CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 23 mars 2005

Composition

M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Emilia Antonioni  et M. Renato Morandi, assesseurs.

 

Recourant

 

Marcel RUMLEY, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Moiry, 

  

Autorité concernée

 

Service de l'aménagement du territoire, Université 3, à Lausanne,

  

Constructeur

 

Damiano SPORTONI, à Moiry,

  

 

Objet

 

 

Recours Marcel RUMLEY contre décision de la Municipalité de la Commune de Moiry (refus de communiquer une décision de dispense d'enquête publique)

 

Vu les faits suivants

A.                                Marcel Rumley (ci-après : M. Rumley) est co-propriétaire sur la commune de Moiry de la parcelle 769 supportant l’ancien moulin du village reconverti à l’habitat.

B.                               Le 27 avril 2003, Damiano Sportoni (ci-après : M. Sportoni) a demandé à la Municipalité de Moiry (ci-après : la municipalité) de pouvoir installer un abri de jardin en forme de maisonette qui comporte les dimensions suivantes : 3m de largeur, 2,55m de hauteur et 2,5m de profondeur, avec une terrasse de 1,4m couverte d’un avant toit d’1,5m, au centre de la parcelle 770. Celle-ci est située dans une zone de protection extérieure définie à l’art. 37 règlement du plan d’extension et de la police ces constructions du 13 octobre 1982 (ci-après : règlement du plan d’extension). Le projet a été affiché au pilier public du 30 avril au 19 mai 2003.

C.                               Le 11 juillet 2003, s’adressant à la municipalité, au Juge de Paix de district de Cossonay ainsi qu’au Département des infrastructures, M. Rumley s’est opposé à la construction en cours de l’abri de jardin sur la parcelle no 770 se situant immédiatement à l’ouest de sa propre parcelle. Il conclut la suspension des travaux en faisant valoir que lors de la procédure d’autorisation de construire, l’exigence de mise à l’enquête publique du projet n’a pas été respectée.

D.                               Le 15 juillet 2003, la municipalité a répondu au recourant que la construction de M. Sportoni avait fait l’objet d’une mise à l’enquête publique du 30 avril 2003 au 19 mai 2003 et qu’aucune remarque ni opposition ne lui étant parvenue, l’autorisation de construire avait été délivrée.

E.                               Le 17 juillet 2003, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) a informé M. Rumley que la municipalité était l’autorité compétente pour traiter de son opposition car la parcelle 770 classée en zone de protection extérieure, faisait partie de la zone village.

F.                                M. Sportoni a achevé ses travaux de construction le 29 août 2003 et en a informé la municipalité.

G.                               Sans nouvelles de la municipalité, M. Rumley s’est adressé au SAT par lettre du 13 octobre 2003, qui est intervenu auprès de la municipalité le 17 octobre 2003 afin qu’elle lui notifie une décision confirmant qu’elle avait délivré un permis de construire avec dispense d’enquête publique en indiquant les voies de recours.

H.                               Par lettre du 2 février 2004, envoyée le 3 mars suivant, M. Rumley a demandé à la municipalité si les parcelles 770 et 33 étaient colloquée en zone de protection extérieure et si les art. 37, 51 et 29 du règlement du plan d’extension étaient toujours en vigueur.

I.                                   Courrier datant du 16 mars, 2004, et par l’intermédiaire de son Greffe, la municipalité, a accusé réception de l’envoi de M. Rumley, en lui indiquant qu’elle allait examiner sa demande.

J.                                 Le même jour, le Département de la sécurité et de l’environnement (ci-après : DSE, auquel a été attribué le SAT depuis le 1er janvier 2004), a répondu à un courrier de M. Rumley du 17 février 2004 en lui indiquant à nouveau que la municipalité était l’autorité compétente en matière de constructions en zone village. Il a précisé que la municipalité avait été sollicitée par le SAT afin qu’elle prenne une décision à son égard, décision qui était susceptible d’un recours au Tribunal administratif.

K.                               M. Rumley a recouru au Tribunal administratif en date du 21 mars 2004. Il fait valoir le silence de l’autorité face à son opposition relative à la construction sur la parcelle 770 et s’oppose également à la construction d’un bûcher sur la parcelle 33.

L.                                Le 5 mai 2004, la municipalité a informé M. Rumley que la parcelle 33 du cadastre communal se situait en zone village que les art. 37, 51 et 29 du règlement du plan d’extension étaient toujours applicables.

M.                               Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale le 24 mai 2004 qui lui a permis de visiter la zone de protection et DE constater que le réduit de jardin de M. Sportoni était effectivement affecté au rangement de ses outils de jardinage.

Considérant en droit

1.                                Le recourant, est co-propriétaire de la parcelle 769 dont il habite un immeuble. Il est voisin direct de la parcelle 770 qui supporte la construction litigieuse. Cette dernière a par ailleurs été érigée en face les fenêtres de l’habitation du recourant qui peut de ce fait, faire valoir un intérêt digne de protection et dispose donc de la qualité pour agir.

2.                                Le recourant n’indique pas contre quel acte est dirigé son recours. Au contraire, se fondant sur le courrier du DSE du 16 mars 2004, il fait valoir que la municipalité aurait dû prendre une décision à l’égard de son opposition et qu’elle ne l’a pas fait. Or, par lettre du 15 juillet 2003, la municipalité a fait parvenir au recourant une décision indiquant que sa demande était mal fondée puisque la procédure de mise à l’enquête publique avait été suivie et de ce fait, elle n’entrait pas en matière sur sa demande de suspension des travaux. Ainsi, même si cela ne ressort pas explicitement du courrier, il s’agit bien d’une décision au sens de l’art. 29 LJPA qui lève l’opposition de M. Rumley. Cependant, ce dernier, suite aux différents courriers du SAT datant des 17 juillet et 17 octobre 2003, s’attendait à recevoir une nouvelle décision de la municipalité qui n’est de toute évidence pas intervenue. Finalement, au mois de février 2004, le recourant s’est adressé au DSE qui l’a informé qu’il était de compétence de la municipalité de prendre une décision à l’égard de son opposition, décision qui pouvait faire l’objet d’un recours auprès Tribunal administratif. Fondé ce dernier courrier, M. Rumley, a recouru au TA.

On constate que le recours de M. Rumley intervient dès lors plus de huit mois après la notification de la décision et il se pose la question de savoir s’il est tardif.

Est considéré tardif le recours qui n’est pas interjeté dans le délai fixé à l’art. 31 LJPA. La restitution d’un délai peut cependant être accordée exceptionnellement, lorsque l’inobservation est due à un empêchement non fautif (ATF 108 V 109, 110 ; P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne, 2002, 267). Or, la décision de la municipalité du 15 juillet n’indiquait ni les voies de droit ni le délai de recours. De plus, selon les courriers du SAT, M. Rumley s’attendait à une nouvelle décision de la municipalité.

Jusqu’au 14 avril 2003, le droit vaudois ne contenait pas d'obligation générale d'indication des voies de droit. Mais cette indication résultait d’un usage revêtant pratiquement un caractère obligatoire (RDAF 2000 I p.104; voir aussi J.-C. DE HALLER, La procédure applicable aux recours administratifs en droit vaudois, notamment dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, RDAF 1979 p. 1 ss). L'absence de l'indication des voies de recours, n'était cependant pas opposable à celui qui connaissait déjà la règle ou qui devait la connaître au regard des circonstances (RDAF 2000 I précité p. 105). En outre, lorsque cette indication faisait défaut, on attendait du justiciable qu'il prenne les devants en recherchant lui-même les informations nécessaires (J.-F. EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Zürich 1992, p. 225 ss, p. 232). Une décision refusant d’autoriser une construction devait indiquer les voies de droit, mais cette omission n’invalidait pas la décision. Conformément au principe de la bonne foi, ces vices pouvaient être guéris notamment par la restitution du délai de recours (voir ATF non publié 2P 266/2001 du 15 novembre 2001 ; TA  AC 93/10 du 28 janvier 1995 et AC AC.2002.0104 du 12 janvier 2005). Depuis le 14 avril 2003 une telle obligation découle de l’art. 27 al. 2 de la Constitution vaudoise, elle s’exerce envers toutes les autorités. En l’absence de disposition légale contraire, les principes relatifs à l’absence des indications des voies de droit à l’égard du justiciable sont néanmoins toujours applicables.

Dans le cas d’espèce, recourant n’a de toute évidence pas été informé correctement par l’administration. La municipalité a omis d’indiquer les voies de droit dans sa décision et l’administration cantonale a induit le recourant en erreur sur le fait que la municipalité devait lui notifier une décision. On notera pour le surplus, que le recourant n’a jamais cessé de solliciter les administrations communales et cantonales afin d’obtenir justice. Informé correctement, il s’est adressé aux autorités concernées avec diligence. Selon le principe de la bonne foi, ce retard ne peut donc lui être imputé.

Le recours est donc recevable en la forme, étant réservé le problème du bûcher (consid. 5 ci-dessous).

3.                                M. Rumley s’oppose tout d’abord à la construction d’une cabane de jardin sur la parcelle 770 dont le permis de construire a été délivré sans mise à l’enquête publique.

Selon l’art. 109 LATC, la demande de permis de construire est mise à l’enquête publique pendant vingt jours. L’avis d’enquête est affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud ainsi que dans un journal local au moins. La mise à l’enquête telle qu’elle est prévue à l’art. 109 LATC a un double but. Elle sert d’une part, à informer tous les intéressés qui pourraient être touchés dans leur intérêt et de l’autre et elle permet de l’autre à l’autorité d’examiner si le projet est réglementaire compte tenu des éventuelles interventions de tiers intéressés ou d’autorités cantonales (RDAF 1993, 225).

En l’espèce, la municipalité a procédé à une mise à l’enquête partielle car l’avis d’enquête a seulement été affiché au pilier public. Cela implique une dispense d’enquête publique selon l’art. 111 LATC puisque la loi ne laisse pas de place à une enquête hybride (Arrêt TA, AC 2002/0174 du 09 décembre 2002 et RDAF 1986 p. 317). En vertu de cet article dans sa teneur du 07.04.1998, la municipalité peut en effet, dispenser de l’enquête publique les projets de minime importance et notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement communal. Le Conseil d’Etat a précisé par l’art. 72d RATC que ces projets ne doivent pas ne porter atteinte à un intérêt public prépondérant et à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins (Arrêt TA AC.2004.0087 du 16 décembre 2004 ). Comme en l’espèce, les constructions de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle telles que les cabanes sont notamment concernées (art. 72d RATC).

Il n’en reste pas moins que dans le cas particulier le recourant s’inquiète à juste titre du défaut de mise à l’enquête publique. En effet, l’art 37 du règlement du plan d’extension prescrit ce qui suit :

Zone de protection extérieure

Art. 37 – Caractéristique de la zone

Cette zone est destinée à protéger la vue sur le village ainsi que les abords du moulin. Elle est caractérisée par l’interdiction de bâtir.

La zone à bâtir peut comprendre des zones inconstructibles telles que les zones vertes ou de protection (P. Hänni, Planungs- Bau und besondres Umweltschutzrecht, 4ème édition, 2002, p. 152 et 172 voir aussi réf. citées; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction expropriation, no 377). Dans ces cas, le principe de la séparation du bâti et non bâti n’entre pas en considération et les art. 24ss LAT ne sont pas applicables (ATF 116 Ib 377 ; P. Hänni, op. cit. p. 326). Une demande de permis de construire n’est dès lors donc pas soumise à l’autorisation préalable du canton selon l’art. 120 LATC. A l’intérieur de telles zones, si le principe est l’inconstructibilité, cette interdiction n'est pas absolue mais relative : la zone est "en principe" inconstructible (ZBl 1997, p. 577ss ; P. Hänni, op. cit. p. 186). Selon l'art. 22 LAT les constructions ne compromettant pas l'affectation de la zone peuvent être autorisées et cela aussi bien pour la zone bâtir, agricole ou protégée (Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 N. 9, p. 6). Les constructions autorisées en zone de protection sont déterminées de cas en cas selon le but de protection défini par la réglementation (Haller/Karlen, Raumplanungs, Bau- und Umweltrecht, 3ème édition, no 270). Les constructions et installations nécessaires ou utiles à la protection de la zone peuvent être autorisées (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 544 et réf. citées). Souvent les règlements communaux explicitent les types de constructions ou installations qui peuvent être prévues dans de telles zones, mais il s'agit de précisions souvent rédigées en termes généraux et on notera que plus les règlements sont anciens moins ils sont détaillés. L'élément déterminant pour définir si une construction est admissible ou pas, s'étudie par rapport aux buts de la zone. En l'espèce, on peut par exemple imaginer que la zone de protection extérieure puisse subir une transformation de l'arborisation, une modification des voies de communication ou de certains bâtiments qui servent aux buts de la protection de la vue sur le village et du moulin. Par contre, les constructions allant à l'encontre du but de protection de la zone, constituent une dérogation à la règle établie qui doit être prévue explicitement par la réglementation (art. 23 LAT; art. 85 LATC).

Tel est le cas en l'espèce de la construction d’un réduit à outils en zone de protection extérieure. Cet ouvrage ne protège pas la vue sur le village ou sur le moulin. Au contraire, même de grandeur modeste, il constitue un élément nouveau au centre de la vue qui la modifie dans son l’ensemble et la dénature. Cette construction n'étant pas conforme à la zone, elle peut être autorisée seulement exceptionnellement et par voie de dérogation. Or, ni le l’art. 37 ni aucune autre disposition spéciale ou générale du règlement du plan d’extension n’autorise de procéder à une telle dérogation.

Dans ces circonstances, ne pouvant être considéré comme de minime importance au sens de l’art. 111 LATC, le projet devait être soumis à l’enquête publique conformément à l’art. 109 LATC.

4.                                La commune devra dès lors se poser la question de la révocation du permis de construire, accompagnée le cas échéant, d’un ordre de remise en état des lieux. Pour ce faire, procédant à une pesée des intérêts en présence, elle tiendra en particulier compte de l’intérêt public au respect de la loi et l’intérêt financier du constructeur qui ne peut en l’espèce n’est pas être considéré de très important (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction expropriation, p. 416 et 423 et en particulier no 958ss).

5.                                Le recourant s’oppose aussi à un bûcher construit par M. Sportoni sur la parcelle 33. Adossé au mur de sa propriété, ce bûcher ne respecterait pas la distance à la limite réglementaire de 6m. Le Tribunal rend attentif que sur ce point, le recours est tardif. En effet, le bûcher litigieux a été construit dans le courant de l’année 2000 et M. Rumley s’en inquiète seulement à l’occasion de la présente affaire. En tolérant la construction plus de quatre ans sans entreprendre de démarche particulière auprès des autorités afin de vérifier s’il est réglementaire, il est forclos, la jurisprudence ayant précisé depuis longtemps qu'un propriétaire qui constate que des travaux sont effectués sans enquête publique doit intervenir sans délai et ne pas laisser s'achever un ouvrage qu'il entend contester (AC.1994.0084 du 15 janvier 1996, notamment). Pour le surplus, il n'appartient pas au Tribunal administratif de prendre en compte des faits  relevant du droit privé (servitudes, voir, par exemple RNRF 2004 p. 91).

6.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Vu l'issue de celle-ci les frais doivent être mis à la charge de la commune (art. 55 LJPA). Le recourant qui n'a pas consulté un mandataire n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.

II.                                 Le dossier est retourné à la municipalité pour décision dans le sens des considérants.

III.                                Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Moiry.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 mars 2005

 

                                                          Le président:                                  

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint