause confèrent un pouvoir de décision à l'administration cantonale, en d'autres termes, si elles subordonnent le projet à une autorisation cantonale spéciale (AC 2000/0141 du 21 novembre 2001, AC 2002/0006 du 27 juin 2003).

2.                     L'art. 89 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la teneur suivante :

"Qualité du site

Plans

d'ingénieurs         Art. 89. – Toute construction sur un terrain ne présentant pas une

solidité suffisante ou exposé à des dangers spéciaux tels que

l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de terrain,

est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts,

à le consolider ou à écarter ces dangers; l'autorisation de

construire n'engage pas la responsabilité de la commune ou de

l'Etat.

Les plans de constructions nécessitant des calculs de résistance

doivent être établis par un ingénieur; il en est de même des plans

de fondations et de toute autre partie de la construction lorsque

celle-ci présente des dangers spéciaux."

                        Le règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) comporte une annexe II qui énumère les ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire l'objet d'une autorisation ou d'une approbation par l'autorité cantonale. Il résulte de cette liste, dans la section "situation de la construction dans le terrain", que les constructions situées dans une zone de glissement, d'avalanches ou d'inondations relèvent de la compétence du Département de la sécurité et de l'environnement.

                        Le Tribunal a déjà eu l'occasion de constater que la répartition des compétences opérée par l'annexe II RATC n'est pas particulièrement claire, notamment lorsqu'est en cause l'application de la LPE (AC 2003/0098 du 31 octobre 2003, AC 2003/0248, décision sur effet suspensif du 14 juillet 2004). En l'espèce, la compétence de l'ECA pour rendre les décisions correspondantes est au bénéfice d'une délégation expressément prévue par l'art. 5 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPI). Cette disposition prévoit que l'Etablissement exerce les attributions qui sont conférées au Département par la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire. Certes, on cherche en vain dans la loi de quel département il s'agit mais compte tenu de la teneur de l'annexe II du RATC, on peut tenir pour acquis qu'il s'agit du Département de la sécurité et de l'environnement

                        L'objet du recours est donc une décision de l'ECA agissant sur délégation pour le Département de la sécurité et de l'environnement. Il s'agit bien d'une décision et non d'un simple préavis sans force obligatoire.

2.                     Pour ce qui concerne les terrains instables ou dangereux visés par l'art. 89 LATC, la jurisprudence a précisé que, lorsque des travaux sont nécessaires pour consolider le terrain exposé à des dangers spéciaux ou pour écarter ces dangers, le permis de construire doit prévoir qu'ils sont exigés à titre de condition de l'autorisation de construire. Il n'est cependant pas nécessaire qu'ils soient exécutés avant même l'octroi du permis de construire car il suffit qu'ils soient exécutés avant le début de la construction (arrêt AC 2000/0221 du 10 avril 2002). L'intervention de l'ECA doit cependant se maintenir dans le cadre légal de l'art. 89 al. 1 LATC. On ne saurait faire droit à des conclusions des opposants tendant à ce qu'une surveillance des travaux soit effectuée par un expert neutre et à ce que les constructeurs concluent une assurance en responsabilité civile, car de telles exigences ne résultent manifestement pas de l'art. 89 LATC (AC 2000/0221 déjà cité).

                        En l'espèce, le recourant demande que la décision de l'ECA du 6 février 2004 portant sur la partie inférieure du terrain soit levée parce qu'elle n'est pas justifiée.

                        Il est exact que la décision du 7 janvier 2004 comportait une erreur sur l'emplacement de la zone instable. Cette erreur n'a pas été corrigée dans la "synthèse" CAMAC du 6 février 2004. En revanche, l'ECA l'a corrigée dans un courrier séparé puis en cours de procédure, en date des 27 janvier et 28 avril 2004. Toutefois, tout en déclarant qu'il modifiait sa décision et qu'il n'exigeait pas de mesures particulières, l'ECA a néanmoins inséré dans le document qui formule sa décision un paragraphe selon lequel il "recommande vivement" l'intervention d'un bureau spécialisé en géologie et géotechnique. Interpellé au sujet de la portée de cette formulation, il a précisé qu'il s'agissait d'une recommandation destinée à informer le propriétaire sur la situation. Force est toutefois de reconnaître avec le recourant que le passage litigieux créé la confusion et aggrave celle qui résulte de l'existence de deux "synthèses" CAMAC, toutes deux erronées, la seconde étant au surplus incohérente en tant qu'elle annonce une modification qui n'a pas été effectuée. Le recourant s'insurge à juste titre contre la confusion qui résulte de ces multiples déclarations. En effet, même si la loi prévoit dans ce domaine particulier que l'autorisation de construire n'engage pas la responsabilité de la commune ou de l'Etat (art. 89 al. 1 in fine LATC), on doit exiger des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissables les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire (art. 29 LJPA, art. 5 PA), ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables, mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées au constructeur. C'est cette partie-là de la décision, qui constitue le "dispositif" de la décision, qui doit être reconnaissable comme tel. On rappelle d'ailleurs que seul le dispositif d'une décision peut faire l'objet d'un recours, à l'exclusion des considérants. Pour le surplus, les décisions administratives doivent être exemptes de formulations ambiguës et de considérations superflues qui sont de nature à semer la confusion sur la portée exacte du dispositif de la décision. Il ne faut en effet pas oublier que les décisions administratives, une fois le délai de recours échu, entrent en force (dans leur dispositif) et qu'il ne doit pas être nécessaire de recourir à des voies de droit extraordinaires telles qu'une demande d'interprétation ou de révision pour parvenir à en cerner la portée.

                        En l'espèce, la "recommandation" énoncée au chiffre 20 nouveau introduit par l'ECA dans sa décision, qui pourtant paraît renoncer à exiger des mesures particulières, crée la confusion et doit être annulée conformément à ce que demande le recourant. En effet, ce passage qui recommande "vivement" l'intervention d'un spécialiste est en réalité dépourvu de portée contraignante et il n'a pas sa place dans une décision administrative.

3.                     Vu ce qui précède, il y lieu d'annuler la décision de l'ECA contenue dans les "synthèses" CAMAC des 7 janvier et 6 février 2004, et d'annuler également le chiffre 20 de la nouvelle teneur de cette décision formulée les  27 janvier et 28 avril 2004 en tant qu'elle "recommande vivement" certaines mesures. Il convient en revanche de laisser subsister la partie de la décision dont il résulte qu'aucune mesure particulière n'est exigée.

                        Le recourant obtenant gain de cause, l'arrêt sera rendu sans frais pour lui.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision de l'ECA contenue dans les "synthèses" CAMAC des 7 janvier et 6 février 2004 est annulée. Le chiffre 20 de la nouvelle teneur de cette décision formulée les 27 janvier 2004 et 28 avril 2004 est annulé, cette nouvelle teneur étant maintenue pour le surplus.

III.                     L'arrêt est rendu sans frais.

mad/Lausanne, le 4 octobre 2004

                                                          Le président:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint