CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 31 octobre 2005

Composition

M. Jacques Giroud, président; MM. Antoine Thélin et Olivier Renaud, assesseurs.

Recourante

TDC SWITZERLAND AG (Sunrise), à Zurich, représentée par Me Christophe PIGUET, avocat à 1002 Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel DUMUSC, avocat à 1820 Montreux 2,

Autorités concernées

Service de l'environnement et de l'énergie, 1066 Epalinges

Service de l'aménagement du territoire, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à 1003 Lausanne,

Opposants

Patricia CORBAZ et consorts, représentés par Me Pierre BANNA, avocat à 1205 Genève,

Propriétaire

Jérôme CUENET, à 1817 Brent,

Objet

Recours formé par TDC SWITZERLAND AG (Sunrise) contre la décision rendue le 20 octobre 2004 par la Municipalité de Montreux refusant la construction d'une installation de téléphonie mobile.

Vu les faits suivants

A. La société TDC Switzerland AG "Sunrise" (ci-après: TDC) a déposé une demande de permis de construire relative à la pose d'un mât d'antennes de téléphonie mobile (de 20,20 mètres de hauteur et d'un diamètre de 70 cm à la base et de 20 cm au sommet) ainsi que d'un local technique (de 9,10 m2 d'emprise au sol) sur la parcelle n°3988 du cadastre de la Commune de Montreux, propriété de Jérôme Cuenet. Sise au lieu dit "En Crêt Villard" à Brent, cette parcelle en pré-champ se trouve en zone agricole au sens du plan général d'affectation communal.

B. Mis à l'enquête publique du 19 septembre au 9 octobre 2003, ce projet de construction a soulevé 22 oppositions individuelles et 10 oppositions collectives, dont deux totalisant 271 signatures. Le 13 août 2004, la centrale des autorisations CAMAC a transmis sa synthèse à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) et émis un préavis favorable à la construction projetée. Furent intégrés à cette synthèse les décisions et préavis des autorités cantonales concernées, soit la décision du Service de l'aménagement du territoire (SAT) autorisant l'implantation en zone agricole d'une construction imposée par sa destination pour des motifs techniques, la décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts du 4^ème arrondissement (SFFN-FO) autorisant une dérogation quant au respect de la limite d'implantation du projet en lisière de forêt au motif d'une intégration de la construction dans le paysage, le préavis favorable du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) et le préavis favorable du Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) quant au site choisi, compte tenu du respect de la réglementation sur la protection contre le rayonnement non ionisant et de la correcte application de la convention assurant une coordination entre les opérateurs disposant d'installations de téléphonie dans la région concernée. Cette synthèse CAMAC mentionnait la voie et le délai de recours auprès du Tribunal administratif contre les décisions rendues et les conditions dont celles-ci étaient assorties.

C. La municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire sollicité par décision du 20 octobre 2004, dont on extrait ce qui suit:

" Suite au dépôt à l'enquête publique du projet susmentionné, 22 oppositions individuelles et 10 oppositions collectives, dont 2 totalisant 271 signatures, ont été adressées à la Municipalité.

Outre cette manifestation de la volonté populaire et nonobstant la conformité présumée de l'installation aux normes de l'ORNI, il apparaît que la pose d'une telle structure, d'une hauteur de plus de 20 mètres, serait de nature à porter atteinte aux valeurs naturelles et paysagères du lieu.

En conséquence, la Municipalité, fondée sur les articles 86 LATC, 4 LPNMS et 76 RPA a décidé de refuser le permis de construire sollicité. (…)".

Par courrier du 20 octobre 2004, la municipalité a informé les opposants de sa décision de refuser le permis de construire, en laissant le soin à certains d'entre eux d'en aviser les signataires des oppositions collectives. Les opposants n'ont pas été avisés de la teneur des décisions et préavis des autorités cantonales contenus dans la synthèse CAMAC du 13 août 2004.

D. Par acte de recours du 10 novembre 2004, TDC a déféré cette décision devant le Tribunal administratif et conclu principalement à l'octroi du permis de construire sollicité, subsidiairement à l'annulation de son refus.

Le SEVEN s'est déterminé au sujet du pourvoi par acte du 22 novembre 2004, se rapportant à son préavis positif établi le 27 novembre 2003 et tel que transcrit dans la synthèse CAMAC.

Dans ses déterminations produites le 13 décembre 2004, le SAT fit valoir que les autorisations spéciales, notifiées à la municipalité sous la forme de la synthèse CAMAC et exécutoires à défaut d'avoir fait l'objet d'un recours dans le délai prescrit, étaient devenues définitives; pour le surplus, cette autorité s'en est remise à justice quant au bien-fondé de la décision municipale entreprise.

Par acte de leur conseil du 10 janvier 2005, 254 opposants au projet ont conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du pourvoi et à la confirmation de la décision municipale entreprise, conclusions que prit également la municipalité dans la cadre de sa réponse au recours produite le 25 janvier 2005.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. a) Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer.

Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être tenues pour acquises (Tribunal administratif, AC.2000/0186 du 2 décembre 2004 et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et AC.1997/0012 du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des autorisations cantonales a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne foi de la municipalité).

b) En l’espèce, la Municipalité de Montreux n’a recouru ni contre la décision du SAT autorisant l’antenne litigieuse en zone agricole et appliquant la LPE sur préavis du SEVEN au sujet des rayons non ionisants (art. 24 LAT ; 2 al. 2 du règlement vaudois d’application de la LPE ; RSV 814.01.1), ni contre la décision du SFFO autorisant une dérogation en matière de lisière (art. 17 LFO ; RS 921.0 ; 5 al. 2 LVLFO ; RSV 921.01). Il n’y a donc pas à tenir pour litigieuse l’application du droit fédéral à l’antenne en cause, seule la question devant être résolue de savoir si le droit communal autorisait l’autorité intimée a refuser un permis de construire.

c) Selon la jurisprudence encore, la municipalité qui refuse un permis de construire n’a pas à communiquer la synthèse CAMAC aux opposants; pour ceux-ci, le délai de recours contre une autorisation spéciale cantonale ne court qu’à compter de la notification de la décision municipale octroyant le permis de construire (Tribunal administratif, AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197). Il n’y a donc pas en l’espèce à nier aux opposants tout droit à contester les autorisations cantonales susmentionnées motif pris de ce qu’elles n’ont pas été attaquées par un recours de la municipalité. La question est toutefois de savoir si, dans l’hypothèse où la décision de la municipalité n’était pas maintenue, la cause devrait être renvoyée à celle-ci pour notifier aux opposants les autorisations cantonales et provoquer ainsi le cas échéant un nouveau recours ou s’il faudrait plutôt considérer que le litige est noué non seulement entre le constructeur et la municipalité celle-ci statuant en droit communal, mais également entre les opposants et les autorités cantonales celles-ci statuant en droit fédéral. La seconde alternative tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie de la procédure puisqu’elle éviterait le cas échéant et aux opposants et au Tribunal administratif d’intervenir à deux reprises. Mais elle impliquerait d'inviter les opposants, après leur avoir formellement communiqué les décisions cantonales contenues dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence municipale (art. 123 al. 3 LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de celles-ci sans connaître le sort du recours du constructeur contre le prononcé municipal qui leur est favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de décisions qui n’ont de portée qu’accompagnant le prononcé municipal. Aussi longtemps que celui-ci règle leur situation juridique de manière à leurs yeux satisfaisante, les opposants ne peuvent pas être contraints de s'en prendre à une ou des décisions accessoires qui n'ont pas de portée en elles-mêmes et contre lesquelles ils n'ont ainsi pas qualité pour recourir. A cela s'ajoute que l'objet du litige, qui n'est ici vu l'acte de recours que le refus du permis de construire, ne peut pas être élargi par les conclusions des parties (JAAC 63/1999 no 14 et les auteurs cités), ici à des décisions cantonales.

Cela étant, il paraît préférable de distinguer le contentieux divisant le constructeur d’avec la municipalité en matière de droit communal d’avec celui qui pourrait diviser les opposants d’avec l’autorité cantonale en matière de droit fédéral en ne traitant en l’espèce que le premier.

3. L'autorité intimée a motivé son refus d'autoriser l'antenne litigieuse par le fait qu'elle "serait de nature à porter atteinte aux valeurs naturelles et paysagères du lieu". Elle invoque diverses règles en matière d'esthétique des constructions et de protection des sites (art. 86 LATC; 4 LPNMS; 76 RPA). La question est de savoir si elle a la faculté d'adopter à cet égard une position particulière par rapport à celle de l'autorité cantonale.

1. Selon l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 255; 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple ATF 118 Ib 17). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE [RS 814.01], loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intérêts privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).

Au vu de ce qui précède, dans le cas d'une installation hors zone à bâtir, l'autorité communale n'a pas à procéder à la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 let. b LAT, que la loi attribue au SAT. Celui-ci, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à examiner que si un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation hors zone à bâtir; on pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts moindres ayant trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde demeure en mains de l'autorité communale. En réalité, une intervention de celle-ci en matière d'esthétique, comme cela est prévu à l'art. 86 LATC, ne se justifie de toute manière qu'en présence d'un intérêt public prépondérant (ATF 115 Ia 363; Tribunal administratif, arrêt du 10 mai 2004 dans la cause AC.2003.0261, consid. 2 b ). Il faut donc admettre que, lorsque le SAT, tenant compte de l'ensemble des intérêts en présence (ATF 129 II 63, consid. 3.1.), veille à l'intégration d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il ne laisse pas subsister d'appréciation à effectuer par l'autorité communale. En l'espèce d'ailleurs, l'autorité intimée, lorsqu'elle soutient que l'antenne litigieuse est inesthétique , ne se place pas sur un autre terrain que celui de l'intégration paysagère, ne prétendant pas que des règles communales particulières seraient applicables.

Cela étant, ne partageant pas l'avis du SAT au sujet de l'implantation de l'antenne litigieuse, l'autorité intimée n'avait que la faculté de le contester par un recours, sans pouvoir imposer son point de vue par une décision d'autorité. Elle ne pouvait pas davantage se borner à invoquer le grand nombre d'oppositions au projet pour refuser celui-ci. Il se justifie par conséquent d'annuler sa décision et de l'inviter à délivrer le permis de construire sollicité, non sans avoir notifié aux opposants les décisions cantonales.

4. La recourante obtient gain de cause sur sa conclusion subsidiaire en annulation tandis que les opposants sont déboutés de leurs conclusions tendant à la confirmation de la décision entreprise. Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à 1'500 fr., qui seront mi à la charge de la seule autorité intimée. En effet, il se justifie pour des motifs d'équité de ne pas faire supporter par les opposants les conséquences de ce que, pour les motifs qu'on a exposé au considérant 1 ci-dessus, les conclusions qu'ils ont été amenés à prendre au sujet de la licéité de l'antenne litigieuse au regard du droit fédéral n'ont pas déterminé l'objet du litige. Pour les mêmes motifs d'équité, un émolument de justice ne sera mis à la charge que de l'autorité intimée.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 20 octobre 2004 par la Municipalité de Montreux est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.

III. La société TDC Switzerland AG a droit à des dépens, par 1'500 (mille cinq cents) francs, à la charge de la Commune de Montreux.

IV. Un émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.

Lausanne, le 31 octobre 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)