CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 2 septembre 2005  

Composition :

M. Jean-Claude de Haller, président; MM Olivier Renaud et Renato Morandi, assesseurs ; Mme Christiane Schaffer, greffière.

 

Recourante :

 

Municipalité de et à Chesalles-sur-Oron,  

  

Autorité intimée :

 

Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU3), représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,

  

Propriétaire :

 

Michel CARDINAUX, à Chesalles-sur-Oron,

  

 

Objet :

Recours de la Commune de Chesalles-sur-Oron contre la décision du Service de l'aménagement du territoire, arrondissement rural, dans la synthèse CAMAC du 20 octobre 2004 (refus de délivrer le permis de construire pour la création de cinq places de parc en zone agricole)

Vu les faits suivants

A.                                Michel Cardinaux a promis-vendu à la Commune de Chesalles-sur-Oron une bande de terrain sise le long de la route communale, d'environ 35 m. de long et 5 m. de large, à détacher de la parcelle n° 42 du cadastre de ladite commune, d'une surface totale de 15'547 m2 (pré-champ) en zone agricole. Dans ce but, il a présenté le 16 juillet 2004 une demande d'autorisation de morcellement du sol au Service des améliorations foncières, en indiquant que la commune allait y aménager des places de parc. Le 30 juillet 2004, il a sollicité une demande de permis de construire portant sur la création de cinq places de parc hors de la zone à bâtir (formule 66b), avec le préavis favorable de la municipalité.

B.                               Dans une note datée du 24 août 2004 adressée au Service des améliorations foncières (SAF), le Service de l'aménagement du territoire, arrondissement rural (ci-après: le SAT) a fait les remarques suivantes :

"Aucune zone permettant la création d'un parking pour le cimetière n'est prévue sur ce site, ni dans le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat en date du 28 novembre 1980, ni dans le nouveau schéma directeur présenté au SAT en date du 20 mai 2003.

Par conséquent, le SAT préavise négativement ce fractionnement: la construction d'un parking en zone agricole ne pourra en aucun cas être autorisée.

Il est laissé le soin à la commune et au requérant de contacter le Service des routes pour examiner si, le cas échéant, une procédure fondée sur la loi sur les routes pouvait permettre la réalisation du projet."

C.                               La mise à l'enquête publique a eu lieu du 3 septembre au 22 septembre 2004. Les places en question étaient prévues en bordure du terrain, le long de la route communale, en face du cimetière sis sur la parcelle n° 135, à proximité immédiate du carrefour avec la route cantonale 753d, reliant Bussigny à Oron-le-Châtel. Elle n'a fait l'objet ni d'oppositions, ni d'observations.

D.                               La synthèse CAMAC (dossier n° 62920) a été transmise à la municipalité le 20 octobre 2004, indiquant que le département refusait d'accorder l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC et que le permis de construire ne pouvait par conséquent pas être délivré. Le SAT a motivé son refus comme suit :

"Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du Département selon l'article 120 lettre a LATC.

Après examen du dossier, le Service de l'aménagement du territoire constate que ce projet avait déjà fait l'objet d'une détermination de notre part auprès des améliorations foncières au sujet d'un fractionnement en vue de l'aménagement d'une zone de parking au même endroit (note du 24 août 2004).

Dans cette note il est clairement dit que la construction d'un parking en zone agricole ne pourra en aucun cas être autorisée et que c'est à la commune et au requérant de contacter le Service des routes afin d'examiner si, le cas échéant, une procédure fondée sur la loi sur les routes pouvait permettre la réalisation de ce projet.

A cet égard, nous précisons que la création de cinq places de parc nécessaires aux activités occasionnelles du cimetière communal, ne peut être autorisé en l'état comme conforme à la zone agricole, ni même comme imposée par sa destination au sens de l'article 24 LAT.

Toutefois, la possibilité d'envisager un élargissement du domaine public à cette fin, dans le cadre d'une procédure routière (art. 13 LR), reste réservée.

Figurait en outre au dossier CAMAC, la remarque du Voyer du 5ème arrondissement à Moudon (VA5), soit :

"Route cantonale N° 753d hors traversée.

La visibilité au droit du carrefour doit être maintenue.

De plus en application des dispositions de l'article 39 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991, tous les travaux relatifs aux aménagements à créer ou à modifier à proximité de la route cantonale n° 753d, accès, haies, murs, clôtures, etc., devront s'effectuer selon les directives à demander suffisamment à l'avance au voyer du 5ème arrondissement à Moudon.

Cette condition aurait dû figurer sur le permis de construire."

E.                               Par acte du 8 novembre 2004, la Municipalité de Chesalles-sur-Oron (ci-après: la municipalité) a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif. Elle a expliqué qu'elle avait acquis le terrain sur lequel elle souhaitait aménager les places de parc, objet de la mise à l'enquête publique. Le projet prévoyait une zone de stationnement parallèle à la route, mais depuis lors, il a été modifié sur les conseils du voyer : le stationnement se ferait "en épi" et une zone verte serait maintenue du côté de la route cantonale, afin d'éviter les manœuvres des véhicules sur ladite route. La municipalité a demandé que les considérations des différents services soient revues et qu'elle soit autorisée à aménager les places de parc, sur la base d'un nouveau dossier avec un plan modifié, dont elle a annexé une copie à son recours.

Le SAT, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Edmond de Braun, a déposé sa réponse au recours par lettre du 13 décembre 2004. Il a refusé d'accorder une dérogation pour les places de parc prévues en zone agricole et conclu au rejet du recours. Il a toutefois attiré l'attention de la recourante sur la possibilité de réaliser le projet litigieux en application de la loi sur les routes, par un élargissement de la route existante, ce qui équivaudrait à un plan d'affectation et permettrait la réalisation des cinq places de parc.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit

 

1.                                La recourante conteste la décision de l'autorité intimée en tant qu'elle refuse de délivrer l'autorisation d'aménager cinq places de parc sur une bande de terrain sis en zone agricole en bordure de la route communale. En tant que promettant acquéreur du terrain en cause, constructrice du projet refusé, ayant un intérêt manifeste à résoudre le problème du parcage près du cimetière communal, la commune a la qualité pour recourir (art. 37 LJPA).

2.                                L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b) (al. 2). En dérogation à l'art. 22, 2e alinéa, lettre a, l'art. 24 LAT dispose que des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (lettre a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lettre b). Le droit cantonal prévoit à l'art. 52 al. 1 LATC que les zones agricoles et viticoles sont destinées à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci. Les constructions nécessaires à ces activités y sont autorisées. L'art. 81 LATC précise le régime applicable aux constructions hors de la zone à bâtir; l'alinéa 2 prévoit que lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé.

3.                                En l'espèce, la construction envisagée consiste en l'aménagement de places de parc en zone agricole pour desservir le cimetière qui se trouve de l'autre côté de la route communale sur la parcelle n° 135. Dès lors, on pourrait en conclure que l'emplacement choisi est imposé par sa destination. Cet argument ne saurait toutefois être retenu pour les raisons développées ci-après.

a) L'art. 39 RATC traite des règles applicables aux dépendances de peu d'importance, à défaut de dispositions communales contraires; à l'al. 3, il est précisé que ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites : murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment. De jurisprudence constante, les places de parc sont assimilées aux dépendances proprement dites et soumises aux mêmes règles, notamment quant au lien avec le bâtiment principal et à la limitation des nuisances pour le voisinage  (v. notamment RDAF 1999 I 119). Une dépendance est nécessairement l'accessoire d'un bâtiment principal. Il s'ensuit que l'édification d'un garage dans les espaces dits réglementaires d'une parcelle vierge de toute construction ne peut être autorisée (RDAF 1998, 429; 1963; 102; 1961, 230). Les dépendances ne peuvent être autorisées que si elles sont situées sur le même fond que la construction principale (RDAF 1967, 52; 1969, 288; 1973, 295).

b) En l'espèce, les places de parc sont prévues sur une parcelle en zone agricole sur laquelle n'est érigée aucune construction. Elles ne se trouvent pas sur la même parcelle que le cimetière qu'elles seraient censées desservir, ni même sur la parcelle adjacente, mais sur le terrain sis de l'autre côté de la route communale. En outre, telles que prévues, soit dans le projet mis à l'enquête (places parallèles à la route), soit dans le projet porté à la connaissance du tribunal dans le cadre du recours (places en épi), les places seraient aménagées en dérogation aux règles sur les limites de construction prévues à l'art. 36 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR).

c) L'art. 9 al. 1 LR prévoit qu'il peut être établi, pour les routes ou fractions de routes existantes ou à créer, des plans d'affectation fixant la limite des constructions. Ces plans peuvent comporter un gabarit d'espace libre, ainsi qu'une limite secondaire pour les constructions souterraines et les dépendances de peu d'importance. Le Tribunal fédéral a rappelé que le mode d'utilisation du sol, notamment son caractère constructible ou non, est réglé par les plans d'affectation au sens des art. 14 ss. LAT, lesquels ont force obligatoire pour chacun (art. 21 a. 1 LAT). Tandis que les plans d'affectation généraux déterminent globalement les différents modes d'utilisation du sol, les plans d'affectation spéciaux - tels les plans d'alignement - fixent la réglementation de détail ou prescrivent les normes qui dérogent à l'affectation générale. Dans ce sens en tant qu'élément de planification, les plans établissant le tracé des routes constituent de tels plans d'affectation spéciaux. Par conséquent, les terrains sur lesquels cette planification spéciale exerce son empire reçoivent une affectation spéciale, distincte de celle du territoire traversé par l'ouvrage routier (ATF 112 Ib 164 consid. 2b et les références citées). Il incombe dès lors à la commune d'élaborer un projet de plan routier qui permette de réaliser les places de parc, en tenant notamment compte des règles relatives à la sécurité du trafic, plan qui fera l'objet d'une mise à l'enquête publique.

c) Compte tenu de l'ensemble des circonstances (construction en zone agricole sur une parcelle non bâtie, absence de plan, risque pour la sécurité du trafic, voire des usagers des places de parc), l'autorisation sollicitée ne peut pas être délivrée.

4.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais de la recourante qui succombe et la décision rendue par l'autorité intimée confirmée. Il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté. 

II.                                 Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Chesalles-sur-Oron.

III.                                La décision du Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU3) est maintenue.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 septembre 2005

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint