CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 octobre 2004
sur le recours interjeté par TDC Switzerland AG (Sunrise), représentée par Me Christophe Piguet, avocat à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 12 février 2004 par la Municipalité de et à 1052 Le Mont-sur-Lausanne (refus d’autoriser l’installation d’une antenne de téléphonie mobile).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Bertrand Dutoit et Mme Emilia Antonioni , assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Le 29 juillet 2003, l’entreprise TDC Switzerland AG (ci-après : TDC) a requis l’autorisation d’édifier une installation de téléphonie mobile sur la parcelle n° 92 du cadastre du Mont-sur-Lausanne, sise en zone artisanale et propriété de la société GCS Génie Civil Services sàrl (ci-après : GCS). L’installation projetée comprenait un mât d’antenne (60 centimètres de diamètre à sa base, sur 20 mètres de hauteur), ainsi qu’un local (long de 3,2 mètres, large de 2,2 mètres et haut d’environ 2,9 mètres) pour partie destiné à accueillir un petit abri renfermant les installations techniques de l’opérateur. Il était prévu que ce local soit accolé au bâtiment qui se trouve sis sur la parcelle n°93 du cadastre précité, en limite de la parcelle n° 92, bâtiment appartenant à Josef Nellen et Erich Burgener, associés de la société CGS. Un bail a été signé entre cette société et TDC les 28 juillet et 4 août 2003, autorisant le locataire à installer son équipement sur la propriété en question.
Ouverte du 2 au 22 septembre 2003, l’enquête publique a suscité une vingtaine d’oppositions. Le 17 octobre 2003, la centrale des autorisations CAMAC a transmis sa synthèse à la Municipalité de la Commune du Mont-sur-Lausanne (ci-après : la municipalité) et émis un préavis favorable à la construction projetée.
B. Après avoir essuyé le refus de TDC de modifier son projet initial - en particulier en réduisant la hauteur du mât en question, comme le firent d’autres opérateurs implantés sur le territoire communal - puis obtenu de cette société qu’elle procède à la pose des gabarits et produise des photos de montage, la municipalité a refusé d’octroyer le permis de construire sollicité par décision 12 février 2004, invoquant en substance l’aspect inesthétique de l’antenne et son impact négatif sur l’environnement.
C. Par actes de son conseil des 4 et 15 mars 2004, TDC a recouru contre ce refus devant le Tribunal administratif et conclu à la levée des oppositions, respectivement à l’octroi du permis de construire sollicité.
D. La parcelle n° 92 qui fit initialement l’objet de la demande de permis de construire a ensuite été divisée en deux : par acte notarié du 24 mai 2004 inscrit au registre foncier le 28 mai suivant, la partie devant accueillir les installations litigieuses a été vendue par CGS à ses associés Nellen et Burgener et rattachée à la parcelle n° 93, déjà propriété de ces derniers; le solde de la parcelle n° 92 a été vendue à des tiers qui y ont édifié une station de lavage à haute pression pour véhicules. Dans son nouvel état, la parcelle n° 93 est bordée à l’ouest par la parcelle n° 92 et sa station de lavage, au nord par l’autoroute A1, respectivement la paroi anti-bruit bordant celle-ci, au sud par la parcelle n°94 propriété de Simone Liron et sur laquelle est édifiée une maison d’habitation et à l’est par le chemin des Piécettes, lequel dessert une zone de lotissements, elle-même érigée en bordure du bois de Sauvabelin.
E. Par acte du 16 mars 2004, le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) s’est déterminé au sujet du recours et a conclu au rejet de celui-ci, maintenant son préavis positif du 9 octobre 2003 transcrit dans le rapport de synthèse de la CAMAC.
Par mémoire du 7 avril 2004, l’opposant au projet initial Pierre Girod a conclu au rejet du recours de TDC, respectivement à la confirmation du refus de l’autorisation de construire. Il a agi en son nom ainsi que pour le compte de vingt autres opposants habitant la zone de villas sise au nord de l’autoroute A1, soit Edith TEALDI-GIROD, Messaoud et Anne Laure BALLALOU, Jean-Edouard et Laurence BURRI, Minh Hiep et Thi Loi DAO, Jacques DIDIER, Jean-Pierre FAVRE, Ricco HEDIGER, André JAGGI, Yvonne PONT-GAUDET, Gerano et Teresa ZOPPI, International School of Lausanne ISL, Marie-Jeanne BRUGGER, Antoinette BRUN, Pierre-André FAILLETAZ, Olivier JEANFAVRE, Marcel et Françoise JUNOD-BRUN, Eliane MUHLBAUER, Roger PASCHE, Hans Peter VAN HOUTTEN, Bruno MENTH (ci-après : les consorts).
Dans sa réponse au recours du 23 avril 2003, la municipalité a également conclu au rejet du pourvoi : se rapportant aux moyens soulevés par les opposants, elle tira argument de l’impact visuel du mât d’antenne sur le paysage.
Par mémoire du 26 avril 2004 produit par son conseil, l’avocat Yves Nicole, l’opposante Simone Liron a également conclu, avec suite de dépens, au rejet du recours.
La recourante s’est encore déterminée par actes de son conseil des 8 juin, 9 juin et 7 juillet 2004. Pierre Girod et Simone Liron ont respectivement produit un mémoire complémentaire les 28 juin et 14 juillet 2004.
F. L’audience tenue le 29 septembre 2004 a permis au tribunal de procéder à une vision locale et d’entendre les parties, la représentante du SEVEN Nathalie Negro, ainsi que les opposants Pierre Girod et Simone Liron.
G. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai fixé à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
b) A teneur de l’art. 37 al. 1er LJPA, le droit de recours appartient à toute personne qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Un intérêt de pur fait à l’application du droit étant suffisant (ATF 108 Ib 92), il n’est pas douteux, contrairement à ce que soutient l’opposant Girod, que le refus du permis de construire porte de manière directe et concrète un préjudice à la situation personnelle, respectivement aux intérêts économiques de TDC, qui dispose de ce fait de la qualité pour recourir.
c) Quant au pouvoir d’examen du tribunal, dès lors qu’aucune loi spéciale ne l’autorise à examiner l’opportunité de la décision attaquée, il se limite à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ainsi qu’à la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 36 LJPA). Commet un tel excès l’autorité qui sort du cadre de sa liberté d’appréciation en usant d’une faculté qui ne lui appartient pas, respectivement se considère comme liée au lieu de faire usage de la liberté d’appréciation dont elle dispose. L’abus de pouvoir vise quant à lui deux cas : celui du détournement de pouvoir (l’acte est accompli par l’autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer), ou plus largement celui d’un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (Tribunal administratif, arrêts AC 2000/194 du 12 mars 2002, 2001/86 du 15 octobre 2001, et les références citées).
2. Les opposants se prévalent tout d’abord du non respect de règles relatives à la police des constructions et à la procédure de demande d’autorisation de construire, prescriptions que l’opérateur est effectivement tenu de respecter, nonobstant l’intérêt public à une couverture optimale du territoire par la téléphonie mobile dont il peut se prévaloir en tant que bénéficiaire d’une concession d’exploitation, respectivement le fait que l’aménagement d’antennes ne soit pas soumis à une procédure fédérale spéciale (ATF 1P.66/2004 du 16 juillet 2004, confirmant l’arrêt du tribunal de céans AC 2003/0134 du 18 décembre 2003).
a) Les opposants soutiennent que les modifications de l’état de fait intervenues depuis le dépôt de la demande de permis de construire, en particulier s’agissant des parcelles concernées, de leurs propriétaires respectifs ainsi que des signataires de divers actes de procédure, justifie que l’on renvoie la recourante à déposer une nouvelle demande. C’est omettre cependant que l’autorité de recours se fonde sur l’état de fait existant au moment où elle statue et peut ainsi tenir compte de faits postérieurs à la décision attaquée. Certes, face à des éléments matériels nouveaux, il reviendrait en principe à l’autorité administrative de statuer à nouveau. Toutefois, lorsque les conditions d’un nouvel examen sont réunies et que ce dernier n’apparaît pas propre à aboutir à une prise de position différente de l’autorité, le principe de l’économie de procédure justifie que le juge se prononce en fonction de la situation au jour où il statue (ATF 119 Ib 1, 113 Ib 327 ; Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.6 et les références citées). Partant, si la parcelle devant accueillir la construction litigieuse a vu son assiette modifiée du fait de sa réunion à une autre parcelle, apparaît seul déterminant le fait que le projet disputé n’a quant à lui subi aucune modification quant à son emprise au sol, son volume ou ses infrastructures. L’on constate en outre, s’agissant du changement de propriétaire de la parcelle en cause, que les propriétaires actuels Nellen et Burgener avaient déjà apposé leurs signatures sur les documents d’enquête en tant qu’associés représentant valablement la société GCS alors propriétaire du fond à bâtir : il a ainsi été satisfait à l’art. 108 al. 1er de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC), selon lequel la demande de permis doit être signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s’il s’agit de travaux à exécuter sur le fonds d’autrui, par le propriétaire du fonds (Tribunal administratif, arrêt AC 2001/0219 du 16 août 2002, considérant 3).
b) Les opposants font encore valoir que le projet ne respecte par la distance minimum de 6 mètres entre la corps du bâtiment et la limite de la propriété voisine (art. 80 du règlement communal sur les constructions et aménagement du territoire - ci-après : RCAT – approuvé par le Conseil d’Etat le 4 mai 1994). Ils ne disconviennent cependant pas du fait que ce grief a perdu son fondement suite à la refonte des parcelles évoquée ci-dessus, respectivement en raison du fait que le projet litigieux ne se trouve à présent plus en limite de deux fonds appartenant à deux propriétaires formellement distincts. Dès lors qu’il convient, comme vu plus haut, de tenir compte de ce fait nouveau, ce moyen doit être écarté.
c) Enfin, les opposants soutiennent que le mât d’antenne projeté contreviendrait à l’art. 88 RATC, qui limite à 9 mètres la hauteur des bâtiments. Cette disposition vise cependant la construction de véritables bâtiments - référence étant faite, pour le calcul de leur hauteur, à la corniche et au faîte du toit – auxquels on ne saurait assimiler un mât d’antenne. En effet, comme déjà jugé par le tribunal de céans (s’agissant en l’occurrence de l’application de l’art. 135 LATC limitant à 11 mètre la hauteur des constructions en zones non régies par un plan d’affectation et un règlement ; Tribunal administratif, arrêt AC 1999/0153 du 26 octobre 2000, considérants 6 et 7) - pareille assimilation ne saurait avoir été voulue par l’auteur de la norme, sans quoi les mâts d’éclairage et bien d’autres installations analogues auraient été édifiés en violation du droit. Apparaissent dès lors déterminantes sur ce point les dispositions générales sur l’esthétique des constructions, à l’examen desquelles l’on procèdera plus bas.
3. Les opposants invoquent ensuite des craintes pour leur santé. Relevant les incertitudes scientifiques qui persistent quant aux nuisances et à la nocivité réelles des rayons émis par le type d’installation dont il est question, ils estiment que le choix de l’emplacement de l’antenne est d’autant moins adéquat qu’il se situe à proximité d’habitations, dans un périmètre déjà desservi par d’autres opérateurs.
Ils ne remettent cependant pas en cause le rapport technique d’évaluation des immissions liées au rayonnement non ionisant tel que versé au dossier, ni ne contestent que les valeurs limites d’immission prescrites par l’ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) soient en l’occurrence respectées. Or, de jurisprudence constante, il suffit qu’une installation respecte les valeurs limites fixées par cette réglementation, réputée exhaustive et propre à tenir compte des dangers potentiels pour la santé non encore mis en évidence par la science (Tribunal fédéral, arrêt 1A.94/2000 du 30 août 2000 ; ATF 126 II 399 ; Tribunal administratif, arrêts AC 2003/0182 du 27 juillet 2004, AC 2003/0078 du 26 mai 2004, et les références citées). Ce moyen ne saurait dès lors être reçu.
4. L’autorité intimée invoque enfin le caractère inesthétique de l’ouvrage, respectivement l’impact visuel choquant de cette construction sur le paysage, regrettant que la recourante n’ait pas donné suite aux propositions qui lui ont été faites de réduire cet impact, par exemple en optant pour plusieurs installations de moindre dimension.
a) Sur ce dernier point tout d’abord, il y a lieu de préciser que, lorsque les conditions relatives aux constructions et les exigences déduites de l’ORNI sont remplies, le constructeur d’une installation de téléphonie mobile dispose d’un droit à l’autorisation de construire et n’est pas tenu de démontrer l’existence d’un besoin ou de rechercher des lieux d’implantation alternatifs (Tribunal fédéral, arrêt 1A.264/2000 ; Tribunal administratif, arrêts AC 2003/0261 du 10 mai 2004, AC 2003/0201 du 24 mai 2004).
b) Cela étant, en tirant argument de l’esthétique, la municipalité invoque l’art. 29 al. 1er RCAT l’habilitant à prendre les mesures nécessaires pour assurer l’intégration harmonieuse dans le site de toutes les constructions et aménagements, règle qui se rapporte à la clause générale de l’esthétique instituée par l’art. 86 LATC.
ba) Une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale se voit certes conférer une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter; il n'en doit pas moins vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). Etant encore rappelé que l'examen de l'esthétique doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus : il importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288).
La jurisprudence a aussi précisé que l'étendue de la base légale que constitue l'art. 86 LATC et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure : une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités prohibant une construction réglementaire ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux : ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 213; v. aussi arrêts AC 1998/0181 du 16 mars 1999 et AC 1999/0069 du 24 septembre 1999). Ainsi, l'autorité communale ne peut pas se borner à invoquer la clause générale d'esthétique pour refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un volume disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant.
bb) En l’espèce, la zone artisanale dans laquelle la construction litigieuse doit trouver place ne fait l’objet d’aucune mesure de protection particulière. Sis en bordure de l’autoroute, le bâtiment auquel cette construction doit être accolée abrite un dépôt de matériel de chantier et jouxte une station de lavage pour voitures, ouvrages qui ne présentent aucune valeur esthétique. Il n’y a dès lors pas à considérer que le local technique projeté déparerait un site. Pour ce qui est de l’antenne d’une hauteur de 20 m, il est certain que son emplacement la mettrait en évidence et qu’elle serait visible de toutes les parcelles voisines. Depuis celles qui se trouvent de l’autre côté de l’autoroute, elle se détacherait même sur le fond visuel qu’offre le bois de Sauvabelin. Pour autant, il n’y a pas à retenir qu’elle heurterait le sens de l’esthétique dans le quartier. La présence de l’autoroute, bordée de murs anti-bruit et enjambée à cet endroit tant par un portique de signalisation que par un pont routier formant une courbe, fait que le mât litigieux n’apparaît pas totalement étranger ou inapproprié comme il pourrait l’être au milieu d’un quartier de villas. Visuellement, il paraît plutôt relié aux parois vitrées qui rehaussent les murs anti-bruit et ne constitue qu’un élément mineur dans un environnement dominé par l’autoroute. Il n’y a au surplus pas à proximité de l’ouvrage litigieux de bâtiments, présentant une valeur culturelle ou architecturale à protéger particulièrement. Dans ces conditions, on ne parvient pas à trouver un fondement objectif à la démarche de l’autorité intimée invoquant la sauvegarde de l’esthétique. S’il est constant qu’une antenne de télécommunication présente en elle-même un aspect déplaisant, cela ne suffit pas pour exclure par principe son implantation : encore faut-il établir que celle-ci entraîne effectivement une péjoration de l’esthétique d’un endroit donné. Or, on ne saurait admettre, à l’issue de l’inspection locale, que tel est le cas en l’espèce. Partant, l’autorité intimée n’était pas fondée à refuser l’autorisation litigieuse sur la seule base d’une clause d’esthétique.
Le refus du permis de construire ne se justifiant pas pour d’autres raisons, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à la municipalité pour octroyer le permis de construire sollicité.
5. Déboutés de leurs conclusions, l’autorité intimée d’une part, les opposants d’autre part, ceux-ci ayant participé à la procédure après avoir été avertis que tout ou partie des frais et des dépens pourraient être mis à leur charge en cas de rejet de leurs conclusions - supporteront à parts égales l’émolument de justice, arrêté à 3'000 francs.
Obtenant gain de cause et assistée par un mandataire professionnel, la recourante a droit à des dépens, qui seront supportés à parts égales par l’autorité intimée et les opposants. Ces dépens seront toutefois réduits pour tenir compte du fait que la recourante a corrigé son projet postérieurement au recours, sur des points qui étaient susceptibles d’affecter sa régularité, ainsi la construction en limite et la signature des plans.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée est annulée, la cause étant renvoyée à la Municipalité du Mont-sur-Lausanne pour qu’elle délivre à la société TDC Switzerland AG (Sunrise) le permis de construire sollicité.
III. a) Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune du Mont-sur-Lausanne.
b) Un émolument de justice de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge des opposants Pierre Girod et consorts, solidairement entre eux.
c) Un émolument de justice de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de l’opposante Simone Liron.
IV. a) La Commune du Mont-sur-Lausanne est la débitrice de la société TDC Switzerland AG (Sunrise) d'une somme de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
b) Les opposants Pierre Girod et consorts, solidairement entre eux, sont les débiteurs de la société TDC Switzerland AG (Sunrise) d’une somme de 400 (quatre cents) francs à titre de dépens.
c) L’opposante Simone Liron est la débitrice de la société TDC Switzerland AG (Sunrise) d’une somme de 400 (quatre cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 octobre 2004/san
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les
trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)