CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 21 avril 2004

sur le recours interjeté par SCHEUCHZER SA, à Bussigny-près-Lausanne, dont le conseil est l'avocat Paul Marville, à Lausanne,

contre

la décision du Service des bâtiments, monuments et archéologie, section monuments et sites du 20 février 2004, ordonnant des mesures conservatoires pour les villas sises Av. du Mont-d'Or 5 et 7 à Lausanne

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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A. Du 6 décembre au 6 janvier 2002, la Municipalité de Lausanne a soumis à l'enquête publique un projet prévoyant la démolition de deux villas sises à l'Av. du Mont-d'Or nos 5 et 7, à Lausanne, et leur remplacement par un immeuble résidentiel. De nombreuses oppositions ont été formulées dans l'enquête, oppositions que la Municipalité de Lausanne a levées, en délivrant le permis de construire le 17 juillet 2003. Trois recours ont été interjetés en temps utile contre cette décision, recours qui sont actuellement pendants devant le Tribunal administratif.

B. Le projet a donné lieu à d'autres procédures, qu'on résume brièvement ci-après.

a) Le 11 juillet 2003, le Département des infrastructures a pris des mesures conservatoires en application des art. 46 et 47 LPNMS, ordonnant la suspension de l'autorisation de démolir les villas et interdisant toute atteinte susceptible de leur être portée. Des recours ont été déposés les 25 et 31 juillet 2003 contre cette décision par les sociétés propriétaires et constructrices, recours qui ont été classés par décision du juge instructeur le 16 décembre 2003 aux motifs que les mesures conservatoires étaient caduques, faute d'avoir été validées conformément à la loi par l'ouverture d'une enquête en vue de classement (art. 48 LPNMS). Deux recours de droit public ont été déposés au Tribunal fédéral contre cette décision, recours actuellement pendants.

b) Un recours au Tribunal administratif a été déposé par divers habitants du quartier, auteurs d'une demande adressée à la Municipalité de Lausanne et tendant à l'élaboration d'un plan de quartier, contre le refus opposé le 14 juillet 2003 par l'autorité municipale. Par décision du 15 octobre 2003, le Tribunal administratif a décliné sa compétence et transmis la cause au Département des infrastructures, comme objet de sa compétence. Cette procédure est toujours pendante devant cette autorité.

c) Dans le cadre de l'instruction du recours déposé contre le permis de construire, le juge instructeur du Tribunal administratif a requis le préavis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (CCUA). Ce préavis a été délivré le 8 mars 2004. On s'y référera ci-après pour autant que de besoin.

d) Le 20 février 2004, le Département des infrastructures, se référant aux mesures conservatoires prises le 11 juillet 2003, s'est adressé à la recourante Scheuchzer SA, société propriétaire des villas, pour demander "… que toutes mesures utiles soient prises, dans un délai de vingt jours à dater de la réception de la présente, pour garantir la conservation des immeubles cités en titre, notamment en assurant une fermeture efficace et permanente de toutes les ouvertures quelle que soit leur nature". Le département a précisé qu'il s'agissait d'une décision, et a indiqué les voies et délais de recours au Tribunal administratif. Ce recours a été déposé le 15 mars 2004 par Scheuchzer SA qui conclut à la nullité, respectivement l'annulation de la décision attaquée. Ce recours a été enregistré au Tribunal administratif le 17 mars 2004, par un avis prévoyant notamment l'octroi d'un effet suspensif provisoire et invitant les parties à se déterminer dans un délai au 30 mars 2004. Par son conseil, la Municipalité de Lausanne a fait savoir qu'elle n'avait pas de remarque à formuler. Egalement par l'intermédiaire d'un avocat, le Département des infrastructures s'est opposé à l'effet suspensif.

C. Par avis du 5 avril 2004, le juge instructeur a informé les parties que, compte tenu de l'objet du litige au fond, il renonçait à statuer sur l'effet suspensif, le tribunal devant juger la cause au fond à bref délai.

Considérant en droit:

1. Le recours est déposé, dans le délai légal, contre un acte désigné comme décision, par le destinataire de cet acte. On peut se demander néanmoins s'il est recevable, dans la mesure où la décision attaquée, de par sa motivation pourrait être simple acte d'exécution des mesures conservatoires prises par le DINF le 11 juillet 2003 (ATF 119 Ib 498 consid. bb; JAAc 67 (2003) 1). En ordonnant notamment la fermeture des fenêtres pour éviter une dégradation des bâtiments en cause, le département ne fait en effet que préciser les modalités de ces mesures conservatoires, sans produire d'effet juridique nouveau. Cela supposerait toutefois que ces mesures conservatoires existent toujours. Or, le Tribunal administratif a constaté que tel n'était plus le cas, le département n'ayant pas introduit en temps utile la procédure de classement exigée par l'art. 48 LPNMS. Cette autorité fait certes valoir aujourd'hui que la décision du juge instructeur du 16 décembre 2003 n'aurait pas de tels effets, indépendamment du fait qu'elle a été attaquée par un recours de droit public sur lequel il n'a pas encore été statué. Mais cette objection est sans pertinence : en présence d'un cas de nullité absolue, c'est-à-dire d'inexistence, n'importe quelle autorité peut le constater en tout temps, y compris par conséquent le Tribunal administratif dans la présente cause.

Dans ces conditions, les mesures attaquées par la recourante ne doivent pas être considérées comme un simple acte d'exécution d'une décision antérieure, mais bel et bien une décision autonome qui peut par conséquent être attaquée par recours.

2. La loi vaudoise sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) prévoit des mesures de protection générales et spéciales, d’une part, en ce qui concerne la protection de la nature et des sites (chapitre II), et d’autre part, pour les monuments historiques et les antiquités (chapitre III). La protection générale concerne tous les objets qui méritent d’être sauvegardés par l’intérêt général qu’ils présentent (esthétique, artistique, historique, archéologique, scientifique ou éducatif) sans que ces objets soient identifiés ou répertoriés. Lorsqu’un danger menace un tel objet, le département peut prendre des mesures conservatoires nécessaires (art. 9 et 47 LPNMS), qu’il doit valider dans un délai de six mois (trois mois pour les monuments historiques) par l’ouverture d’une enquête publique en vue du classement de l’objet ; ce délai est prolongeable de six mois (art. 11 et 48 LPNMS). Les mesures de protection spéciales résident dans l’établissement d’un inventaire des objets méritant protection (art. 12ss et 49ss) qui impliquent pour le propriétaire concerné l’obligation d’annoncer les travaux à l’autorité cantonale; celle-ci peut soit autoriser les travaux, soit ouvrir une enquête en vue du classement dans les trois mois dès l’annonce des travaux (art. 17, 18 et 51 LPNMS); la procédure d’adoption et d’approbation des plans d’affectation cantonaux est applicable aux arrêtés de classement (art. 24 et 54 LPNMS). Un inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d’Etat a été publié le 16 août 1972 et l’inventaire des monuments historiques est mis régulièrement à jour sur la base du recensement architectural des constructions établi par le département en collaboration avec les autorités communales (art. 30 et 31 du règlement du 22 mars d’application de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites, ci-après RPNMS). Il n’existe toutefois pas encore un inventaire cantonal des ensembles construits dignes de protection, qui sont soumis à la protection générale prévue par les art. 4 et 46 LPNMS (voir art. 26 à 28 RPNMS).

A cela s'ajoute le recensement architectural du canton de Vaud, régi par une directive du Service des bâtiments (ci-après : directive du recensement architectural) qui précise les différents critères applicables pour noter les bâtiments dans le cadre des travaux du recensement. Chaque bâtiment recensé reçoit une note s'échelonnant de 1 à 7. L'évaluation des bâtiments se fonde notamment sur ses qualités architecturales, son authenticité, son intégration dans le site, son caractère et l'importance de sa construction ou de son histoire. Les monuments d'importance nationale et d'importance régionale reçoivent respectivement les notes 1 et 2. La note 3 est réservée aux objets intéressants au niveau local. Le bâtiment qui reçoit la note 3 peut être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié sa note. Un tel bâtiment n'a pas une valeur justifiant le classement comme monument historique; mais selon la directive, il "mérite d'être conservé". Toutefois, jusqu'en 1987, un tel bâtiment a été inscrit à l'inventaire. Depuis, même si cette mesure reste possible de cas en cas, elle n'est plus systématique. Les objets recensés en note 3 sont ainsi placés sous la protection générale prévue par les art. 46 ss LPNMS. Les objets recevant la note 4 sont qualifiés de bien intégrés. La directive du recensement architectural précise que de tels bâtiments, relativement nombreux dans les localités typiques, sont déterminants pour l'image de la localité et constitutifs du site construit; à ce titre, leur identité mérite d'être sauvegardée. Mais ils ne possèdent pas une authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention de l'autorité cantonale. Toutefois l'évaluation des bâtiments réalisée dans le cadre du recensement architectural constitue un élément d'appréciation à disposition des autorités chargées de l'aménagement du territoire lors de l'adoption des zones à protéger prévues par l'art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les localités typiques, les lieux historiques et les monuments culturels (let. c). Une telle appréciation sur la valeur d'un bâtiment peut également entrer en ligne de compte dans la procédure de demande de permis de construire lorsque l'autorité applique les règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions (art. 86 LATC), qui font partie des autres mesures du droit cantonal réservées par l'art. 17 al. 2 LAT pour les zones à protéger (Moor, Commentaire LAT art. 17 nos 87 et 88).

3. En l'espèce, les deux villas en cause ne sont ni inventoriées ni même recensées (même si le préavis de la CCUA, du 8 mars 2004, indique que leur architecture peut être considérée comme d'intérêt local, qui justifierait une note 3 au recensement). En revanche, elles sont l'objet, de même qu'une partie du quartier dans lequel elles se trouvent, d'une procédure de classement déclenchée par l'ouverture le 3 avril 2004 de l'enquête publique prévue par l'art. 24 LPNMS applicable par renvoi de l'art. 54 LPNMS. Conformément à l'art. 5 RPNMS, la procédure d'enquête et d'adoption relative aux plans d'affectation cantonaux prévue par la LATC est applicable par analogie aux décisions de classement. Le Tribunal administratif a d'ailleurs eu l'occasion de juger que les règles de la LATC applicables de manière générale aux plans d'affectation le sont également en matière de LPNMS, qu'il s'agisse des règlements de protection des arbres (AC 1998/0101 du 13 avril 1999), ou des arrêtés de classement avec les dispositions réglementaires qui les accompagnent (AC 1998/0145 du 28 mai 1999). Le point de savoir s'il en résulte un effet anticipé négatif, conformément aux art. 77 et 79 LATC (en particulier l'interdiction de délivrer un permis de construire allant à l'encontre du projet) est discuté, la question ayant été laissée ouverte jusqu'ici par la jurisprudence (AC 1998/0145 déjà cité). Cette question peut aussi rester non résolue en l'espèce pour les raisons qui vont être exposées ci-dessous.

4. A teneur de l'art. 23 LPNMS, le classement a pour effet qu'aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé et sans autorisation préalable du DINF, qui doit donc approuver avant début d'exécution toute réparation, modification ou transformation de partie de l'objet classé. S'y ajoutent les obligations que la mesure impose au propriétaire, soit l'entretien de l'objet (art. 29), éventuellement son rétablissement dans l'état antérieur (art. 30), l'autorité cantonale devant ordonner les mesures nécessaires, veiller à leur exécution, cas échéant les exécuter elle-même aux frais du propriétaire avec possibilité de bénéficier d'une hypothèque légale (art. 29 al. 3, 30 al. 3 et 31 LPNMS). Les mesures conservatoires de l'art. 47 LPNMS sont quant à elles actions destinées à empêcher que les objectifs visés par une mesure de classement ne soient compromis avant l'entrée en force de la mesure, notamment en cas de comportement actif ou passif du propriétaire pouvant entraîner des atteintes à l'objet devant être protégé. Elles se caractérisent ainsi comme des mesures provisionnelles classiques, avec la distinction entre les mesures dites de sécurité, qui tendent au maintien d'une situation de fait, et les mesures dites constitutives, soit qui créent ou règlent provisoirement un nouveau rapport de droit (sur tous ces points, v. ATF 127 II 137 consid. 3). Comme toutes les mesures provisionnelles, l'intervention de l'autorité postule une situation d'urgence (ibidem).

5. Telle est exactement la situation dans laquelle se trouve le DINF dans la présente espèce. Même si la justification d'un classement, au vu de l'intérêt présenté par les deux villas en cause, est contestée par la recourante, elle ne peut pas être exclue en l'état du dossier. Le tribunal se réfère ici notamment au préavis de la CCUA. Dans ce cadre, et dans la mesure où il constate des risques de détérioration des bâtiments, le DINF a le droit et même le devoir d'intervenir auprès du propriétaire pour lui rappeler son devoir d'entretien. La décision attaquée ne va pas au-delà, et elle se limite à des injonctions extrêmement peu incisives (fermeture de fenêtres) qui n'entraînent pas ou peu de frais et qui sont propres à éviter des dégâts dus tant aux intempéries (entrée d'eau) qu'à des éventuelles intrusions de tiers (squatters). En présence de telles circonstances, le DINF était sans aucun doute fondé à intervenir, la condition de l'urgence étant notamment remplie.

6. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur qui n'a pas droit à des dépens. Autorité cantonale appartenant à une grande administration publique, le Département des infrastructures n'est pas fondé à demander des dépens en faveur de l'Etat de Vaud.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du 20 février 2004 du Département des infrastructures, Service des bâtiments, section monuments et archéologie, est confirmée, la recourante étant invitée à se conformer aux injonctions formulées d'ici au 30 avril 2004.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

mad/sb/Lausanne, le 21 avril 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint