	CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 12 novembre 2004
Composition	Président : Pierre Journot ; Assesseurs : Pierre-Paul Duchoud et Renato Morandi ; Greffière : Christiane Schaffer.
Recourant		Francis JOTTERAND, à Rolle,

Municipalité de Rolle, représentée par l'avocat Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, à Lausanne,

Constructeurs

Annick et Stéphane PASCHE, à Rolle,

Objet

Décision de la Municipalité de Rolle du 18 mars 2004 levant son opposition formée contre la construction d'une cabane de jardin sur la parcelle n° 1553, propriété d’Annick et de Stéphane Pasche.

Vu les faits suivants

A. Sur le territoire de la Commune de Rolle, une partie des terrains situés au nord de la route de Gilly sont colloqués en zone de faible densité par le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (approuvé par le Conseil d'Etat le 6 novembre 1992; ci-dessous: le règlement communal) et le plan correspondant (approuvé en dernier lieu par le Département des infrastructures le 16 janvier 2001). Ce plan, reproduisant l'état cadastral de 1998, permet de constater dans cette zone la présence d'une vaste parcelle, longue d'environ 150 mètres et large d'environ 55 mètres, encore libre de constructions.

Du 7 au 28 avril 2000 a été mise à l'enquête la construction, après division de cette parcelle (promise-vendue à Régie Naef participations SA), de sept groupes de deux villas jumelées par leur garage. Le permis de construire a été délivré (no communal 8/2000). Les nouvelles parcelles portent les numéros 1512 et 1551 à 1556. Les villas sont construites.

La parcelle 1553, d’une surface totale de 1130 m², forme l'extrémité sud-est de ce lotissement, dans l'angle formé par la RC 39e (route de Gilly) et le chemin qui traverse le lotissement. Elle a désormais pour propriétaire Annick et Stéphane Pasche (villa G, N° ECA 1453) ainsi que Jean-Pierre et Françoise Chassot (villa H, N° ECA 1452). Le long de la route de Gilly, elle est grevée d'un alignement des constructions du 12 juin 1961 sur une largeur d'un peu plus de 10 mètres.

Au nord-est, la parcelle 1553 jouxte la vaste parcelle 313 appartenant au recourant Francis Jotterand, où se trouve une maison de construction plus ancienne, dont l'angle sud-ouest se trouve à environ 6 mètres de la limite de propriété.

B. Du 28 novembre au 18 décembre 2000 a eu lieu une "mise à l'enquête complémentaire" relative à divers aménagements sur chacune des sept parcelles du lotissement. La publication dans la Feuille des avis officiels du 28 novembre 2000 indique les objets suivants:

"Création d'une piscine de 9,5 m x 4,0 m (1 famille), pose de panneaux solaires sur toit, création de 3 fenêtres, création de 3 portes pour garages, pose de 9 velux sur toit, agrandissement de 2 avant-toits, diverses modifications minimes. Adjonction."

Le permis de construire a été délivré le 17 janvier 2001 (N° 38 – 2000). On relève qu'il autorise notamment, sur la parcelle 1556, la "construction d'un abri de jardin dimensions 2.70 m par 3.00 m, hauteur au faîte 2.80 m moyennant signature du voisin direct...". Le permis de construire se termine par le texte suivant:

Pour l’ensemble des parcelles 1512, 1551 à 1556, la Municipalité autorise sans enquête publique, et pour autant que ce soit implanté dans les limites réglementaires et avec l’autorisation des voisins directs, la construction de cabanons de jardin de dimensions maximales 2.50 x 2.50 x 2.50 m, la construction d’une pergola ouverte sur quatre côtés, la construction d’un couvert à bicyclettes ouvert sur quatre côtés."

C. Ayant constaté lors d’une visite sur place (après avoir été informée par Francis Jotterand) qu’un cabanon de jardin avait été construit sur la parcelle n° 1553 sans autorisation, la municipalité de Rolle a écrit le 13 août 2003 à Annick et Stéphane Pasche (ci-dessous: les constructeurs) pour leur rappeler qu’une telle construction était soumise à autorisation, conformément à l’art. 55 du règlement communal sur le plan d’affectation et la police des constructions. Elle a précisé que si les dimensions du cabanon ne dépassaient pas 2.5 m x 2.5 m. x 2.5 m. et si les voisins donnaient leur accord quant à l’implantation, une mise à l’enquête ne serait pas nécessaire.

Le 11 septembre 2003, Francis Jotterand a écrit à la municipalité en déclarant que le cabanon, dont les plans lui avaient été remis, n'était pas conforme au règlement, en raison de ses dimensions (268.8 cm de hauteur comptés à partir du terrain rehaussé et non du terrain naturel). Il a ajouté que la distance entre la limite de son terrain et le nouveau pavillon restait à vérifier.

Le 22 octobre 2003, la municipalité a informé Annick et Stéphane Pasche que Francis Jotterand avait refusé de donner son accord à l’implantation du cabanon. Elle leur a donné le choix entre deux solutions: soit une mise à l’enquête du cabanon avec le risque d’une opposition du voisin, soit la démolition du cabanon et son implantation en un autre lieu, moyennant l’autorisation de la municipalité et l’accord des voisins directement concernés. Annick et Stéphane Pasche ont répondu le 30 octobre 2003 qu’ils optaient pour une mise à l’enquête et qu’ils prévoyaient la construction d’un mur en maçonnerie sur la limite de propriété, comme le prévoit l’art. 55 du règlement.

D. La mise à l’enquête publique du cabanon de jardin a eu lieu du 13 février 2004 au 4 mars 2004. Il résulte du plan de situation et du croquis mis à l'enquête que le cabanon occupe, à 50 centimètres de la limite de propriété, une surface carrée de 2,64 m. de côté, avec toutefois un angle coupé du côté sud, à l'emplacement de la porte. L’ouvrage est implanté sur un socle en maçonnerie à partir duquel est indiquée une hauteur au faîte de 2.65 m. Le socle se prolongerait (c'est là l'élément nouveau par rapport à la situation existante) en direction de la limite de la propriété de Francis Jotterand et se terminerait, le long de cette limite, par un mur en maçonnerie haut de 2.05 mètres, ce qui correspond à la hauteur de la corniche du cabanon (mesurée par rapport au socle en béton). La demande de permis de construire figurant dans le dossier d'enquête indique que la surface bâtie existante est de 188 m² et la surface bâtie ajoutée de 6 m².

L'enquête a suscité les oppositions de Francis Jotterand et de Christian Hennard Jotterand, le 20 février 2004. Ils invoquent le fait que le "coefficient de construction" serait dépassé.

E. Dans sa séance du 11 mars 2004, la municipalité a décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire sollicité. Elle en a informé Annick et Stéphane Pasche, par lettre du 18 mars 2004, tout en constatant qu’un deuxième cabanon avait été construit en façade sud des garages, avec le voisin direct, propriétaire de l’autre moitié de la parcelle et de la villa mitoyenne, sans qu’elle en ait été avertie. Elle a considéré que cette construction correspondait au deuxième cabanon qui aurait été accepté dans le cadre du permis de construire délivré le 17 janvier 2001 et qu’à l’avenir plus aucune construction ne serait autorisée sur la parcelle, que ce soit pour l’un ou l’autre des propriétaires.

Par lettres également datées du 18 mars 2004 et adressées aux opposants Francis Jotterand et Christian Hennard Jotterand, la municipalité a indiqué le motif suivant :

« La construction « projetée » fait dépasser le coefficient d’occupation du sol autorisé (1/6^ème de la surface de la parcelle). Lors de la délivrance du permis de construire pour la villa jumelle, la Municipalité avait autorisé en date du 17 janvier 2001, l’implantation d’un cabanon de jardin de 6.25 m2 au maximum, ce qui correspond au cabanon « projeté ». »

La municipalité a délivré le permis de construire la cabane de jardin le 22 mars 2004 (N° 11 – 2004) . Ce document, qui n'a pas été communiqué aux opposants, contient le passage suivant sous le titre "conditions spéciales communales":

· Art. 55 du règlement communal sur la plan d’affectation et la police des constructions qui stipule au 3^ème paragraphe :

La Municipalité peut fixer les dimensions de ces dépendances, qui peuvent être édifiées à la limite de la propriété. Dans ce cas, le mur en limite sera en maçonnerie. Toute dépendance qui n’est pas à la limite doit être implantée à 3 m. au minimum de la limite."

· Le courrier du 18 mars 2004 concernant ce cabanon fait partie intégrante du présent permis."

F. Par lettre du 5 avril 2004, Francis Jotterand a recouru au Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 18 mars 2004 levant son opposition au projet de construction d’une cabane de jardin. Il fait valoir que la municipalité a dérogé au règlement communal, arbitrairement et sans raison valable, en autorisant une construction supplémentaire, alors que la totalité du CUS avait déjà été utilisée pour la construction de la villa. Il relève en outre le fait que le cabanon a été érigé sans autorisation et sans l’accord des voisins, que ses dimensions (largeur, longueur et hauteur sur un terrain rehaussé) dépasseraient celles « autorisées » par la municipalité et que son implantation, à 58 cm de la limite de son terrain, ne respecterait pas l’art. 55 du règlement qui prévoit une distance à la limite de 3 m. ou une construction à la limite avec une façade en béton. Le recourant a demandé au tribunal de faire respecter l’art. 17 du règlement relatif au CUS, d’annuler la décision de la municipalité autorisant la construction du cabanon ainsi que celle levant son opposition, de refuser la délivrance du permis de construire et à titre subsidiaire, il a demandé l’application de l’art. 55 du règlement s’agissant des distances à respecter.

Annick et Stéphane Pasche ont déposé leurs observations sur le recours le 30 avril 2004. Ils ont précisé que lors de la construction du lotissement, les quatorze propriétaires avaient reçu l’autorisation de construire une cabane de jardin de 2.5 m. x 2.5 m. x 2.5 m., raison pour laquelle ils avaient érigé leur cabane de jardin durant l’été 2003, en omettant toutefois de demander l’accord de leur voisin. S’agissant de la hauteur de la construction, ils font valoir que le règlement ne mentionne pas le terrain naturel du voisin et prévoirait une hauteur de 3 m. à la corniche et de 5 m. au maximum au faîte. Quant au mur en maçonnerie en limite de propriété comme l’exige l’art. 55 al. 3 du règlement, sa construction aurait déjà été commencée, puis interrompue en raison de la procédure de mise à l’enquête. Ils ont conclu au rejet du recours et se sont étonnés de l’acharnement de leur voisin, car le cabanon ne serait pas visible depuis chez lui, étant caché par deux haies successives. Lui-même aurait d’ailleurs faire construire un mur en limite de propriété sans avertir les propriétaires concernés comme le prévoit l’art. 31 du code foncier et rural. Enfin, ils n’auraient pas d’autre possibilité de positionnement du cabanon en raison de la ligne de non construction qui traverse leur jardin.

La municipalité s’est déterminée le 7 juin 2004 par l’intermédiaire de son conseil. Elle a expliqué qu’elle avait délivré le permis de construire et octroyé une dérogation à l’art. 17 du PGA, conformément aux articles 20 et 55 du règlement. Elle expose que la mise à l’enquête publique avait pour objet la mise en conformité du cabanon, construit sans autorisation, et la création d’un mur en limite de propriété conformément à l’art. 55 du règlement. Elle a rappelé que l’autorité compétente amenée à statuer sur la mise en conformité d’un bâtiment ou d’un édicule construit sans autorisation devait faire application du principe de la proportionnalité et effectuer une balance des intérêts avant de décider de faire démolir l’ouvrage. En l’espèce, elle devait par conséquent examiner de manière objective les inconvénients appréciables pour les voisins et l’intérêt du constructeur à ne pas devoir démolir une construction qui serait réglementaire. La municipalité a admis que le pavillon de jardin dépassait les possibilités autorisées par l’art. 17 du règlement en matière de COS d’environ 6,25 m2, mais qu’elle avait statué sur la demande de dérogation présentée dans le cadre de la mise à l’enquête. Elle a examiné dans quelle mesure il était porté atteinte à un intérêt prépondérant de tiers, soit notamment celui des voisins ; elle a estimé que la notion « d’atteinte à des intérêts prépondérants de tiers » (art. 85 LATC) se confondait dans le cas d’espèce avec celle de « préjudices pour des voisins » (art. 39 al. 4 RATC). Citant la jurisprudence du Tribunal administratif (AC 2001/0040 du 25 octobre 2001, AC 2001/0255 du 21 mars 2002, AC 2003/0063 du 18 septembre 2003) selon laquelle la construction de dépendances de peu d’importance dans les espaces réglementaires est tolérée pour autant qu’elle ne crée pas des inconvénients appréciables pour les voisins ou qu’elle soit supportable sans sacrifice excessif de ceux-ci, elle en a conclu que le cabanon de jardin objet du litige pouvait être toléré par le recourant, cela d’autant plus qu’il se situait devant une haie et une palissade et que son utilisation, dans un jardin d’ores et déjà voué aux loisirs et à la détente, n’augmenterait pas les éventuelles nuisances. Les motifs invoqués par le recourant seraient d’ailleurs exclusivement d’ordre réglementaire. La municipalité en conclut que ni un intérêt public, ni un intérêt prépondérant du voisin ne seraient violés en l’espèce, ce qui aurait pour effet de légitimer la dérogation accordée, auquel cas il ne resterait plus qu’à examiner si le cabanon est conforme au règlement. Comme la construction ne dépasse pas 36 m2, elle serait conforme à l’art. 20 du règlement et, de par la construction d’un mur en limite de propriété, elle remplirait les conditions prévues à l’art. 55 al. 3 du règlement. Quant à la hauteur, soit 2.65 m., elle ne dépasserait pas la hauteur maximale fixée à l’art. 55 du règlement, hauteur qui est calculée à partir du sol et non du terrain naturel (art. 39 al. 2 RATC). Quant au rapport entre les volumes du bâtiment principal et du cabanon, il ne serait pas en déséquilibre. La municipalité a conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens.

En réponse au tribunal qui lui demandait de justifier de sa qualité pour agir, le recourant a écrit le 25 juin 2004 qu’il subissait un certain nombre d’inconvénients liés à la construction du cabanon : atteinte à la vue (neuf photographies montrent que le pavillon est visible depuis sa propriété), nuisances dues au bruit (proximité des chambres à coucher au 1^er étage de son immeuble), risque de perte locative et risque de perte immobilière (dégradation de la vue). Il a encore précisé qu’il n’y avait pas de palissade derrière le cabanon, car celle-ci s’arrêtait à environ un mètre de ce dernier, et que la haie ne permettait pas de cacher le toit du cabanon dont le faîte se trouvait environ 80 cm au-dessus de la haie. Il a conclu à ce que le tribunal admette sa qualité pour agir et que les conclusions de son recours soient admises avec suite de frais et dépens.

Le tribunal a tenu audience le 8 septembre 2004 à la salle de la municipalité à Rolle en présence du recourant Francis Jotterand, assisté de Christian Hennard, du représentant de l’autorité intimée, Serge Gambarasi, chef des Services techniques de la Ville de Rolle, assisté par l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, et des constructeurs Annick et Stéphane Pasche. Le représentant de l’autorité intimée, qui a versé diverses pièces au dossier à la demande du tribunal, a expliqué que la possibilité de construire les dépendances n’avait été mentionnée que dans le deuxième permis de construire délivré le 17 janvier 2001 (N° 38 – 2000), qui portait sur la construction de la piscine et sur divers aménagements, en réponse aux vœux de certains propriétaires du lotissement. Le recourant a relevé le fait que l’avis d’enquête complémentaire paru dans la Feuille des avis officiels ne mentionnait pas la possibilité de construire une dépendance et qu’il n’en a eu connaissance qu’une fois la construction édifiée. Les représentants de l’autorité intimée ont admis que l’autorisation de construire les cabanons dérogeait aux règles sur le COS, sans qu’une disposition légale expresse du règlement ne le prévoie, mais elle a précisé que l’art. 105 al. 2 du règlement permet à la municipalité d’accorder des dérogations dans les limites fixées par l’art. 85 LATC. Dans sa pratique, la municipalité admet la construction de pavillons de jardin, sans mise à l’enquête, en dérogation aux règles sur le COS, si les voisins donnent leur accord. Le recourant a expliqué être gêné par l’édicule, en raison du fait qu’il n’y avait pas de palissade à sa hauteur, le rendant visible depuis le jardin et surtout depuis la terrasse et les fenêtres au premier étage de la maison. Il a remis en cause l’esthétique du cabanon (« verrue »), qui casserait la ligne harmonieuse des constructions visibles depuis chez lui et qui aurait pour effet de diminuer la valeur locative et immobilière de sa propriété. Il s’est également plaint du bruit qui pourrait provenir des rangements dans le cabanon, situé très près de sa maison, en particulier des chambres à coucher donnant au sud. Il a ajouté que les constructeurs n’avaient pas pris contact avec lui avant d’édifier le cabanon, ce qui aurait permis de trouver un autre emplacement plus adéquat. Ces derniers ont répondu qu’il n’y avait pas d’autre emplacement possible à cause de la ligne de construction qui passe au milieu du jardin. Le tribunal et les parties se sont ensuite rendus sur place, tout d’abord chez les constructeurs où ils ont pu constater que le pavillon de jardin, en bois clair, recouvert d’un toit en feuille de goudron de couleur verte, reposait sur une dalle en béton. A la limite des constructions, un mur a été édifié par Francis Jotterand, du nord de la parcelle à environ 1 m. du cabanon. Le bord de sa parcelle est planté de différents arbres ou buissons, notamment un cognassier, un cerisier, deux ou trois bouleaux, quatre thuyas et deux haies. La visite de la propriété du recourant a permis de constater que le cabanon n'est guère visible depuis la terrasse et le jardin situés devant la maison, ceci en raison de la végétation existante et de la présence de deux haies qui bordent le sentier au pied du remblai, le long de la limite de parcelle. En revanche, on voit le toit du cabanon depuis le balcon au premier étage de l’habitation, au premier plan de la vue qu'on a sur la parcelle des intimés, en particulier sur la piscine, dont une partie est désormais cachée par le toit du cabanon. Une visite du lotissement a permis au tribunal de constater la présence de deux autres cabanons, accolés aux villas, dans leur partie médiane, et d’un agrandissement réalisé par la fermeture d’un avant-toit. Le recourant a précisé qu’il s’était renseigné auprès de la municipalité qui lui aurait dit qu’elle n’acceptait jamais de dérogations au COS.

Le tribunal a délibéré à l’issue de l’audience.

La rédaction du présent arrêt a été approuvée par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".

Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple AC 2004/0034, AC 2003/0027, AC 2000/0174 et AC 1998/0031 et AC 1996/0128), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.

En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).

S’agissant de la qualité pour recourir du voisin, elle est reconnue au sens de l’art. 103 lit. a OJ lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction, c’est-à-dire lorsqu’il existe un rapport spatial suffisamment étroit pour celui dont le terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate (Piermarco Zen-Ruffinen ; Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, spéc. P. 694 ss.). L’appréciation de la notion de « proximité immédiate » s’effectue en fonction des nuisances générées par la nouvelle construction, des particularités et caractéristiques du terrain (par exemple dénivelé) et de son environnement (AC 2002/0035 du 21 avril 2004). Il faut en outre que le voisin subisse des inconvénients liés à la réalisation et à l’exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d’accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un site dont il pourrait jouir sans l’édification du bâtiment en cause (AC 1999/143 du 18 octobre 2000). Le tribunal a donc reconnu la qualité pour recourir au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (AC 2002/232 du 14 octobre 2003 ; ATF 104 Ib 245 consid. 7d ; ATF 121 II 171 consid. 2b ; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d’immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b) ou encore qui subirait la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un site (AC 1998/0005 du 30 avril 1999 ; v. également, par analogie : AC 2000/0009 du 4 septembre 2000 ; ainsi que AC 2003/0227 du 29 décembre 2003 et AC 2003/0196 du 14 avril 2004). On ne saurait toutefois admettre d’emblée que tout voisin peut recourir contre l’autorisation d’ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC 1999/0024 du 27 avril 1999 qui cite l’arrêt AC 1998/0031 du 18 mai 1998, dans lequel a été déclaré irrecevable le recours d’un voisin qui invoquait les règles communales sur l’aménagement des combles tout en admettant que l’aménagement litigieux en l’espèce ne le dérangeait pas). Dans cet arrêt (AC 1999/0024), le Tribunal administratif a rappelé que la qualité pour recourir doit donc être examinée exclusivement en regard des moyens soulevés, car ces moyens délimitent le cercle des atteintes dont le recourant pourrait se voir reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet, même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l’objet même de la discussion sur la délivrance de l’autorisation requise, on ne peut pas échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce sens ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l’importance relative de l’inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à l’action populaire (ATF 121 II 176 précité, consid. 2c et d, p. 179 s., qui rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des voisins d’une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du risque d’accident, et au recours de voisins d’une ligne de chemin de fer invoquant le risque engendré par la construction pour l’approvisionnement en eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir).

2. En l’espèce, le recourant a été interpellé sur sa qualité pour recourir pour le motif que son recours n'invoquait aucun préjudice et que les constructeurs intimés faisaient valoir qu'on ne voyait pas le cabanon depuis chez lui.

Le Tribunal n'est guère convaincu par les explications du recourant selon lesquelles sa parcelle subirait une moins-value et une perte locative parce qu'on verrait le toit du cabanon par dessus la haie et parce que l'entreposage de matériel dans la cabanon provoquerait du bruit. En réalité, le cabanon n'est pratiquement pas visible depuis le jardin du recourant. Ce n'est que depuis le 1^er étage qu'on en voit le toit, du moins sur le balcon d'où la vue s'étend sur la parcelle des intimés et en particulier sur leur piscine. On peut même se demander si le cabanon n'aurait pas pour avantage de faire obstacle au bruit provoqué par l'usage de cette installation. Toutefois, le tribunal doit tenir compte du fait que la jurisprudence fédérale sur la qualité pour recourir du voisin présente un certain caractère schématique: pour déterminer si le voisin subit des inconvénients liés à la réalisation et à l’exploitation du bâtiment contesté, la jurisprudence ne fait guère intervenir l'importance de l'inconvénient invoqué. On ne peut guère aller jusqu'à dénier la qualité pour recourir du recourant, puisqu'il voit le cabanon à quelques mètres de distance depuis certains emplacements de sa propriété, sans risquer de contredire la jurisprudence fédérale.

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

3. A juste titre, la municipalité ne se prévaut pas du texte qu’elle avait inséré dans le permis de construire délivré le 17 janvier 2001, selon lequel, sur toutes les parcelles du lotissement, elle autorisait sans enquête publique, avec l’autorisation des voisins directs, la construction de cabanons de jardin de 2,50 m de côté et de haut ainsi que celles de pergolas et de couvert à bicyclettes. Comme on le verra plus loin, ce texte n’est pas une véritable décision et s’apparente plutôt à l’édiction, par la municipalité, d’une règle qui contredit le règlement communal sur plusieurs points. Ce texte, qui porte sur un point qui n’était pas mentionné lors de la publication de l’avis d’enquête publique, ne serait être opposé au recourant auquel il n’a jamais été communiqué.

On observera au passage que la pratique communale consistant à accorder une dispense d’enquête publique en cas d’accord du voisin n’est pas conforme à la loi, même si elle semble répandue dans la pratique de certaines municipalités (v. par exemple la pratique développée à Echallens, décrite dans l’arrêt AC.2003.0063 du 18 septembre 2003). En effet, l’art. 111 LATC, en corrélation avec l’art. 72 d RATC, permet de dispenser d’enquête publique certains objets, mais toujours à la condition « qu’ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins ». Cette formulation exclut l’octroi d’une dispense d’enquête dans tous les cas où un voisin est susceptible de se voir reconnaître la qualité pour recourir au sens de la jurisprudence rappelée au considérant 1 ci-dessus (voir un exemple dans AC.2001.0255 du 21 mars 2002).

Par ailleurs et toujours en passant, il faut signaler que la manière dont la décision municipale a été notifiée n’est pas conforme non plus à l’art. 116 LATC. En effet, le tribunal a déjà jugé à plusieurs reprises que cette disposition n’est pas respectée si la municipalité adresse deux communications différentes au constructeur et à l’opposant, ce qui peut d’ailleurs susciter des difficultés procédurales et même rendre recevable un recours tardif émanant de celui qui n’a pas été informé complètement (AC.2002.0242 du 22 mai 2003 ; AC.2003.0220 du 11 octobre 2004). On observe qu’en l’espèce, le recourant n’a pas été informé de manière complète. En effet, il n'a pas reçu communication du permis de construire, qui n’est autre que la décision municipale que la municipalité est tenue de rendre « en accordant ou en refusant le permis » (art. 114 al. 1 LATC). Or ce permis se réfère expressément à un courrier du 18 mars 2004 dans lequel la municipalité statuait en réalité sur une autre construction encore en précisant qu’elle n’en admettrait plus d’autres à l’avenir sur la parcelle litigieuse.

4. L'art. 39 al. 1 à 4 RLATC prévoit ce qui suit

Art. 39 - Règles applicables à défaut de dispositions communales contraires

1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.

2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.

3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.

4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.

Comme le tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le rappeler (v. p. ex. AC 2002/0132 du 26 juin 2003; AC 1999/0213 du 27 avril 2001), les communes peuvent préciser dans leur règlement communal quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction tels que par exemple les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du règlement communal de Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal exclue du calcul de la surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation de leur surface, cette limitation pouvant être fixée par un chiffre absolu ou par leur importance relative par rapport à la construction principale (v. par exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de Montreux cité dans l'arrêt AC 2002/0229 du 12 mai 2003; cette disposition exclut du calcul de la surface bâtie les dépendances hors terre dont la surface totale ne dépasse pas 1/5 de celle du bâtiment principal). Il est également possible qu'un règlement communal procède inversement en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (v. par exemple l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des éléments qui sont simplement couverts sans être clos, comme par exemple les escaliers extérieurs non fermés, v. AC 98/0043 du 30 septembre 1998).

En revanche, lorsque le règlement communal ne contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la surface bâtie pour l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont les règles subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent s'appliquer. Dans l'arrêt AC 2002.0132 déjà cité, le tribunal a cité de nombreux arrêts et relevé, bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas encore été formulée de manière aussi brève, qu'on peut probablement résumer la jurisprudence en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des constructions qui sont munies d'une couverture étanche.

On insistera pour terminer sur le fait que les principes que la jurisprudence cantonale peut avoir dû développer pour dégager le sens des règlements communaux dont les dispositions nécessitent une interprétation ne doivent pas avoir pour effet de supplanter les règles claires édictées par le législateur communal (AC 98/0043 du 30 septembre 1998).

5. En l'espèce, le règlement communal de Rolle comprend, dans le chapitre consacré aux règles applicables à toutes les zones, les dispositions suivantes:

Art. 55 Dépendances

La Municipalité est compétente pour autoriser la construction dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, de dépendances de peu d'importance n'ayant qu'un rez-de-chaussée de 3 m. de hauteur à la corniche et 5 m. au faîte au maximum. Dans le cas d'une dépendance à toit plat, la hauteur à l'acrotère ne doit pas être supérieure à 3 m.

Ces dépendances peuvent avoir une surface maximale de 50 m2 sauf indication contraire dans les règlements des zones ou des plans de quartier. Elles sont réservées à l'usage de remise, buanderie, bûcher, garage particulier pour une ou deux voitures, etc; ne peuvent servir ni à l'habitation,ni à l'exercice d'un métier ou d'une profession.

La Municipalité peut fixer les dimensions de ces dépendances, qui peuvent être édifiées à la limite de la propriété. Dans ce cas, le mur en limite sera en maçonnerie. Toute dépendance qui n'est pas à la limite doit être implantée à 3 m. au minimum de la limite.

Les dépendances accolées aux bâtiments principaux sont soumises aux règles concernant les distances aux limites. Si elles ne sont pas contiguës, elles doivent être à 1 m. au moins du bâtiment principal.

Art. 56 Surface bâtie

La surface est mesurée sur le plan du niveau de la plus grande surface, sans tenir compte des terrasses non couvertes, seuils, perrons, balcons, garages enterrés et autres éléments semblables.

Dans le calcul du rapport entre la surface bâtie et la surface de la parcelle (coefficient d'occupation = COS), il est tenu compte des garages, dépendances, terrasses couvertes, etc., à l'exclusion des locaux enterrés.

Ces derniers doivent avoir les 3/4 au moins du volume situés en- dessous du niveau du terrain naturel. Une seule face est visible une fois le terrain aménagé et la toiture est recouverte d'une couche de terre végétale de 50 cm d'épaisseur au moins.

Art. 57 Piscines

Les piscines doivent se situer à une distance de 3 m. au moins de la limite de propriété voisine. Elles n'entrent pas dans le calcul de la surface bâtie pour autant qu'elles ne soient pas couvertes et que le bord le plus élevé ne dépasse pas de 50 cm. le niveau du terrain naturel.

Pour la zone de faible densité où se trouve la parcelle des constructeurs, le règlement communal contient notamment les dispositions suivantes:

Art. 17 - Surface bâtie

La surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la surface de la parcelle.

Art. 20- Dépendances de peu d'importance

Dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limites de propriété, la construction d'une seule dépendance ne dépassant pas 36 m² de surface est autorisée

La pente et la toiture est libre et les toits plats ou à un pan sont admis. Néanmoins, l'article 51 "architecture et intégration" est réservé.

L'art. 39 RATC est au surplus applicable.

Enfin, l'art. 105 al. 2 du règlement communal prévoit que la municipalité peut accorder des dérogations dans les limites fixées par l'art. 85 LATC. Cette dernière disposition cantonale prévoit ce qui suit à son alinéa 1:

"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."

6. En l’espèce, la demande de permis de construire mise à l’enquête du 13 février au 4 mars 2004 pour le cabanon litigieux indique que la parcelle no 1'553 a une surface de 1'130 m² et que la surface de la double villa existante est de 188 m². Le coefficient d’occupation du sol, c'est-à-dire le rapport entre la surface bâtie et la surface de la parcelle, étant fixé à 1/6 par l’art. 17 du règlement communal, force est de constater que le maximum admissible (188,33 m²) est déjà atteint. On ne peut pas soutenir non plus que des cabanons de jardin ne compteraient pas dans la surface bâtie, puisque dans le règlement communal de Rolle, on trouve plusieurs dispositions qui précisent ce qu’il faut entendre par « surface bâtie » et indiquent expressément qu’il faut tenir compte des garages, dépendances, terrasses couvertes, etc. (art. 56 al. 2 du règlement communal).

7. Les constructeurs intimés ne contestent pas que la surface bâtie maximale de leur parcelle est déjà épuisée. Ils se prévalent en revanche du fait que lors de la construction du lotissement, les 14 propriétaires ont reçu l’autorisation de construire une cabane de jardin de 2,5 m de côté et de haut.

Il est exact que le permis de construire délivré le 17 janvier 2001 (nº communal 38-2000) pour plusieurs aménagements complémentaires sur les différentes parcelles du lotissement contenait une mention indiquant que la municipalité autorisait sans enquête publique la construction de cabanons de jardin de la dimension en question. On ne saurait cependant soutenir qu’il s’agirait là d’un permis de construire délivré à l’avance, sans enquête publique, pour des constructions incertaines (si se n’est quant à leur dimension) dont on ignorerait aussi bien le nombre que l’emplacement. A bien y regarder, on se trouve plutôt en présence d’une règle générale et abstraite que la municipalité aurait arrêtée, à l’insu des voisins, dans un permis de construire dont l’avis d’enquête publique ne disait d’ailleurs rien. Force est de constater qu’en insérant cette clause dans un permis de construire, la municipalité a empiété sur les compétences du Conseil communal, auquel revient celle d’adopter les règles communales en matière de police des constructions (art. 58 LATC). On observera au passage que ladite clause contredit par ailleurs apparemment, en fixant les dimensions des dépendances, l’art. 20 du règlement communal qui permet d’autoriser des dépendances atteignant jusqu’à 36 m² de surface. On peut toutefois s’abstenir d’examiner ici la portée de l’art. 55 al. 3 du règlement communal qui paraît curieusement autoriser la municipalité à « fixer les dimensions de ces dépendances » et d’élucider les rapports entre cette règle et les art. 20 al. 1 et 55 al. 2 du règlement communal qui fixe la surface maximale à 36 m², respectivement 50 m² sauf dispositions contraires du règlement de zone ou du plan de quartier.

8. De son côté, la municipalité soutient qu’elle pouvait autoriser la construction litigieuse en accordant une dérogation à la règle instaurant un coefficient d’occupation du sol (COS) limitant la surface bâtie au sixième de la surface de la parcelle. Elle fait valoir que l’art. 85 LATC (auquel se réfère effectivement l’art. 105 al. 2 du règlement communal) permet l’octroi de dérogations lorsque celles-ci ne portent pas atteinte à des intérêts prépondérants de tiers. Elle observe que la notion d’atteinte à des intérêts prépondérant de tiers au sens de l’art. 85 LATC doit se confondre avec le préjudice pour les voisins à l’absence duquel l’art. 39 al. 4 RATC subordonne l’autorisation de construire une dépendance. Il faut cependant rappeler que l’art. 85 LATC subordonne l’octroi de dérogations à la condition que « des circonstances objectives le justifient ». On pourrait certes considérer que l’art. 85 LATC doit permettre notamment de déroger aux règles dont l’observation paraît vide de sens et la violation sans portée pratique, comme c’est le cas de nombreuses règles de construction pour lesquelles on ne parvient souvent pas à discerner l’intérêt public ou privé qu’elles sont censées protéger. (AC.2002.0132 du 26 juin 2003). Cependant, il faut bien voir que l'octroi d'une dérogation pour le cabanon litigieux reviendrait en réalité, compte tenu de l'assurance que la municipalité avait pris sur elle de donner dans le permis de construire du 17 janvier 2001 pour tout cabanon de ce gendre, à modifier les dispositions réglementaires qui calculent la surface bâtie sans en exempter les dépendances

Il n’échappe pas au tribunal que lorsqu’un projet immobilier aboutit à la construction de villas en série qui épuisent jusqu’au dernier m² de surface constructible, et que par hypothèse les villas construites ne comportent pas d’espace de rangement pour le matériel de jardin ou analogue, la construction d’un cabanon de jardin peut effectivement apparaître comme une nécessité objective. On peut aussi s'attendre évidemment à ce que les concepteurs du projet s'abstiennent de prévoir des cabanons de jardin qui auraient pour effet de diminuer d'autant (et en général sur plusieurs niveaux) la surface des habitations. Il est certain aussi qu’il est en général possible, au terme de la pesée des intérêts respectifs des voisins et du constructeur qu’implique l’art. 39 al. 4 RATC, de trouver pour de tels cabanons un emplacement idoine où ils ne mettront manifestement pas en péril l’aménagement du territoire. Il s’agit cependant là d'une question qui doit être résolue par le législateur communal puisque celui-ci a le pouvoir d’arrêter les règles déterminant si les dépendances sont, ou non, ou dans une certaine proportion, ou encore jusqu’à concurrence d'une certaine surface, comptées dans la surface bâtie intervenant dans le calcul du coefficient d’occupation du sol. Il est frappant à cet égard de constater que dans une affaire analogue jugée ce jour par le tribunal, la Municipalité de Lausanne refuse d’autoriser des cabanons de jardin en exposant qu’elle entend lutter contre la prolifération de telles constructions et endiguer la pression engendrée par le flot des requêtes correspondantes, tandis que la Municipalité de Rolle, dans une situation réglementaire identique, entend autoriser la construction de dépendances par l’octroi systématique de dérogations à l’issue d’une simple pesée d’intérêt (v. arrêt AC.2002.154 rendu ce jour). Le Tribunal administratif considère que même en présence d’un besoin objectivement fondé, il ne lui appartient pas de renverser la réglementation communale ni de confirmer les décisions municipales qui s’en écarteraient de manière systématique. Il y a lieu au contraire de réserver la compétence du législateur communal, qui lui permettrait le cas échéant de modifier le règlement communal en prévoyant que les dépendances, à des conditions et selon des modalités qu'il lui appartiendrait de définir, peuvent être érigées sans être prises en compte dans la surface bâtie déterminante, ce qui permettrait de les autoriser même lorsque le maximum de la surface bâtie est épuisé par les constructions principales.

9. Vu ce qui précède, la décision de la Municipalité de Rolle du 18 mars 2004, en tant qu’elle autorise purement et simplement un dépassement du coefficient d’occupation du sol prescrit par le règlement communal, ne peut pas être maintenue. Elle doit donc être annulée et le dossier renvoyé à la municipalité. Pour le surplus, il n’appartient pas au Tribunal administratif de régler les conséquences de l’annulation de la décision municipale. En l’état, et pour autant que le règlement communal ne soit pas modifié dans l’intervalle, il appartiendra à la municipalité, qui ne s’est pas encore prononcée à ce sujet, d’examiner les questions d’égalité de traitement (puisque apparemment d’autres constructions analogues ont déjà été autorisées) et de proportionnalité (le dossier ne contient aucune indication sur les conséquences financières qu’encourraient les constructeurs) que suscite la situation actuelle.

10. Le recours étant formellement admis, l’arrêt sera rendu sans frais pour le recourant, qui n’a pas droit à des dépens en l’absence d’indication permettant de penser qu’il a encouru des frais de mandataire pour sa défense. Le tribunal ne mettra pas non plus d’émolument à la charge des constructeurs intimées, qui, même s’ils ont construit leur cabanon sans aviser la commune, ne sauraient être punis pour avoir sollicité finalement une mise à l’enquête et un permis de construire qu’ils pouvaient espérer, au vu de la position manifestée par la municipalité, ne pas obtenir à tort. Il y a lieu en revanche de mettre un émolument à la charge de la commune, comme le permet désormais l’art. 55 al. 2 LJPA.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 18 mars 2004 par la Municipalité de Rolle est annulée, le dossier étant renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision.

III. Un émolument de 1'000 (mille francs) est mis à la charge de la Commune de Rolle.

IV. Il n’est pas accordé de dépens.

Lausanne, le 12 novembre 2004

Le président: La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint