CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
		Arrêt du 16 décembre 2005
Composition		M. Eric Brandt, président; MM. Bertrand Dutoit et Jacques Morel, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourants			Pierre-Alain ISELY, à Romanel-sur-Lausanne,

 

Alain BONNEVAUX et Sophie BRASEY BONNEVAUX, à Sainte-Croix, représentés par Paul-Arthur TREYVAUD, avocat, à Yverdon,

 

 

FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), à Berne, représentée par Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,

 

Olivier LADOR et consorts, à Sainte-Croix, représentés par Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne

  

 

autorité intimée

Département des infrastructures, représenté par Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne,

  

I

autorités concernées

Municipalité de Ste-Croix, à Ste-Croix,

 

Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges,

 

Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne

  

 

Objet	Plan d'affectation cantonal, éoliennes     Plan
	Recours Pierre-Alain ISELY, Alain BONNEVAUX et consort, Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP) et Olivier LADOR et consorts c/ décisions du 13 septembre 2004 du Département des infrastructures (plan d'affectation cantonal « Les Eoliennes de Ste-Croix »)

 

Vu les faits suivants

A.                                a) En décembre 1996, sur mandat de l’Office fédéral de l’énergie (ci-après : OFEN), un rapport a été établi, dont le fondement était de définir les zones privilégiées pour une utilisation de l’énergie éolienne sur l’ensemble de la Suisse, tant du point de vue de la protection du paysage que de celui des caractéristiques du vent et des possibilités d’utiliser l’énergie. Il ressort de cette étude baptisée « Eoliennes et Protection du paysage » que des zones à potentiel sont situées sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix, dans le Jura vaudois : les deux sites les plus appropriés sont Le Mont-des-Cerfs et La Gîte Dessus, dont les altitudes moyennes respectives sont de 1250 et de 1290 m. Pour aboutir à cette sélection, l’étude s’est fondée sur les différents critères de base auxquels est subordonné le choix d’une zone d’implantation d’éoliennes: la moyenne annuelle de vent est supérieure à 4,5 – 5,5 m/s, mesurée à 10 m de hauteur, ce qui signifie que les crêtes, les sommets, les hauts plateaux et les cols situés entre 800 et 3000 m d’altitude sont susceptibles d’être pris en considération; il y a une possibilité d’accès par la route et de raccordement électrique ; les sites sont situés en dehors de réserves naturelles, de zones de protection de la nature et du paysage. S’agissant des critères liés à la protection du paysage, l’étude se fonde sur des directives allemandes, desquelles il ressort que les zones à priori favorables à l’implantation d’éoliennes peuvent être proches de bâtiments existants, à la condition de ne pas créer une charge sur la zone et que celle-ci ait un relief légèrement accidenté. Pour le surplus, des charges visuelles existantes exerçant un impact notoire sur le paysage, tels qu’autoroutes, routes principales, chemins de fer alpins, antennes, etc, favorisent l’implantation d’éoliennes. Enfin, la zone à potentiel ne doit pas être protégée.

b) Les prémisses de la réalisation d’un parc éolien sur les Crêtes du Jura à Sainte-Croix datent de 1997. Les potentialités du site ont été analysées dans une étude de faisabilité du 11 décembre 1998 baptisée « Dites-le avec des éoliennes » et réalisée par les Bureaux Interwind SA, à Zurich, et Gonthier Architectes, à Berne, sur mandat du canton de Vaud et de l’OFEN. Cette étude a permis de confirmer la question générale de l’opportunité du choix des sites du Mont-des-Cerfs et de La Gîte Dessus ; toutefois, la topographie et la végétation forestière ne permettent pas d’atteindre la vitesse annuelle moyenne de vent de 4,5 – 5,5 m/s à 10 m de hauteur, mais à 40 m de hauteur. Les caractéristiques de ce futur parc sont mentionnées dans le rapport final: la puissance installée serait de 9 MW-11,5 MW, six à sept machines pouvaient être installées, la hauteur des tours serait de 60 à 70 m jusqu’au moyeu, comprenant trois pales, la base du mât serait de 12 à 16 m2, la longueur d’une pale de 30 à 33 m, la hauteur maximale de l’éolienne de 90 à 103 m, et la distance des éoliennes par rapport aux habitations de 300 à 400 m. Les nouveaux raccordements électriques seraient enterrés. La production d’électricité par année se chiffrerait à 13'600'000 kWh et le coût total du projet à 27'000'000 fr. S’agissant des visiteurs, le parking existant devant le café à La Gîte Dessous serait agrandi pour trois autocars et les 35 places de parc seraient réaménagées ; la visite du parc se ferait à pied ; les jours de grande affluence, la route serait fermée à la circulation privée et l’accès au site se ferait au moyen d’une navette reliant Sainte-Croix aux Gîtes. On peut déduire de ce rapport final que l’implantation d’un tel parc d’éoliennes serait rentable, compte tenu des vitesses moyennes et des fréquences des vents à la hauteur du moyeu de l’éolienne, du prix de vente du courant électrique, ainsi que des frais d’installation et de réalisation.

Une « Etude Nature » établie en août 1998 a été réalisée en parallèle à l’étude de faisabilité, dont elle constitue une des annexes. Il en ressort que les deux périmètres d’implantation prévus sont deux replats soumis à l’exploitation pastorale habituelle du haut Jura. Leur valeur biologique reste modeste, avec une végétation banale, un faible boisement et peu d’éléments naturels ponctuels, tels que des bosquets. Il a été constaté que le périmètre d’implantation de La Gîte Dessus pénétrait partiellement dans celui du site n° 109-116 de l’Inventaire des monuments et des sites du canton de Vaud. Un préavis de la Commission cantonale pour la protection de la nature devait donc être obtenu préalablement à toute demande de permis de construire. S’agissant des impacts du parc éolien, il est constaté que :

-   les emprises au sol seraient faibles, car chacun des mâts exercerait une emprise maximale d’un are, fondations comprises, et les chemins d’accès ne devraient pas être revêtus. La localisation exacte des installations devrait toutefois être déterminée en collaboration avec un spécialiste, afin d’éviter toute emprise sur un élément naturel de valeur ;

-   les perturbations provoquées par le fonctionnement des éoliennes (nuisances sonores) auraient un effet restreint, grâce à l’accoutumance. En effet, les espèces s’habitueraient rapidement à une telle source de nuisances sonores. Quant aux espèces très sensibles, elles seraient forestières ; la distance séparant les installations des forêts permettrait d’atténuer les impacts ;

-   les nuisances provoquées par les travaux seraient limitées à quelques mois en belle saison ;

-   s’agissant de l’afflux touristique, il pourrait se révéler problématique pour deux motifs : d’une part, par l’arrivée de touristes venant visiter les installations et qui sont susceptibles de se disperser dans les alentours, et d’autre part, par le déplacement des visiteurs fréquentant actuellement les sites et recherchant des zones plus calmes. Il pourrait être remédié à cette dispersion éventuelle par des chemins bien tracés et une signalisation bien visible, notamment en incitant les visiteurs à poursuivre leur randonnée vers des secteurs moins sensibles, comme le Mont Moussu ;

-   moyennant des mesures de réduction des impacts, tels que l’enterrement des lignes de raccordement, l’élargissement modéré de la route ou encore l’instauration d’une navette, ainsi que des mesures de compensation des impacts subsistants, telle que la plantation de bosquets par mât d’éolienne implanté, le projet d’un parc éolien sur le site prévu serait compatible avec l’environnement ;

-   il pourrait aisément être remédié aux nuisances liées au trafic automobile, en fermant les chemins forestiers à tout trafic non forestier et en réduisant les possibilités de parcage ; une telle mesure serait en outre un obstacle à la dispersion des touristes dans les zones sensibles ;

-   un plan des milieux naturels permet de déterminer les surfaces de valeur particulière présentes à La Gîte Dessus et au Mont-des-Cerfs et un plan de sensibilité définit les différents degrés de sensibilité de la zone concernée ;

-   concernant l’avifaune, les oiseaux nicheurs repéreraient aisément les installations et le fait que les éoliennes seraient distantes des forêts pour des questions de vent diminuerait le risque de collision d’un oiseau en fuite. En revanche, il y aurait un risque de mortalité concernant des concentrations d’oiseaux migrateurs. Ce dernier aspect a été traité dans un rapport établi pendant l’automne 1998 complétant l’ « Etude Nature » ; il a été constaté que les éoliennes représentaient des obstacles aériens mettant en péril l’avifaune migratrice, mais elles devaient être distinguées des câbles électriques, lesquels étaient beaucoup moins visibles. En outre, une éolienne est bruyante et sa vitesse de rotation étant relativement lente, elle permettrait aux oiseaux de passer entre ses pales. Enfin, les chiffres de mortalité d’oiseaux migrateurs seraient modestes ; toutefois, cette mortalité pourrait s’avérer significative en cas de forte concentration de migrateurs dans ce secteur. Or, l’intensité de la migration s’est révélée de très faible à moyenne. Pour pallier aux risques de mortalité dans la zone d’intensité moyenne, il a été recommandé de prévoir une distance de sécurité par rapport à la lisière forestière, afin d’éviter que les oiseaux survolant les boisements ne débouchent directement face à une éolienne, sans possibilité de passer sous l’hélice. La distance minimale demandée a été fixée à 20 m entre le cercle virtuel de l’hélice et la lisière (avec des pales de 30 m, les mâts devront être ainsi distancés de 50 m de la lisière forestière).

Un rapport du 1^er décembre 1998 concernant le volet bruit a encore été annexé à l’étude de faisabilité. Il a été constaté que les sites de La Gîte Dessus et du Mont-des-Cerfs se trouvaient en degré de sensibilité DS III et que les valeurs limites applicables étaient respectées, aussi bien de jour que de nuit.

Les conclusions de l’étude de faisabilité « Dites-le avec des éoliennes » s’étant révélées favorables à l’implantation d’un parc éolien, le Canton de Vaud a poursuivi le projet. La Commune de Sainte-Croix a cessé de collaborer à la mise en œuvre de ce projet à la suite d’une votation populaire en août 1999 lors de laquelle les citoyens ont refusé d’approuver une participation financière communale de 30'000 fr. à l’étude de faisabilité.

c) L’Etat de Vaud a encore mandaté le Bureau Interwind SA pour réaliser un rapport final sur le potentiel éolien, lequel a été établi en janvier 2003, et qui a été baptisé « Ressource de vent et production de courant ». L’objectif de cette étude était de définir l’emplacement optimal d’éoliennes de grande taille sur les deux sites du Mont-des-Cerfs et de La Gîte Dessus. Son rapport final confirme les conclusions de l’étude de faisabilité de 1998 ; une campagne de mesures des vents en continu depuis décembre 1997 à décembre 2001 sur des mâts disposés aux Mont-des-Cerfs et à la Gîte Dessus a permis d’établir une vitesse moyenne des vents de 6 m/s à 40 m du sol. La production de courant fondée sur les mesures de vent ainsi que sur des études techniques approfondies a été calculée à 13 millions de kWh par an de courant éolien. Sur la base de ces chiffres, et pour un investissement global de 27 millions destiné à l’édification de 7 à 8 éoliennes sur des tours de 67 à 68 m de hauteur, le Bureau Interwind SA a conclu à la faisabilité du projet dans une étude de financement de mars 2003, aux conditions suivantes :

-   prix de vente du courant de 25 centimes/kWh ;

-   intérêts de 5% sur le crédit bancaire remboursé sur 15 ans ;

-   durée d’exploitation de 20 ans.

Les retombées économiques fiscales pour la Commune de Sainte-Croix ont été évaluées à 1,4 millions sur 20 ans.

B.                               a) Du 27 juin au 26 juillet 2003, le plan d’affectation cantonal « Eoliennes de Sainte-Croix » (ci-après : PAC) a été mis à l’enquête publique. Les terrains concernés par le PAC sont situés sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix et ils sont délimités par un périmètre. A l’intérieur de ce périmètre, le PAC concerne plus particulièrement les lieux-dits Le Mont-des-Cerfs et La Gîte Dessus, sites représentant un fort potentiel pour l’implantation d’un parc éolien (cf. supra A.a). Le PAC indique également le périmètre d’influence environnementale du projet. La hauteur maximale des éoliennes est limitée à 150 m (tour plus pale du rotor) et l’emprise au sol est limitée à environ 15 m2 hors sol par mât d’éolienne et environ 100 m2 pour la fondation enterrée. Les éoliennes seront implantées de sorte à ce que la projection au sol de l’emprise du rotor soit à 10 m de la lisière de la forêt ; pour le surplus, l’implantation des éoliennes à proximité de l’aire forestière fera l’objet d’une consultation préalable auprès de l’inspecteur d’arrondissement du service des forêts, de la faune et de la nature (art. 16 al. 3 du règlement du PAC du 28 mai 2003 [ci-après : le règlement du PAC]). L’art. 19 du règlement du PAC précise encore que conformément à la législation fédérale en la matière, les pâturages boisés sont assimilés à l’aire forestière. Toute construction dans le périmètre de l’aire d’implantation des éoliennes fera l’objet d’une consultation préalable auprès de l’inspecteur d’arrondissement du service des forêts, de la faune et de la nature. Le PAC n’indique pas les implantations précises, ni le nombre des éoliennes.

En outre, le PAC affecte une aire au stationnement des véhicules des visiteurs, dont la capacité est d’environ 30 places ; compte tenu d’une visite de trois heures, en comptant un afflux maximal de 300 visiteurs par samedi ou dimanche, soit environ 100 véhicules par jour, cette aire n’aurait nul besoin d’être réaménagée. Cette surface se trouve le long de la route qui dessert La Gîte Dessous et qui mène au Mont-des-Cerfs (ch. 8.1 du rapport sur le processus d’aménagement du 16 mai 2003 [ci-après : le rapport 47 OAT]). Le règlement du PAC prévoit la possibilité d’utiliser un bâtiment existant dans le périmètre du PAC pour l’information et l’accueil des visiteurs (art. 13-15), et il fixe des mesures particulières concernant les plate-formes, les gabarits, la signalisation des éoliennes, les constructions techniques annexes et la plate-forme expérimentale et de rebroussement (art. 8-12). Le PAC a fixé des mesures palliatives et de compensation paysagère à l’impact du parc éolien : le remplacement de la ligne aérienne électrique alimentant les Gîtes par une ligne souterraine ; le raccordement des Gîtes au réseau des eaux usées ; le raccordement des Gîtes au réseau d’eau potable et la création d’une station de relevage avec réservoir pour l’eau potable et la défense incendie à La Gîte Dessous ou Dessus ; la restauration de murs en pierres sèches dans l’aire d’implantation des éoliennes ; la revitalisation de haies ; la plantation de bosquets ; pas de parcage supplémentaire ; le suivi environnemental du projet d’exécution et d’autres mesures qui peuvent encore être prévues ultérieurement (art. 26 du règlement du PAC et ch. 6 du rapport 47 OAT).

S’agissant du périmètre de protection des monuments et sites naturels, il est indiqué au ch. 5.4 let. a du rapport 47 OAT que :

« L’aire d’implantation des éoliennes de la Gittaz Dessus – notamment le site d’implantation de la plate-forme expérimentale et de rebroussement – empiète au lieu-dit « Le Parc » sur le périmètre n° 109 « Baulmes, Vuiteboeuf, Sainte-Croix – Col de l’Aiguillon, Aiguilles, Monts et Râpilles de Baulmes, Gorges de Covatanne » de l’inventaire des monuments naturels et des sites du 16.08.1972. La limite sud-ouest de ce périmètre a été réexaminée et modifiée par la Conservation de la nature. Elle fait l’objet d’une consultation publique qui se déroule simultanément à la mise à l’enquête du plan d’affectation cantonal, puis d’une approbation par le Conseil d’Etat. La limite est déplacée vers la route tendant de la Gittaz Dessus au Col de l’Aiguillon. Une extension du périmètre n° 110 « Baulmes, Sainte-Croix – Le Corbet, la Limasse » sur la Combe des Chédys – zone naturelle sensible – est entreprise simultanément comme suggéré dans l’étude de faisabilité. Cette dernière a démontré la compatibilité entre le projet éolien et les objectifs de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites. La Commission cantonale pour la protection de la nature n’a pas émis de restriction à l’égard de cet empiètement et suggère que la Conservation de la nature étudie la question du réexamen des limites ».

Enfin, il est prévu à l’art. 27 du règlement du PAC que :

« La réalisation du parc éolien doit être assurée par des conventions de droit privé. Celles-ci doivent régler en particulier la mise à disposition du sol, la remise en état des installations de chantier provisoires, les garanties de démontage des installations, de remise en état et de restitution des terrains à la cessation de l’exploitation, les droits de passage (infrastructures, chemins carrossables ou piétonniers, …), les compensations paysagères, les frais de équipements et des infrastructures, ainsi que leur entretien. Ces derniers devront faire l’objet d’une planification détaillée selon les directives des autorités et des services compétents, qui leur sera soumise avant enquête pour approbation ».

b) Le projet « Eoliennes de Sainte-Croix » reposerait sur les objectifs suivants (cf. ch. 3 du rapport 47 OAT):

                                                               i.                       renforcement d’une politique énergétique compatible avec un développement durable ;

                                                             ii.                       développement de l’utilisation des énergies renouvelables ;

                                                            iii.                       diversification des ressources énergétiques ;

                                                           iv.                       réduction de l’impact environnemental du cycle énergétique ;

                              v.              encouragement de la recherche en vue d’un accroissement de l’efficacité énergétique.

C.                               a) Les 23 et 25 juillet 2003, la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage (ci-après : FP), Pierre-Alain Isely, à Romanel-sur-Lausanne, Alain Bonnevaux et consort, à Sainte-Croix, Olivier Lador, à Sainte-Croix, et consorts, ont formé opposition au PAC.

aa) Dans leur opposition du 25 juillet 2003, Olivier Lador et consorts ont soulevé en substance les moyens suivants :

-   le PAC serait dépourvu de base légale, car le projet ne relèverait pas des cas de figure dans lesquels l’Etat peut établir des plans d’affectation cantonaux; une installation de cette envergure devrait être prévue en outre dans le plan directeur cantonal (ci-après : PDC) ;

-   le peuple de la Commune de Sainte-Croix s’étant exprimé lors d’une votation populaire et ayant exprimé son désaccord au projet d’implantation d’un parc éolien sur le territoire communal, les droits démocratiques seraient violés ; un avis de droit du 27 octobre 2000 du Pr Andreas Auer a été produit à ce sujet ;

-   les structures touristiques prévues par le PAC ne seraient pas justifiées hors de la zone à bâtir, car il conviendrait d’éviter de créer des petites zones à bâtir, indésirables du point de vue de l’aménagement du territoire et contraires au principe de la séparation des zones constructibles et non constructibles ;

-   le site de Sainte-Croix ne revêterait pas les caractéristiques d’un site à potentiel élevé pour l’implantation d’un parc éolien, car le vent ne soufflerait pas suffisamment à cet endroit ; seuls les sites de première catégorie pourraient justifier une implantation d’éoliennes en dérogation de la règle fondamentale selon laquelle la zone agricole doit rester vierge de constructions non agricoles. Un rapport établi le 22 juillet 2003 par le Laboratoire des systèmes énergétiques (ci-après : LASEN) de l’EPFL a été produit, duquel il ressort que la justification du projet n’aurait pas été démontrée. En effet, le besoin d’énergie de la région ne serait pas établi, le nombre de consommateurs prêts à acheter ce courant plus cher n’aurait pas été indiqué, les efforts investis dans l’énergie éolienne seraient disproportionnés eu égard à ce qu’elle représente dans la consommation d’énergie en Suisse, soit une infime fraction, et l’aspect touristique ne pourrait se concevoir que quelques week-ends par année. S’agissant du bruit, il serait inexact de prendre comme référence les valeurs moyennes actuelles, car le bruit pendant la nuit serait déterminant. Une gestion des sols n’avait pas été mise en place ; la surface d’occupation du sol serait disproportionnée par rapport à l’objectif. Concernant la forêt, aucune demande de défrichement n’avait été déposée, alors que la plus grande partie du PAC se trouverait en forêt. Les impacts sur les milieux naturels n’auraient pas été ou pas suffisamment examinés, notamment s’agissant de la flore et du gros gibier. La présence de géotopes particuliers telles que les Aiguilles de Baulmes serait en conflit avec les éoliennes. La disposition des machines serait aléatoire, de sorte que leur intégration dans le paysage ne serait pas assurée. En outre, la vitesse annuelle moyenne limite du vent n’étant pas atteinte à 10 m, elle ne pouvait non plus être atteinte à 40 m, car la courbe de variation de la vitesse au-dessus du sol était la même pour la référence (vitesse limite du rapport OFEN) que pour la valeur du site ; par conséquent, le site choisi serait médiocre du point de vue de la production d’énergie. Enfin, les coûts de production auraient été évalués à la baisse et le prix de revient à la hausse, de sorte que le plan financier ne pourrait être respecté ;

-   des intérêts prépondérants s’opposeraient à la réalisation du parc éolien ; d’une part, aucune étude d’impact n’avait été réalisée et d’autre part, les atteintes à l’environnement seraient multiples : atteinte au paysage, bruit, effet stroboscopique, induction d’un lourd trafic automobile. S’agissant de ces nuisances, les opposants relèvent en substance que:

•   la correction de limite portée au PAC pour remédier à l’atteinte au périmètre n° 109 de l’inventaire des monuments naturels et des sites du 16 août 1972 ne respecterait pas le principe de coordination;

•   l’impact des éoliennes sur le milieu naturel dépasserait très largement leur emprise physique au sol ;

•   le paysage serait défiguré et les habitants de Sainte-Croix devraient subir une charge visuelle lourde tout au long de l’année ;

•   les questions relatives à l’atteinte à la zone forestière auraient été renvoyées à la procédure d’autorisation de construire ;

•   le projet ne serait pas conforme aux plans sectoriels de la Confédération, car il ne répondrait pas à la clause du besoin ;

•   des éoliennes de la dimension prévue par le PAC ne pourraient être implantées dans des zones telles que celles choisies ;

• le trafic automobile des visiteurs engendrerait une pollution de l’air et le parking sauvage, de sorte que 100 places de parc devraient être prévues, car des pointes d’affluence à 1000 personnes par jour seraient aisément imaginables ; en outre, les panneaux indicateurs, un chemin balisé ou encore l’instauration d’une navette ne permettraient pas de canaliser les nombreux touristes qui seraient alors tentés par le camping sauvage ;

•   au niveau du bruit, les paramètres concrets des éoliennes n’auraient pas été pris en considération dans les calculs ;

•   les éoliennes seraient sources d’infrasons et d’effets stroboscopiques ;

•   les effets sur les oiseaux migrateurs n’auraient pas fait l’objet d’une étude complète ;

-   le règlement du PAC renverrait de nombreux aspects du projet au stade de la procédure d’autorisation de construire ;

-   l’obligation d’indemniser les propriétaires touchés par les nuisances du PAC n’aurait pas été examinée et comme l’a relevé le LASEN dans son rapport, le projet serait économiquement insoutenable.

bb)  Dans son opposition du 25 juillet 2003, la FP relève en substance ce qui suit :

-   la consultation d’un plan d’affectation doit permettre de savoir ce qui est permis et ce qui ne l’est pas, et à quelles conditions ; or, le PAC n’indiquerait pas avec précision ce qui sera construit, en nombre et en dimensions, et à quels emplacements. Trop de formules à contenu indéterminé auraient été utilisées dans le règlement du PAC et dans le rapport 47 OAT, de sorte qu’il subsisterait trop d’imprécisions et de flou quant à la réalisation concrète du projet. Le PAC impliquerait que des constructions ou implantations soient possibles à l’intérieur des périmètres indiqués, alors que ces périmètres engloberaient des surfaces forestières ou des pâturages boisés assimilés à la forêt. Or, l’intégration de la forêt dans un plan d’affectation serait subordonnée à une procédure de défrichement ; aucune demande d’autorisation de défrichement n’aurait été déposée. En outre, les aspects paysagers devaient être traités de manière exhaustive à ce stade de la planification, car en renvoyant cette problématique dans les procédures ultérieures, l’illusion était donnée que les atteintes au paysage seraient réduites à des détails insignifiants. D’ailleurs, l’impact sur le paysage des infrastructures liées au tourisme n’aurait pas été examiné. Enfin, les objets traités à l’art. 27 du règlement du PAC ne sauraient être confiés à des conventions de droit privé qui échappent à tout contrôle citoyen ;

-   lors de la votation populaire de 1999, le peuple de la Commune de Sainte-Croix aurait manifesté sa volonté de ne pas voir des éoliennes implantées sur le territoire communal. A la suite de ces événements, la démarche aurait consisté à poursuivre l’élaboration du dossier « en catimini » au niveau cantonal avec le financement de l’OFEN ;

-   en procédant à une pesée des intérêts entre la promotion des énergies renouvelables et indigènes et la protection de la nature et du paysage, le second l’emporterait. En effet, l’énergie éolienne resterait une source marginale d’énergie électrique et le caractère imprévisible du vent rendrait les consommateurs tributaires d’autres sources d’énergie qui devaient suppléer à cette énergie en cas de faible intensité du vent. Enfin, des installations de plus de 60 m seraient disproportionnées par rapport aux dimensions du paysage des crêtes et combes jurassiennes, de sorte que l’atteinte portée au paysage serait irréparable ;

-   le principe de la proportionnalité ne serait pas respecté, dès lors que les dimensions des éoliennes proposées ne seraient pas adaptées aux sites et aux conditions helvétiques (en particulier la topographie de la Suisse, les vents faibles et les turbulences qui en découlent, sa densité d’habitat, la valeur de ses paysages) ; les turbines gigantesques seraient appropriées pour les pays plats, les côtes océaniques ou l’ « off shore »;

-   la puissance prévue des éoliennes devrait être réévaluée à la baisse, pour tenir compte des effets cumulés de la topographie, de la variabilité des vents, du givre, des pertes de courant et des incertitudes liées à l’application de formules et autres utilisées dans les pays adaptés à ce type d’éoliennes ; en outre, le prix de revient serait surévalué au regard du principe de la vérité des coûts ;

-   le fait que les éoliennes seraient démantelées en fin d’exploitation ne serait pas pertinent, car les investissements induits par ce type de projet (accès, parkings, etc) ne manqueraient pas de transformer les lieux de manière irréversible ;

-   en conclusion, la FP relève que le choix du site ne résulterait pas d’une planification cantonale complète, mais de données pratiques comme la présence de vents et d’accès estimés suffisants ; les aspects relevant de l’atteinte au paysage n’auraient en particulier pas été pris en considération. L’enjeu économique et énergétique ne serait pas en mesure de justifier une telle atteinte à un paysage digne d’être protégé. Deux documents ont été produits, soit une prise de position de la FP du 19 juin 2001 « Energie éolienne et protection du paysage », ainsi qu’un complément à cette prise de position du 5 décembre 2001 « Complément à la prise de position de la FP quant à l’impact sur le paysage des installations productrices d’énergie éolienne ».

cc) Alain Bonnevaux et son épouse soulèvent en substance dans leur opposition du 23 juillet 2003 les arguments mentionnés ci-dessus concernant la violation des droits démocratiques des citoyens de la Commune de Sainte-Croix ; l’atteinte irréparable au paysage ; l’absence de fondement légal ou constitutionnel du PAC ; la nécessité de mettre en place de lourdes infrastructures (aménagement des routes d’accès et de parkings importants, élargissement des voies existantes). Les opposants habitant sur une parcelle se trouvant presque à équidistance des deux sites d’implantation d’éoliennes retenus, l’aménagement d’un parking à proximité de leur bien-fonds serait fort probable. Ils relèvent que les nuisances dépasseraient le modeste apport en énergie attendu des installations, qui se trouverait au demeurant dans un rapport très défavorable concernant le coût et la production. Pour le surplus, il serait peu probable que l’électricité produite soit dans un rapport économique favorable avec celle qui provient des autres sources d’énergie en Suisse. Enfin, le degré de protection contre le bruit dans la zone choisie serait de l’ordre de II, alors que le projet nécessiterait le choix du degré III, qui prévaudrait dans le centre des localités.

dd) Dans son opposition du 23 juillet 2003, Pierre-Alain Isely, propriétaire d’une résidence secondaire sise sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix, a relevé en substance que les éoliennes ne sauraient s’intégrer sur les sites choisis, aussi bien d’un point de vue esthétique que de celui de la quiétude du lieu. L’opposant a encore souligné le fait que les citoyens de Sainte-Croix auraient clairement manifesté leur opposition à ce projet, lors de la votation populaire de 1999. Enfin, Pierre-Alain Isely a souligné que la Commune de Sainte-Croix disposerait de vastes forêts sous-exploitées qui constitueraient un immense réservoir d’énergie renouvelable.

b) Le Chef du Département des infrastructures (ci-après : DINF) a approuvé le PAC et il a levé les oppositions par décisions du 13 septembre 2004 ; il relève en substance que: 

-   le PAC aurait un fondement légal et il incomberait bien au canton d’en assurer la réalisation. En effet, les éoliennes de Sainte-Croix représenteraient un objet d’intérêt cantonal inscrit dans la politique du Conseil d’Etat ; leur construction ne serait pas réalisée dans l’intérêt unique de la Commune de Sainte-Croix, puisque les éoliennes feraient partie intégrante de la politique énergétique vaudoise. Pour cette raison, le résultat négatif de la votation populaire du mois d’août 1999 ne serait pas pertinent. D’ailleurs, la Municipalité de Sainte-Croix avait avalisé le projet le 29 avril 2003. Le support de l’intérêt cantonal de l’objet serait la législation de promotion des énergies indigènes et renouvelables. Le PAC satisferait également aux objectifs en matière d’approvisionnement d’énergie prévus dans le PDC, soit :

•   de promouvoir une exploitation rationnelle et une utilisation parcimonieuse de l’énergie ;

•   de valoriser les ressources énergétiques indigènes encore peu ou mal exploitées, en encourageant la recherche appliquée et l’expérimentation ;

•   de consolider les structures d’approvisionnement et de distribution d’énergies cantonales, régionales et communales, afin de garantir une couverture sûre et suffisante des besoins ;

•   enfin, la révision du programme de développement régional LIM-LDR du Nord vaudois, rapport final de l’Association pour le développement du Nord Vaudois (ADNV) de mars 1999, prévoirait pour sa part dans son bilan sur l’énergie les sources suivantes : solaire, éolien et biogaz ;

-   s’agissant du fait que le site choisi ne serait pas particulièrement bien exposé aux vents du fait que la vitesse moyenne du vent était de 4,9-5,0 m/s à 40 m et de 2,78 m/s à 10 m, alors qu’il faudrait une moyenne annuelle de vent supérieure à 4,5-5,5 m/s à 10 m, le chef du DINF relève que les vitesses moyennes à 10 m de hauteur représenteraient des valeurs enregistrées à une hauteur standard d’enregistrement de stations météorologiques en Suisse ainsi qu’en Europe. D’ailleurs, dans le cadre d’une classification du potentiel éolien, la vitesse du vent à 10 m de hauteur serait dénuée de pertinence ; les vents seraient suffisamment forts, puisqu’au Mont-des-Cerfs, la vitesse moyenne de vent serait de 5,5-6,5 m/s à 50 m et aux Gîtes, la vitesse moyenne serait de 4,5-5,5 m/s à 50 m ;

-   concernant le fait que l’implantation d’une construction ou installation hors zone à bâtir devait être imposée par sa destination, l’aspect positif de l’exigence impliquerait que la construction ou l’installation soit adaptée aux besoins qu’elle est censée satisfaire. Quant à l’aspect négatif de l’exigence, il supposerait qu’il soit exclu de créer l’ouvrage en zone à bâtir en raison des immissions qu’il produit. Toutefois, la condition de l’implantation commandée par la destination de l’ouvrage serait relative, en ce sens qu’il n’y aurait pas lieu de démontrer que seul l’endroit choisi était approprié ; il suffirait que des motifs particulièrement importants fassent apparaître l’implantation comme sensiblement plus avantageuse que d’autres. Or, en l’espèce, le site de Sainte-Croix connaîtrait un régime des vents adéquat et ses terrains seraient suffisamment vastes pour permettre l’implantation d’éoliennes de grandes dimensions. S’agissant de l’aspect négatif, les facteurs conditionnant le fonctionnement des éoliennes restreindraient fortement la possibilité de construire ces installations en zone à bâtir ;

-   aucun intérêt prépondérant ne s’opposerait à l’installation d’éoliennes à Sainte-Croix. En effet, une étude d’impact ne serait pas exigée ; les éléments particuliers à protéger du périmètre n° 109 de l’inventaire des monuments naturels et des sites ne seraient pas touchés par les infrastructures prévues. S’agissant des éventuelles atteintes à la forêt, l’art. 16 al. 3 du règlement du PAC prévoit une autorisation spéciale préalable. Concernant l’impact des éoliennes sur le paysage, leur emprise au sol serait faible et la zone d’implantation aurait un relief légèrement accidenté, sur laquelle existeraient déjà des infrastructures, telles que lignes électriques, routes, etc. La clause du besoin serait respectée, car le parc éolien produirait l’équivalent de la consommation annuelle d’énergie de 4500 à 5000 ménages. Le choix d’éoliennes de grandes dimensions serait adéquat, car pour limiter l’emprise sur le paysage, un nombre restreint de parcs éoliens équipés de grandes éoliennes serait préférable à une multiplication de petites éoliennes. La qualification du site de Sainte-Croix comme zone de première catégorie pour l’implantation d’éoliennes serait fondée sur des critères pertinents. S’agissant de la pollution de l’air provoquée par le trafic automobile des visiteurs et du parking sauvage, le rapport 47 OAT prévoirait une aire de stationnement d’une capacité d’environ 30 places, laquelle pourrait être utilisée sans procéder à des aménagements particuliers, et pour le surplus, le site serait bien desservi par les transports publics. Concernant le bruit, il serait renvoyé aux conclusions formulées dans le rapport du 1^er décembre 1998 annexé à l’étude de faisabilité. Les effets infrasons ne seraient pas démontrés, ni prévisibles, et les effets stroboscopiques ne seraient pas réglementés au niveau fédéral. Enfin, s’agissant de l’atteinte aux oiseaux migrateurs, le chef du DINF se réfère au rapport établi en automne 1998 complétant l’ « Etude Nature » annexé à l’étude de faisabilité ;

-   s’agissant de l’argument selon lequel le PAC renverrait de nombreux aspects importants au stade de la procédure de permis de construire, il est relevé que le PAC est une mesure d’aménagement du territoire qui vise à définir l’affectation d’une zone et les dispositions générales qui y sont liées, de sorte qu’il n’équivaudrait pas à un permis de construire ;

-   l’éventuelle diminution de la valeur vénale des terrains n’équivaudrait pas à une expropriation matérielle ;

-   s’agissant de la remise en état des lieux après les travaux et des déchets laissés par les visiteurs, le rapport 47 OAT prévoirait par le détail la logistique de chantier et de maintenance (point 9) ; le démontage des éoliennes à la fin de leur exploitation serait concrétisé par la mise en œuvre de promesses de convention de mise disposition des terrains avec les propriétaires fonciers concernés (art. 27 du règlement du PAC) et le coût du démontage serait inclus dès le départ dans le financement ;

-   le principe de la proportionnalité aurait été respecté, car des mesures palliatives et de compensation paysagère avaient été prévues et le site de Sainte-Croix avait été jugé de première catégorie par les autorités fédérales ;

-   le périmètre environnemental plus large que le périmètre du PAC n’aurait été délimité que pour définir et coordonner les mesures environnementales, en collaboration avec la Conservation de la faune et de la nature ;

-   les aspects financiers ne seraient pas un élément du PAC et  ils n’auraient pas à être remis en cause par les opposants.

c) Les 19 et 20 octobre 2004, agissant séparément, Alain Bonnevaux et son épouse Sophie Brasey Bonnevaux, Pierre-Alain Isely, Olivier Lador et consorts, et la FP ont recouru au Tribunal administratif. Quatre recours ont ainsi été déposés. Les intéressés reprennent les moyens soulevés dans leurs oppositions et ils concluent à l’annulation des décisions du Chef du DINF du 13 septembre 2004.

d) Le Service de l’environnement et de l’énergie (ci-après : SEVEN), le Centre de Conservation de la faune et de la nature, et le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) ont déposé leurs déterminations les 18 novembre 2004, 10 décembre 2004 et 31 janvier 2005, en concluant au rejet des recours. Le SEVEN a produit un document « Concept d’énergie éolienne pour la Suisse » d’août 2004 établi par la Confédération ainsi qu’un communiqué de presse y relatif.

e) Les intéressés ont déposé un mémoire complémentaire le 29 mars 2005. Leur conseil a adressé au tribunal le 8 avril 2005 un arrêt rendu par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel le 31 mars 2005 relatif au plan d’affectation cantonal du parc éolien du Crêt-Meuron.

D.                               Une audience d’instruction a eu lieu le 26 mai 2005. Le tribunal a procédé en outre à une visite du site du PAC. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :         

« L’audience débute directement sur place à 13h45 au lieu-dit « La Gîte Dessus ». Le tribunal se déplace sur les lieux de l’implantation prévue pour les futures éoliennes tels qu’ils sont mentionnés dans le projet de plan d’affectation cantonal. Il est précisé que le pilier des éoliennes présenterait un diamètre d’environ 3 m au sol et une hauteur de 68 m avec des pales d’une trentaine de mètres environ. En l’absence de gabarits, il est constaté que la hauteur du mât de l’éolienne correspond à environ trois fois la hauteur d’un sapin de plus de 20 m. Certains types d’éoliennes sont encore plus grands, mais ils ont été abandonnés en raison des difficultés de transport, les frais des travaux à réaliser sur les routes d’accès étant trop importants.

En ce qui concerne l’aspect nature, le représentant du Centre de conservation de la nature précise que les risques pour la faune concernent uniquement les oiseaux et sont très faibles. S’agissant de la flore, le projet n’a pas d’influence; en revanche, la question du paysage a été examinée et la Commission cantonale pour la protection de la nature a formulé un préavis favorable, le projet n’étant au surplus pas compris dans un inventaire cantonal ni un inventaire fédéral.

Les recourants produisent un photo-montage qui montre l’impact des éoliennes depuis le village de Ste-Croix. Le témoin Hertig précise que l’effet sur le paysage est aggravé par une dynamique résultant de la même fréquence de rotation des pales.

Il est précisé que le site a été retenu à la suite d’une pesée des intérêts qui prend en considération d’une part la qualité des vents et d’autre part l’absence de mesures spécifiques de protection du paysage dans le périmètre concerné. Le projet tient compte aussi des objectifs de la politique énergétique de la Confédération en matière d’énergie renouvelable.

Le tribunal se déplace ensuite sur la place de stationnement. Il est constaté que la place telle qu’elle est aménagée permet d’accueillir environ une quinzaine de voitures.

Le tribunal se déplace ensuite devant la propriété des recourants Sophie et Alain Brasey-Bonnevaux. Les recourants se plaignent essentiellement de l’insuffisance de la place de stationnement qui entraînera un parking sauvage et des mouvements de véhicules pouvant entraîner des inconvénients pour leur propriété.

Le tribunal se déplace ensuite sur l’emplacement prévu pour la plantation des quatre éoliennes au Mont des Cerfs. Il est constaté que le secteur  est formé par une colline longeant la ville de Ste-Croix sur son côté ouest, ce qui donne à l'emplacement une position dominante bien exposée aux vents.

Le tribunal poursuit l’audience dans la salle communale mise à la disposition par la municipalité.

Le représentant du Service de l’environnement et de l’énergie précise que l’étude de bruit est basée  sur des mesures réalisées sur des sites  d’éoliennes existants; les critères de l’annexe 6 OPB seraient applicables pour procéder à l’évaluation des nuisances. Dans le site du Mont Crosin, aucune plainte n’aurait été enregistrée en ce qui concerne le bruit. Le témoin Hertig relève que le bruit peut durer pendant la nuit entière et s’avérer gênant pour les habitations situées à proximité. Il est précisé que l’étude est générale en l'absence d’un projet concret s’agissant d’une procédure de planification, et que des éléments plus précis devront être fournis au stade du permis de construire.

S’agissant de l’influence des éventuels champs électromagnétiques provoqués par les turbines et la ligne à haute tension souterraine, les représentants du Service de l’environnement et de l'énergie précisent qu’aucune estimation n’a été effectuée sur ce point mais que les rayonnements en cause seraient largement inférieurs aux valeurs limites fixés par la réglementation fédérale.

En ce qui concerne la procédure de défrichement, le représentant du Centre de conservation de la nature précise que le principe du défrichement a été admis au stade du plan d’affectation cantonal et que la procédure de défrichement sera engagée dans le cadre de la demande de permis de construire.

Le représentant du Service de l’aménagement du territoire explique en outre que le projet répond aux objectifs de la politique énergétique de Suisse qui prévoit l’implantation des éoliennes à l’emplacement choisis. Il y a ainsi un intérêt cantonal à la réalisation du projet qui justifie la procédure de planification cantonale.

Les représentants de la municipalité s’expriment sur le refus communal de participer aux frais d’études du projet. Ils relèvent que la décision avait un caractère financier car les électeurs avaient le souci de ne pas charger le budget communal, mais cette décision pouvait aussi s’interpréter comme un refus de soutenir le projet d’implantation des éoliennes. A la suite du résultat du vote, la municipalité s’est retirée du projet.

S'agissant d’autres formes d’énergies renouvelables telles que la géothermie, le témoin Geissmann précise qu’il s’agit d’une source intéressante mais qui nécessite des investissements comparables à la construction des éoliennes pour la production d’électricité. En revanche, la géothermie offrirait des solutions intéressantes pour le chauffage à distance. Les options prises au niveau de la politique énergétique suisse consistent à investir des fonds à la fois pour les éoliennes et pour la géothermie.

Le témoin Hertig se détermine encore sur la nécessité d’effectuer une étude d’impact. A son avis, la procédure permet une coordination qui n’a pas pu être assurée par la procédure du plan d’affectation cantonal et qui aurait probablement permis la consultation des associations nationales de la protection de la nature.. La procédure d’étude d’impact peut impliquer la création d’un groupe d’accompagnement qui aurait pu associer les différents intervenants et retenir une solution plus harmonieuse tenant compte des différents points de vue. Dans le cadre de la procédure de planification, les associations Pro Natura et WWF ont été consultées par le groupe de projet alors que la Fondation Suisse pour la protection et l’aménagement du paysage n’a pas été invitée à se prononcer sur le projet. Le représentant de la fondation précise toutefois qu’elle est opposée par principe à la construction d’éoliennes en raison des impacts trop importants sur le paysage par rapport au potentiel énergétique.

A cet égard, le témoin Béatrice Langraf de la société Interwind SA précise avoir constaté qu’il existe des sites en Suisse suffisamment rentables pour produire de l’énergie par les éoliennes. Le programme suisse énergie prévoit des objectifs de production d’énergie renouvelable jusqu’en 2010 et le projet de Ste-Croix devrait contribuer aux 25% de cet objectif. Ce projet permettrait en outre de couvrir le 10% de l’augmentation annuelle d’électricité dans le canton. Béatrice Langraf précise qu’il existe un projet comparable au Mont Crosin ainsi qu’au Mont Soleil, qui permet d’évaluer et de mesurer l’intensité de la production électrique. Les objectifs retenus seraient réalisés.

Le témoin Hertig précise toutefois qu’une seule éolienne au Mont Chasseral produirait la même quantité d’énergie que les sept éoliennes projetées à Ste-Croix. Selon Béatrice Langraf, ce pronostic est exact et des éoliennes implantées sous les sommets jurassiens, comme la Dôle, produiraient effectivement la même quantité d’énergie que les sept éoliennes litigieuses. Toutefois, la plupart des crêtes et sommets du Jura sont soumis à des mesures de protection tels que les inventaires fédéraux et cantonaux.

En ce qui concerne la suite de la procédure, les responsables du projet feront procéder à la pose de gabarits. Les parties donnent leur accord à ce que le tribunal se déplace hors de leur présence pour visualiser les gabarits. Les parties donnent également leur accord à ce que le tribunal fasse une visite des éoliennes déjà implantées au Mont Crosin et au Mont Soleil sans leur présence.

La question des places de stationnement est encore abordée ; le tribunal propose que le Service de l’environnement et de l’énergie fasse procéder à une étude plus détaillée sur l’aménagement des places de stationnement. Il est prévu que le Service de l’environnement et de l’énergie se détermine sur cette proposition en même temps qu’il pourra se prononcer sur le compte rendu résumé de l’audience ».

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience.

b) Le 21 juillet 2005, le tribunal s’est à nouveau rendu à Sainte-Croix pour procéder à une vision des gabarits posés sur le site du PAC. Le même jour, il a visité les éoliennes installées au Mont-Soleil ainsi que le site du Mont-Crosin.

c) Le SEVEN a produit le 16 août 2005 un plan de situation établi à l’échelle 1 :25'000 indiquant le lieu d’implantation des éoliennes au Mont-Soleil et au Mont-Crosin avec la hauteur de chacune de ces installations. Le 29 septembre 2005, le SEVEN a produit un plan complémentaire, établi à la même échelle que le projet de plan d’affectation cantonal.

 

Considérant en droit

1.                                a) Lorsque la réalisation d'un projet est soumise à différentes dispositions entre lesquelles il existe un lien tel qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et indépendamment les unes des autres, la jurisprudence fédérale exige que l'application du droit soit matériellement coordonnée (sur le principe de coordination, voir l'arrêt de principe ATF 116 Ib 57 consid. 4b = JdT 1992 I 469). Le Tribunal fédéral a montré par exemple la nécessité d’une coordination formelle et matérielle entre les procédures de défrichement et d'aménagement du territoire. Si le sort de la procédure d’aménagement du territoire (par exemple dans le cadre de l’art. 24 LAT) conditionne l’issue de la demande de défrichement, les deux procédures devaient être conduites ensemble afin de procéder à l’examen coordonné des intérêts en jeu (cf. ATF 113 Ib 148 consid. 5b in fine p. 154 = JdT 1989 I 488 = Pra 1987 n° 269). Si les deux procédures ne dépendaient pas à ce point l’une de l’autre, il faut fixer en fonction des diverses matières un ordre de déroulement judicieux et prévoir au besoin les réserves nécessaires. En effet, la décision de principe au sujet de l’implantation et de l’affectation doit être prise en fonction des principes déterminants en matière de protection de l’environnement et inclure aussi la protection contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et la préservation des forêts et du paysage. Ainsi, lorsque la réalisation d’un projet implique l’application de plusieurs dispositions de droit matériel qui sont à ce point connexes qu’on ne peut les appliquer de façon séparée et indépendante, il faut assurer leur coordination (ATF 118 Ib 393 ss, consid. 3; 331 ss consid. 2, 76 consid. 2c; 117 Ib 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35 consid. 3e; 116 Ib 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid. 4b 114 Ib 129 consid. 4, 224 consid. 8 p. 230 et 112 Ib 120-121 consid. 4). Le principe de coordination s'impose non seulement lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans les procédures de plan d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations spéciales (ATF du 24 février 1995, in Zbl 1995 p. 519, consid. 3). L'exigence d'une coordination matérielle dans la procédure de planification et d'autorisation de construire a été consacrée à l'art. 25a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700, LAT). Lorsque la coordination n'est pas réglée par le droit fédéral, il appartient aux cantons d’organiser une procédure adéquate pour assurer la coordination formelle et matérielle et donner à l'autorité la possibilité d'examiner et peser l’ensemble des intérêts à prendre en considération selon le droit fédéral et le droit cantonal (ATF 117 Ib 184 = JdT 1993 I 505 consid. 4c/cc in fine).

b) L'ancienne loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11 octobre 1902 (LFor) n'était pas coordonnée avec le droit en matière d'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral avait cependant jugé qu'il devait d’abord être statué sur une demande de défrichement qui présente un intérêt primordial pour la réalisation d’un ouvrage prévu sur un terrain à déboiser (cf. ATF 114 Ib 230 consid. 8 = JdT 1990 I 507). Tel était notamment le cas lorsqu’il apparaît d’emblée clairement, sur la base d’un état de fait suffisamment clarifié, que les intérêts invoqués ne peuvent pas prévaloir sur le principe légal de la conservation de la forêt (cf. ATF 113 Ib 153 = JdT 1989 I 488 ; ATF 117 Ib 325 = JdT 1993 I 502 consid. 2b). La nouvelle loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991(RS 921.0, LFo) est entrée en vigueur le 1^er janvier 1993. L'un des objectifs premiers était de redéfinir la limite entre l'aménagement du territoire et les forêts et de coordonner les procédures à appliquer lorsqu'une collaboration entre les deux domaines était indispensable (voir le message du Conseil fédéral in FF 1988 III p. 180).  La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 pose ainsi une règle spéciale de coordination à l'art. 12 LFo selon laquelle l'insertion de forêt dans une zone d'un plan d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher. L'autorisation de défricher doit ainsi au moins être délivrée au moment de la procédure d'approbation du plan d'affectation devant l'autorité cantonale, exigée par l'art. 26 LAT. Pour que la planification tienne compte des exigences spécifiques de la protection de la nature et du paysage, il faut que toutes les charges et conditions de l’autorisation de défricher soient fixées, notamment que soient précisés l’obligation de reboisement et l’emplacement de ce dernier (cf. ATF 117 Ib 325 = JdT 1993 I 502 consid. 2a).

L'art. 12 LFo exclut la possibilité de renvoyer la question du défrichement à la procédure ultérieure de demande de permis de construire. Cette solution se justifie en raison des fonctions spécifiques du plan d'affectation et de la procédure d'autorisation de construire. C'est en effet dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). C'est pourquoi le plan d'affectation doit comporter tous les éléments essentiels permettant d'effectuer la pesée complète de tous les intérêts en présence requise par la jurisprudence et l'art. 3 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (RS 700.1, OAT).

c) L'art. 2 al. 1 LFo définit la forêt de la manière suivante : "par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières" (cf. par exemple ATF 124 II 85 = JdT 1998 I 501 sur les critères qualitatifs pour l’appréciation de la nature forestière). L'art. 2 al. 2 let. a LFo précise que les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers sont assimilés aux forêts. Or, le périmètre d’implantation des éoliennes fait partie d'un pâturage boisé entouré de forêt et compris dans l'aire forestière au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFo. Il n'est d'ailleurs pas contesté par les parties que le périmètre d'implantation des éoliennes est soumis au régime forestier et nécessite une autorisation de défrichement. Le défrichement est défini par l'art. 4 LFo comme  tout changement durable ou temporaire de l’affectation du sol forestier. Or, l’implantation des éoliennes n’est pas conforme à la destination d’une aire forestière, puisqu’elle implique un mode d'utilisation destiné à la production d'énergie renouvelable et un changement d'affectation du sol forestier, en particulier de son utilisation comme pâturage boisé sur les périmètres concernés. Une autorisation de défrichement se révèle donc nécessaire. L'art. 12 LFo exige alors que l'affectation d'une partie de l'aire forestière à une zone réservée à la construction et à l'implantation d'éoliennes soit subordonnée à l'octroi d'une autorisation de défrichement. Il faut ainsi que l'autorisation de défrichement soit délivrée au moins lors de l'approbation du plan d'affectation cantonal et, si possible, que les conditions essentielles du défrichement soient intégrées au plan d'affectation.

L'art. 5 al. 1 LFo pose le principe de l'interdiction des défrichements. L’alinéa 2 de cette disposition prévoit cependant qu’une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu (let. a), que l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire (let. b), que le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement (let. c). En outre, des motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières, ne sont pas considérés comme des raisons importantes (art. 5 al. 3 LFo); les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées (art. 5 al. 4 LFo). La réalisation de ces conditions ne doit être admise qu'avec retenue, l'autorisation de défricher constituant une exception au principe de la conservation de l'aire forestière (voir ATF 113 Ib 411). Concernant la procédure d'autorisation de défrichement, l'art. 5 OFo précise que la demande de défrichement doit être présentée à l'autorité forestière cantonale compétente (al. 1); celle-ci la publie et dépose le dossier publiquement (al. 2). Par ailleurs, tout défrichement doit être compensé en nature dans la même région, principalement avec des essences adaptées à la station (art. 7 al. 1 LFo). Cette compensation doit d'abord être quantitative, mais elle doit également être qualitative dans ce sens qu'il s'agit de compenser les fonctions de la forêt défrichée (message du Conseil fédéral du 29 juin 1988, op. cit., p. 177). La compensation offerte, même si elle s'avère favorable sur le plan quantitatif, ne saurait cependant justifier à elle seule l'octroi d'une autorisation de défricher (ATF 113 Ib 413 ; 116 Ib 469 ; 118 Ib 90 ; 119 Ib 397).

L'autorité compétente doit ainsi comparer dans la procédure de défrichement l'intérêt à l'implantation des éoliennes à l'intérêt au maintien de l'affectation du sol forestier en tant que pâturage boisé.  Il est vrai que les art. 16 al. 3 et 19 du règlement du PAC prévoient que l’implantation des éoliennes à proximité de l’aire forestière fera l’objet d’une consultation préalable auprès de l’inspecteur d’arrondissement du service des forêts, de la faune et de la nature ; il est aussi précisé que toute construction dans le périmètre de l’aire d’implantation des éoliennes fera également l’objet d’une telle consultation préalable. Mais le dossier ne comporte aucune autorisation de défrichement. Lors de l’inspection locale, le représentant du Service des forêts, de la faune et de la nature, a précisé que seul le principe du défrichement avait été admis au stade du plan d’affectation cantonal mais que la procédure de défrichement serait engagée dans le cadre de la demande de permis de construire. Il résulte de cette situation qu’aucune décision formelle de défrichement n’a été prise par l’autorité cantonale forestière au cours de la procédure d’adoption du plan. Or, cette omission n’est pas conforme à l’art. 12 LFo qui exige que l’autorisation de défrichement soit délivrée, assortie des conditions essentielles à réaliser, dans le cadre de la procédure d’adoption ou d'approbation du plan d’affectation. En réservant la procédure de défrichement au stade de la procédure de permis de construire, l'autorité forestière n'a pas respecté la règle de coordination spécifique du droit fédéral qui exige que l'insertion de l'aire forestière dans une zone spécifique d'un plan d'affectation autorisant la construction d’éoliennes fasse l'objet d'une autorisation de défrichement. Ainsi la décision d'approbation du plan d'affectation n'est pas conforme au principe de coordination dès lors que les exigences de forme et de fond requises par la législation forestière n'ont pas été prises en considération et n'ont pas permis non plus la pesée complète des intérêts en présence. Le droit fédéral exclut en effet de reporter la décision sur le défrichement à la procédure ultérieure de demande de permis de construire (art. 12 LFo).

2.                                Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être partiellement admis et les décisions attaquées annulées; le dossier est retourné à l’autorité intimée afin qu’elle complète l’instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau. Au vu de ce résultat, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat. Les recourants Alain Bonnevaux et Sophie Brasey-Bonnevaux, ainsi que les recourants Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSAP), et Olivier Lador et consorts, qui obtiennent partiellement gain de cause avec l'aide de mandataires professionnellement qualifiés, ont droit aux dépens qu'ils ont requis.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                  Les recours sont partiellement admis. 

II.                                 Les décisions du Département des infrastructures du 13 septembre 2004 levant les oppositions des recourants et approuvant le plan d'affectation cantonal "Les Eoliennes de Ste-Croix " sont annulées et le dossier retourné à cette autorité afin qu’elle complète l’instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau.

III.                                L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Département de la sécurité et de l'environnement, est débiteur des recourants Alain Bonnevaux et Sophie Brasey Bonnevaux d'une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.

 

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Département de la sécurité et de l'environnement, est débiteur de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), et des recourants Olivier Lador et consorts solidairement entre eux, d'une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens. 

V.                                Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.

 

Lausanne, le 16 décembre 2005/san

 

Le président:                                                                                             La greffière:       

                                                                    

 

 

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).