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CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
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Arrêt du 21 janvier 2005 |
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Composition |
M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M. Bertrand Dutoit, assesseurs. |
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Commune de Lausanne, représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne, |
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Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges, Municipalité de la Commune de Lausanne, à Lausanne, |
I
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autorités concernées |
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Département des infrastructures, Centrale des autorisations CAMAC, à Lausanne Adm cant, |
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Objet |
Protection de l'environnement |
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Recours Commune de Lausanne contre décision du SEVEN du 27 mai 2004 (conditions d'exploitation d'une place de jeu multi-sports au chemin de la Colline 13 à Lausanne) |
Vu les faits suivants :
A. La Commune de Lausanne a mis à l’enquête publique du 17 juin au 7 juillet 2003 l’aménagement d’un parc public et l’implantation d’une place de jeux multisports sur la parcelle 7535 du cadastre communal, dont elle est propriétaire, sise au Chemin de la Colline 13. La parcelle 7535 jouxte l’Avenue de Provence. Au sud, à l’ouest et partiellement à l’est se trouvent des bâtiments abritant des bureaux et des locaux d’habitation, ainsi que des locaux industriels et des garages. La construction de quatre nouveaux bâtiments d’habitation comprenant environ 60 logements est également prévue à proximité. La parcelle 7535 est comprise dans le Plan partiel d’affectation « La Colline » concernant les terrains compris entre l’avenue de Provence, l’avenue de Montoie, le chemin de Montelly et les limites sud des parcelles Nos 4497, 4494, 4493, 4480, 4479, 4478, 7535, 4635, 4475 et 4472 approuvé par le département des infrastructures le 23 août 2000.
B. En date du 27 mai 2004, la centrale des autorisations CAMAC, qui dépend du Secrétariat général du Département des infrastructures, a émis un document intitulé "synthèse CAMAC" dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
«Le dossier susmentionné nous est parvenu en date du 12 juin 2003. Suite à votre demande, nous avons publié l’avis d’enquête dans la FAO du 17 juin 2003 et consulté les instances cantonales concernées.
Les départements, en particulier leurs services concernés, ont assorti de conditions impératives l’octroi des autorisations spéciales délivrées, requises en vertu des articles 113, 120 et 121 LATC.
Par conséquent, l’intégralité des autorisations spéciales et des conditions particulières posées par celles-ci, formulées ci-après, doivent être reportées sans modification dans votre décision ; il vous incombe aussi par la suite d’en vérifier l’application. Cet octroi assorti de conditions vous permet de statuer, selon les articles 17 et 104 LATC, sur la demande du permis de construire.
Le dossier impliquait les demandes d’autorisations spéciales suivantes :
…. 340. Equipements sportifs (scolaires ou non scolaires).
Les instances cantonales suivantes ont été consultées
Direction générale de l’enseignement obligatoire – Direction organisation et planification, Constructions scolaires – (DGEO-DOP-CS)
Service de l’éducation physique et du sport. (SEPS)
Service de l’environnement et de l’énergie, Division environnement (SEVEN)
Voyer du 2ème arrondissement à Morges (VA2)
Le Service de l’éducation physique et du sport (SEPS) préavise favorablement le présent projet dont l’exécution doit respecter les conditions impératives ci-dessous :
Des pare-ballons sont conseillés. En tous les cas, toutes les mesures seront prises pour éviter la poursuite irréfléchie d’un ballon ou autre sur la chaussée.
Dans la mesure du possible, réduire quelque peu la pente longitudinale (2%) de la place de jeux
De par l’obligation faite à une partie des classes lausannoises de se déplacer pour suivre les cours d’éducation physique, liée à une dotation horaire en règle générale insuffisante pour cette branche, cet équipement sera le bienvenu pour les élèves, notamment ceux du collège de Montelly.
Ce équipement est d’autant plus le bienvenu du fait de la disparition vraisemblable d’aires sportives sur ce site.
La Direction générale de l’enseignement obligatoire-Direction organisation et planification, Constructions scolaires – (DGEO-DOP-CS) préavise favorablement au présent projet.
LES AUTRES DÉCISIONS RESTENT INCHANGÉES :
Le Service de l’environnement et de l’énergie, Division environnement (SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l’exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le bruit de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) du 7 octobre 1983 sont applicables.
Une place de jeux multisports représente une installation fixe au sens de la LPE. Les nuisances sonores générées par cette installation doivent être évaluées selon l’art. 15 LPE. Dans tous les cas, le principe de limitation des nuisances à titre préventif doit être appliqué, notamment par rapport à l’état actuel de la technique (art. 11 PLE).
Le bureau Gilbert Monay a développé une méthode d’évaluation des nuisances sonores des places de jeux multisports basée notamment sur les normes allemandes (rapports du 19 novembre et du 22 décembre 2003). La méthode fixe aussi des valeurs limites pour les périodes jour (08 h 00 – 20 h 00), soir (20 h 00 – 22 h 00) et nuit (22 h 00 – 08 h 00).
Le SEVEN approuve cette méthode d’évaluation à condition de ne pas prendre en compte les facteurs de correction « sociologique » et « utilité publique » qui ne correspondent pas aux principes d’évaluation définis dans la LPE.
Pour l’aménagement de la place du chemin de la Colline le bureau Monay a effectué une étude spécifique à ce site qui évalue en plus les nuisances causées par la piste de skate.
La place de jeux est existante et les valeurs limites d’immissions sont à prendre en compte. En admettant une utilisation moyenne avec 8 utilisateurs, la valeur limite jour (08 h 00 - 20 h 00) pour une zone de degré de sensibilité II est respectée ; par contre la valeur limite soir (20 h 00 - 22 h 00) est légèrement dépassée (envo. 3dB(A).
Sur la base de ces études et de l’art. 11 de la LPE, le SEVEN préavise favorablement au projet cité en titre aux conditions suivantes :
Ouverture de la place de jeux multisports toute l’année entre 08 h 00 et 21 h 00 du lundi au samedi et entre 10 h 00 à 20 h 00 le dimanche.
Règlement d’utilisation affiché sur un panneau
Pas de diffusion de musique sur la place
Pas d’éclairage
En cas de problème (plainte de voisinage), une mesure de contrôle pourra être demandée et, le cas échéant, des mesures supplémentaires contre le bruit pourront être exigées.
Le SEVEN demande que ces conditions soient reprises dans le permis de construire.
Sous ces conditions, le SEVEN estime que le projet respecte les exigences légales en matière de protection contre le bruit.
Le Voyer du 2ème arrondissement à Morges (VA 2) n’a pas de remarque à formuler."
Par décision du 10 juin 2004, la Municipalité de la Commune de Lausanne a délivré le permis de construire. Un document intitulé "permis de construire", émanant de la Direction des travaux, Service d'urbanisme, Office de la police des constructions et daté du 24 juin 2004 a ensuite apparemment été notifié à la Commune de Lausanne en sa qualité de constructrice. Ce document précise que « les autorisations spéciales assorties des conditions particulières contenues dans la lettre CAMAC du 27 mai 2004 font partie intégrante du permis de construire ». Il reproduit en outre in extenso les exigences du SEVEN, notamment en ce qui concerne les horaires d’ouverture de la place de jeux multisports.
C. En date du 14 juillet 2004, la Commune de Lausanne a déposé au Tribunal administratif un recours dirigé contre la décision du Service de l’environnement et de l’énergie, cas échéant, à l’encontre de la décision municipale l’intégrant. La recourante conclut à l’annulation de la décision du SEVEN en tant qu’elle limite l’horaire de la place de jeux multisports et à ce que soit autorisée l’utilisation de cette place de 08h00 à 22h00 en période estivale (de juin à septembre) et de 08h00 à 20h00 le reste de l’année. Interpellée à ce sujet, la Centrale des autorisations CAMAC a précisé le 20 juillet 2004 que l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation spéciale n° 340 (Equipements sportifs scolaires et non scolaires) mentionnée dans la synthèse CAMAC du 27 mai 2004 est le Département de l’économie, par le biais du Service de l’éducation physique et du sport (SEPS). Le Service de l’environnement et le l’énergie (SEVEN) a déposé sa réponse le 31 août 2004, sans prendre formellement de conclusions. La Commune de Lausanne a déposé des observations complémentaires le 8 septembre 2004.
Interpellé au sujet de sa compétence, le SEPS a, dans un courrier du 17 novembre 2004, indiqué que l’autorité compétente pour délivrer une autorisation spéciale était en réalité le Département de la formation et de la jeunesse, Direction générale de l’enseignement obligatoire (ci après: la DGEO). Le SEPS précisait encore que l’autorité compétente, à savoir le DFJ, indiquait ici que le préavis du SEVEN faisait partie intégrante des conditions d’octroi de l’autorisation spéciale. Suite à ce courrier, la magistrat instructeur a invité formellement l’autorité désignée comme compétente pour délivrer l’autorisation spéciale liée à l’installation litigieuse, soit le DFJ (DGEO) à rendre une décision formelle au sujet de l’application du droit de l’environnement et de la reprise éventuelle des exigences fixées par le SEVEN dans son préavis. En réponse à cette requête, le DGEO a adressé un courrier au Tribunal administratif le 8 décembre 2004 dont la teneur, pour l’essentiel est la suivante :
«En réponse à votre courrier du 18 novembre dernier, nous précisons les points suivants :
1. La Commune de Lausanne a déjà réalisé l’implantation de plusieurs places multisports en différents endroits de la ville, sans que cela n’occasionne d’exigences particulières, si ce n’est l’application du règlement général de police de la Commune de Lausanne qui a interdit de faire du bruit de 22h à 6h ;
2. Dans le passé, le terrain de sport existant sur cette parcelle n’a pas fait l’objet, à notre connaissance, de mesures restrictives par rapport aux limitations horaires du règlement susmentionné ;
3. L’octroi de l’autorisation spéciale pour un bâtiment scolaire incluant un préau et des aires de jeux, utilisables en dehors des heures d’école, n’a jamais nécessité de préavis du SEVEN ;
4. En fonction de ce qui précède et par analogie, c’est en toute bonne foi que notre Département, sur préavis du SEPS, a délivré l’autorisation spéciale pour son utilisation uniquement au plan scolaire, soit une utilisation limitée durant les heures de la journée (8h-17h) ; à notre sens le préavis du SEVEN ne peut concerner que l’utilisation extra-scolaire, laquelle n’est pas de notre ressort. »
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Le recours formé par la Commune de Lausanne et dirigé principalement contre une décision du SEVEN. A titre liminaire, dans le cadre de l’examen de la recevabilité formelle du pourvoi, il convient d’examiner si, en relation avec l’installation querellée, le SEVEN disposait d’une compétence pour rendre une décision susceptible de recours au sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction à la procédure administratives (LJPA). Cette disposition a la teneur suivante :
"La décision peut faire l’objet d’un recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ;
b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droit ou d’obligation ;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevable les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.»
b) aa) Une base légale est requise pour toutes procédures dans lesquelles sont prises des décisions juridiquement obligatoires, que ce soit dans le domaine de la législation, de la juridiction ou de l’administration (ATF 104 I 226, spéc. 232 ; arrêt TA GE 2003/0007). Ce n’est par conséquent que par le biais de la loi qu’une autorité peut se voir conférer le droit de statuer, par voie de décision et de manière unilatérale, sur les droits et obligations des administrés.
bb) Dans les procédures relatives à des constructions et installations, les compétences décisionnelles figurent pour l'essentiel de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC). Selon l’art. 104 LATC, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire est la Municipalité, celle-ci devant s’assurer que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration (art. 104 al.1 LATC). A cette occasion, la Municipalité doit également vérifier si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2.).
L’article 120 LATC prévoit un certain nombre d’hypothèses dans lesquelles les constructions ou installations doivent faire l’objet non seulement d’une autorisation municipale (permis de construire), mais également d’une autorisation spéciale cantonale. Selon l’art. 120 let. c LATC, doivent notamment faire l’objet d’une autorisation spéciale cantonale « les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une liste annexée au règlement cantonal ; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser l’autorisation exigée ». Les constructions, ouvrages, entreprises et installations visées par cette disposition figurent dans une annexe au règlement d’application du 19 septembre 1986 de la LATC (Annexe II RATC), qui mentionne à chaque fois le département compétent. Il est parfois délicat de déterminer, sur la base de l’Annexe II RATC, quelles sont les autorisations spéciales cantonales qui doivent être délivrées et quelles sont les autorités compétentes. Cette difficulté provient notamment du fait que ces autorisations sont en pratique délivrées par des services qui, ces dernières années, ont parfois été rattachés à un autre département que celui mentionné dans l’Annexe II RATC ou font partie d’un département qui a lui-même changé de nom, ceci sans que l’annexe soit formellement adaptée en conséquence. En pratique, les autorisations spéciales cantonales auxquelles un projet est soumis sont mentionnées dans le document intitulé « Synthèse CAMAC » émanant de la centrale des autorisations CAMAC. Ce document mentionne également toutes les instances cantonales « consultées » qui comprennent, outre les services compétents pour délivrer des autorisations spéciales au sens de l’art. 120 LATC, les différents services concernés à un titre ou à un autre par le projet, qui délivrent cas échéant un préavis.
cc) En l’espèce, la « synthèse CAMAC » mentionne que le dossier impliquait l'autorisation spéciale suivante : « 340. Equipements sportifs (scolaire ou non-scolaire) », ceci sans indiquer le département, cas échéant le service, compétent pour délivrer cette autorisation. La « synthèse CAMAC » mentionne ensuite les instances cantonales consultées, à savoir trois services ainsi que le voyer du 2ème arrondissement. Elle indique que les trois services concernés ont préavisé favorablement au projet, dans certains cas en subordonnant ce préavis favorable à certaines exigences, et que le voyer n’a pas de remarques à formuler. La « synthèse CAMAC » ne contient ainsi pas d'acte correspondant formellement à une "autorisation spéciale cantonale" au sens de l’art. 120 lit. c LATC. Interpellé à ce sujet par le magistrat instructeur, le directeur de la Centrale des autorisations CAMAC a tout d’abord indiqué que l’autorité compétente pour délivrer l'autorisation spéciale était le SEPS. Par la suite, ce dernier a indiqué que l’autorité compétente était en réalité la DGEO. Finalement, cette dernière a précisé, dans sa prise de position du 6 décembre 2004, qu’elle était compétente pour délivrer une autorisation spéciale, ceci uniquement pour l’utilisation de la place de jeux au plan scolaire, soit une utilisation limitée durant les heures de la journée. Se pose ainsi la question de savoir si l’installation litigieuse est soumise à autorisation spéciale cantonale en tant qu’il s’agit d’une installation qui n’a pas d’affectation scolaire et qui est utilisée comme place de jeux, à savoir notamment le soir et le week-end. S'agissant de la compétence éventuelle de la DGEO pour délivrer une autorisation spéciale cantonale, on relève au surplus que l'autorité désignée comme compétente par l'annexe II RATC pour délivrer les différentes autorisations spéciales cantonales est toujours un département et qu'un service ne peut par conséquent disposer d'une telle compétence que si celle-ci lui a été formellement déléguée en application der l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE). Or, on ne sait pas si la DGEO est au bénéfice d'une telle délégation. Pour les raisons évoquées ci-après, ces questions relatives à la compétence de la DGEO peuvent toutefois rester indécises.
c) Il résulte de ce qui précède que les seules autorités qui, de par la loi, ont une compétence pour statuer sur le projet litigieux sont la Municipalité de Lausanne en application de l’art. 104 LATC et, cas échéant, le DFJ par l'intermédiaire de la DGEO, en application de l’art. 120 let. c LATC. Pour sa part, le SEVEN n’a aucune compétence pour statuer par voie de décision au sujet de l’installation litigieuse, sa prise de position dans le cadre de la synthèse CAMAC ne constituant qu’un préavis. Par principe, le préavis d’une autre autorité ne lie ni l’administré ni l’administration et il ne constitue pas une décision susceptible de recours (Cf. ATF 116 Ib 260 ; Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 148). Force est dès lors de constater que le recours est irrecevable en tant qu’il est formé contre la prise de position du SEVEN figurant dans la synthèse CAMAC du 27 mai 2004, celui-ci ne constituant pas une décision susceptible d’un recours au sens de l’art. 29 LJPA.
d) Reste à examiner si l'on peut considérer que les exigences fixées par le SEVEN en matière d'horaire d'utilisation, qui constituent le seul élément mis en cause par la Commune de Lausanne dans son recours, ont été reprises valablement par une autorité formellement compétente pour rendre une décision sur ce point. Par économie de procédure, on pourrait alors considérer que le recours est en réalité dirigé contre cette décision et entrer en matière sur le fond.
En fixant l'horaire d'utilisation de la place de jeu litigieuse, le SEVEN s'est prononcé sur la conformité du projet au regard de la législation sur la protection de l'environnement (soit plus particulièrement, s'agissant de nuisances sonores, les dispositions de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement – LPE - et de l’ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit – OPB). Selon l’art. 2 al. 2 du règlement cantonal du 8 novembre 1989 d’application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (RVLPE), s’il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l’aménagement du territoire des constructions, l’autorité compétente pour appliquer la législation sur la protection de l’environnement est le département compétent pour délivrer cette autorisation spéciale (sous réserve de la détermination cas pas cas des degrés de sensibilité au bruit). En l’occurrence, si l'on suit les explications fournies dans la procédure par les différentes services concernées, l’autorité compétente pour se prononcer sur le respect de la LPE et de l’OPB était par conséquent le DFJ agissant par l'intermédiaire de la DGEO qui, cas échéant, pouvait subordonner la délivrance de l’autorisation spéciale requise au respect d’un horaire d’utilisation. Or, à la lecture de la "synthèse CAMAC du 27 mai 2004", on constate que ce service s'est prononcé sans émettre la moindre réserve s’agissant de la conformité du projet au regard de la LPE ou de l’OPB et sans fixer d’exigence s’agissant de l’horaire d’utilisation. On a vu en outre que, interpellée formellement par le magistrat instructeur sur la question de savoir si elle reprenait à son compte les exigences du SEVEN relatives à l'horaire d'utilisation, la DGEO a répondu que tel n'était pas le cas.
e) On constate ainsi que l'autorité cantonale sensée être compétente pour appliquer la législation sur la protection de l’environnement en application de l'art. 2 al. 2 RVLPE n'a pas repris les exigences du SEVEN. Finalement, la seule autorité qui a repris ces exigences est la municipalité, ceci dans le cadre de la délivrance du permis de construire. On note à cet égard que, dans l'hypothèse où il devait s'avérer que l'installation litigieuse n'est pas soumise à autorisation spéciale cantonale, la municipalité serait alors seule compétente pour appliquer le droit de l'environnement et, partant, pour fixer cas échéant un horaire d'utilisation (cf. art 2 al. 1 RVLPE). Ceci n'implique cependant pas que le recours soit recevable en tant qu'il est dirigé contre la décision municipale. Il va en effet de soi que la Commune de Lausanne, représentée par sa municipalité, n’a pas qualité pour recourir contre sa propre décision. Elle cumule en effet les qualités de constructrice et d'autorité compétente; elle a donc toute liberté de retirer le permis daté du 10 juin 2004 et de le remplacer par une décision exempte des modalités qu'elle critique. Elle n'a ainsi aucun intérêt à recourir contre ce permis.
2. En résumé, les exigences du SEVEN relatives à l'horaire d'utilisation ne figurent dans aucune décision susceptible d'être attaquée par la Commune de Lausanne devant le Tribunal administratif, le préavis du SEVEN ne constituant au surplus pas une décision susceptible de recours. Dès lors que le recours n'a pas d'autre objet, force est de constater que ce dernier est irrecevable.
Vu les circonstances, les frais sont laissés à la charge de l’Etat et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L’arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2005.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)