CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 9 août 2005

Composition

François Kart, président;  Pascal Langone  et Pierre-Paul Duchoud , assesseurs; Cyrille Bugnon, greffier.

 

Recourante

 

Municipalité de Mont-sur-Rolle, représentée par Olivier Freymond, avocat à Lausanne

  

Autorité intimée

 

Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond De Braun, avocat à Lausanne

  

Propriétaires

1.

Francine et Etienne Varga, Christine et Jean-Marc Pasini, Antonella et Antonio Nerone, à Mont-sur-Rolle, représentés par Jacques Michod, avocat à Lausanne

 

 

2.

L'hoirie Jean Monnard, représentée par Hubert Monnard, à Mont-sur-Rolle

 

Tiers intéressé

 

Arcobat Sàrl, à Saint-Sulpice

 

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours de la Municipalité de Mont-sur-Rolle contre la décision rendue le 30 novembre 2004 par le Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire (ordonnant à la municipalité de refuser la délivrance d'un permis d'habiter les constructions sises sur la parcelle 1008 et de refuser la délivrance d'un permis de construire sur la parcelle 972) et contre la décision rendue le 17 janvier 2005 par le Département précité (ordonnant la suspension d'un permis de construire sur la parcelle 973)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le territoire de la Commune de Mont-sur-Rolle comprend, en aval de l'autoroute RN1, un secteur régi par le plan partiel d'affectation "Au sud de l'autoroute", légalisé le 23 décembre 1993 et modifié le 1er mars 1995 (PPA). Ce secteur comprend, au lieu-dit "Pré de la Cure", une surface de terrain rectangulaire d'environ 2,3 hectares (ci-après "Pré de la Cure"), bordée au nord par la RN1, à l'ouest par le chemin des Bourgeoises (DP 36), au sud par le chemin du Pré de la Cure (DP 37) et à l'est par le chemin du Petit-Pont. Cette surface est à cheval sur trois zones d'affectation. Au nord, le long de la RN1, le PPA délimite une bande de terrain désignée comme zone artisanale B1 (art. 7 PPA). Au sud se trouve un secteur plus vaste compris dans la zone de faible densité 3 (art. 4 PPA). Au centre de ce secteur est figurée une surface rectangulaire d'environ 3'000 m², colloquée dans une zone dénommée "zone pour des espaces collectifs" (art. 10 PPA). Selon l'art. 10 let. b du règlement du PPA, la zone pour des espaces collectifs à l'intérieur de la zone de faible densité 3 est destinée à l'aménagement "de petits parcs permettant la détente et la rencontre sans traitement particulier".

La Commune de Mont-sur-Rolle s'est dotée d'un nouveau plan directeur communal, légalisé le 22 décembre 1999 (PDCom). Celui-ci contient un plan directeur d'affectation qui ne figure pas la zone pour des espaces collectifs (cf. p. 35 PDCom).

B.                               Au moment de l'adoption du PPA, le Pré de la Cure consistait en une seule parcelle, portant n° 333 au cadastre de la commune. Jean Monnard, alors propriétaire de cette parcelle, a mis à l'enquête en 1997 et 1998 un projet visant à y ériger vingt villas jumelles, dont six devaient être implantées dans le périmètre de la zone pour des espaces collectifs. Ce projet a été autorisé le 16 septembre 1998 par la Municipalité de Mont-sur-Rolle, mais n'a pas été réalisé. Par la suite, la parcelle 333 a été peu à peu fractionnée et en grande partie vendue par la communauté des héritiers de Jean Monnard, formée de Yolande Monnard, Hubert Monnard et Chantal Monnard (ci-après l'hoirie Jean Monnard).

C.                               La parcelle 972 est issue du morcellement de la parcelle 333 et se confond avec le périmètre de la zone pour des espaces collectifs mentionnée ci-avant sous lettre A. L'hoirie Jean Monnard a mis à l'enquête publique du 12 septembre au 2 octobre 2003 un projet visant le fractionnement de cette parcelle en deux lots de 1'500 m² chacun, soit la parcelle 972 A (à l'ouest) et 972 B (à l'est), et la construction de 3 villas jumelées sur le lot 972 A. Ce lot a été promis-vendu à Francine et Etienne Varga, Antonella et Antonio Nerone et Christine et Jean-Marc Pasini. Le projet de construction mis à l'enquête n'a pas soulevé d'opposition et a été autorisé par un permis de construire délivré le 31 octobre 2003.

Une nouvelle implantation de ces villas a fait l'objet d'une enquête complémentaire ouverte du 21 novembre au 11 décembre 2003. Quatre habitants de la commune, par ailleurs membres de la Commission d'urbanisme, ont formé conjointement opposition dans le cadre de cette enquête, au motif que les constructions projetées n'étaient pas conformes à la destination de la zone pour des espaces collectifs, selon eux inconstructible. Leur opposition a été levée et la modification de l'implantation autorisée par décision municipale du 18 décembre 2003. Les opposants n'ont pas recouru contre cette décision, qui est ainsi entrée en force.

Les plans de situation mis à l'enquête dans le cadre de ce projet, datés respectivement des 27 août et 16 octobre 2003, ont été dressés par la géomètre Inès Sancho Dupraz, du Bureau technique Jan & Courdesse SA. Ils indiquent que la parcelle 972 est située dans la zone de faible densité 3 et ne mentionnent pas l'existence de la zone "pour des espaces collectifs", telle qu'elle est instituée par le PPA. Ces plans figurent néanmoins sur la parcelle 972 une bande de terrain large 5 mètres, longeant la limite sud du bien-fonds et désignée comme "zone d'espace collectif". L'utilisation de cet espace collectif a été réglée par des conventions passées le 29 octobre 2003 entre la Municipalité de Mont-sur-Rolle et chacun des trois couples de promettants-acquéreurs précités. Ces trois conventions sont ainsi rédigées:

"La partie de la parcelle 972 située en "zone pour des espaces collectifs" sur le terrain appartenant aux soussignés, Monsieur et Madame [suivent les nom et adresse des promettants-acquéreurs], reste leur propriété.

Cette zone sera équipée avec quelques jeux destinés à la petite enfance uniquement et les jeux de ballons y seront strictement interdits.

Ce terrain constitue l'espace collectif du quartier auquel il est intégré et doit rester accessible par tous les habitants du quartier des Bourgeoises. Ces derniers sont cependant contraints de ne pas gêner le voisinage et ne pas faire un usage abusif de cette place destinée à la petite enfance.

L'entretien de la surface sera assuré par la Commune de Mont-sur-Rolle (entretien de la parcelle et des jeux, remplacement en cas de nécessité).

Les soussignés (…) confirment avoir pris connaissance des conditions rattachées à la zone pour des espaces collectifs dont une partie se trouve sur leur terrain. (…)"

Lors de l'inscription de la mutation, la parcelle 972 A a été enregistrée au registre foncier sous numéro 1008, le lot 972 B demeurant inscrit sous le numéro de parcelle 972. La construction des villas sur la parcelle 1008 est aujourd'hui achevée et les propriétaires y ont emménagé.

D.                               Jouxtant à l'est la parcelle 972, se trouve la parcelle 973, également propriété de l'hoirie Jean Monnard. D'une surface de 1'081 m², cette parcelle est colloquée en zone de faible densité 3 par le PPA, en dehors du périmètre de la zone pour des espaces collectifs. L'hoirie propriétaire a chargé la société Arcobat Sàrl, à St-Sulpice, d'élaborer le projet d'y construire deux villas jumelles et de mettre en vente ces objets. Ce projet a été mis à l'enquête du 9 au 29 janvier 2004 et autorisé par un permis de construire délivré le 11 février 2004.

E.                               L'hoirie Jean Monnard a encore mis à l'enquête du 13 août au 2 septembre 2004 la construction de trois villas jumelles sur la parcelle 972. A ce jour, la municipalité n'a pas rendu de décision visant ce projet de construction.

F.                                Dans le cadre des procédures d'autorisation de construire sur les parcelles 1008, 972 et 973, Hubert Monnard est intervenu à la fois en sa qualité de représentant de l'hoirie Jean Monnard et en sa qualité de syndic de la Commune de Mont-sur-Rolle. Il a ainsi signé, en ces diverses qualités, tous les plans et demandes de permis, de même que deux des trois permis de construire délivrés par la municipalité.

G.                               Au cours de l'année 2004, à une date que l'instruction n'a pas permis de déterminer, certains membres de la Commission d'urbanisme se sont adressés au Service de l'aménagement du territoire (SAT), pour se plaindre de ce que les constructions autorisées sur les parcelles 1008 et 972 n'étaient pas conformes aux règles de la zone pour des espaces collectifs. Il résulte du dossier de la cause que le SAT serait intervenu une première fois auprès de la Municipalité de Mont-sur-Rolle en septembre 2004, que l'ouverture d'une enquête administrative aurait été requise auprès des services en charge de la surveillance des collectivités locales et qu'une enquête pénale dirigée contre Hubert Monnard serait en cours.

H.                               Le 30 novembre 2004, le chef du Département des infrastructures (DINF) a adressé à la Municipalité de Mont-sur-Rolle une décision, contresignée par le chef du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), dont la teneur est la suivante:

"(…) Nous référant à votre courrier du 28 septembre 2004, nous vous informons que, en raison du caractère particulièrement délicat de cette affaire, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) s'est vu contraint de requérir le conseil d'un avocat, lequel est désormais chargé d'établir un rapport sur la base duquel il sera décidé des mesures à prendre.

En l'état actuel, votre Autorité voudra bien s'en tenir à la position telle que déjà exprimée par le SAT dans sa lettre du 14 septembre 2004. Aussi lui appartient-il d'informer les propriétaires des villas contiguës - sises sur la parcelle 1008 - du fait que les bâtiments qui sont en voie d'achèvement (malgré l'ordre qui vous a été signifié de faire arrêter les travaux) sont illicites car ils ne sont pas conformes à l'affectation de la zone des espaces collectifs dans laquelle ils se trouvent colloqués (cf. art. 22 al. 2 lettre a LAT). En application de l'art. 105 LATC, il vous incombe donc de ne pas délivrer de permis d'habiter et ceci jusqu'à la régularisation éventuelle de la situation, laquelle ne pourra intervenir qu'à l'issue d'une procédure complète de modification du plan d'affectation en vigueur au sens du titre cinquième de la LATC.

S'agissant de la parcelle n° 972, il vous incombe d'informer les promettants-acquéreurs que leur demande d'autorisation de construire ne pourra pas leur être accordée au motif que le projet mis à l'enquête n'est pas conforme au plan d'affectation "Au sud de l'autoroute". Celui-ci colloque la parcelle 972 dans la "zone pour des espaces collectifs" définie à l'intérieur de la zone de faible densité 3, et dans laquelle il s'agit uniquement d'aménager des "petits parcs permettant la détente et la rencontre sans traitement particulier".

Pour le surplus et avant de rencontrer votre Autorité et/ou son urbaniste, les autorités soussignées souhaitent (sur la base du rapport commandé) examiner si d'autres mesures préalables doivent être ordonnées dans cette affaire, dont il n'est pas certain qu'elle puisse être ramenée à un strict problème de police des constructions. (…)"

I.                                   Par acte du 21 décembre 2004, la Municipalité de Mont-sur-Rolle a recouru contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation, en précisant qu'elle ne contestait que la décision relative à la construction des trois villas jumelles sur la parcelle 1008. La cause a été enregistrée sous la référence AC 2004/0294. Le DIRE s'est déterminé par acte du 2 février 2005 en concluant au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. Francine et Etienne Varga, Antonella et Antonio Nerone et Christine et Jean-Marc Pasini, parties à la procédure en tant que propriétaires de la parcelle 1008, ont déposé des observations le 4 mars 2005 en concluant à l'annulation de la décision cantonale. L'hoirie Jean Monnard, propriétaire des parcelles 972 et 973, a renoncé à déposer des écritures et n'a pas pris de conclusions.

J.                                 Le 17 janvier 2005, l'avocat mandaté par le DIRE a adressé le courrier suivant à la Municipalité de Mont-sur-Rolle:

"Agissant au nom du Service de l'aménagement du territoire (SAT), je vous confirme avoir été mandaté par ledit service pour traiter l'affaire évoquée sous rubrique.

1) En annexe à la présente, je vous remets copie de la lettre signature du 30 novembre 2004 que l'on vous a fait parvenir sous la double signature des Chefs du Département des infrastructures et du Département des institutions et des relations extérieures. J'observe que cette lettre n'a pas été suivie de l'effet ordonné et qu'en particulier les propriétaires des villas sises sur la parcelle 1008, tout comme les promettants-acquéreurs de la parcelle 972, n'ont pas été avisés de cette décision vous interdisant, d'une part, de délivrer au premier le permis d'habiter et, respectivement, le permis de construire. Cette décision leur sera donc directement notifiée par le SAT avec un double de la présente.

2) Il est apparu, d'autre part que - par l'entremise du Bureau Arcobat - des acheteurs seraient recherchés pour la "dernière villa" projetée sur la parcelle 973. Cette parcelle étant propriété de l'Hoirie Monnard, il est ordonné à votre municipalité et, plus spécialement, à son Syndic de faire cesser immédiatement toutes démarches dans ce sens. Aussi, avisera-t-elle le bureau précité et les acquéreurs intéressés. A supposer que la municipalité se soit déjà saisie d'une demande de permis de construire sur la parcelle 973, le SAT y fait ici expressément opposition à la délivrance de celui-ci et/ou ordonne - cas échéant - sa suspension (en application de l'art. 77 al. 1 LATC, lequel est mis en relation avec l'art. 105 LATC). Il convient, en effet, d'établir désormais une zone réservée, à titre provisoire, couvrant l'ensemble du secteur du PPA "Au sud de l'autoroute" de manière à pouvoir étudier et régulariser le statut du sol et des constructions qui s'y trouvent en marge de la réglementation applicable.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans le délai de 20 jours à compter de sa notification.

3) Il est adressé copie de la présente aux familles Varga, Pasini et Nerone par l'entremise de leur conseil Me Barillon, respectivement à Me Jacques Michod. (…)

La présente est également adressée au Service de justice ainsi qu'au Secrétariat général du DIRE, pour valoir requête d'ouverture d'une enquête administrative à l'encontre de votre autorité destinée à caractériser les responsabilités en cause et de prendre les mesures adéquates en conséquence. (…)"

Cette décision a été ratifiée par le Chef du DIRE le 22 février 2005.

K.                               La Municipalité de Mont-sur-Rolle a également recouru contre cette décision par acte du 7 février 2005, en concluant avec dépens à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence AC 2005/0020. Le DIRE s'est déterminé par acte du 10 mars 2005. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. Arcobat Sàrl a été invitée à participer à la procédure en qualité de tiers intéressé. Elle a déposé des observations en date du 8 mars 2005, dans lesquelles elle conclut implicitement à l'annulation de la décision attaquée. L'hoirie propriétaire a renoncé à déposer des écritures et à prendre des conclusions.

L.                                Le tribunal a convoqué les parties aux procédures AC 2004/0294 et AC 2005/0020 à une seule et même audience, qui s'est tenue le 21 juin 2005. Le SAT était représenté par Martine Payot-Diouf, assistée de l'avocat Edmond De Braun. La municipalité était représentée par les municipaux Claude Gnerro et Eric Sandoz, accompagnés de Jean-Pierre Ortis, urbaniste de la Commune de Mont-sur-Rolle, assistés de l'avocat Olivier Freymond. Hubert et Yolande Monnard représentaient l'hoirie Jean Monnard. Arcobat Sàrl était représentée par Michel Willemetz, architecte. Etaient également présents les époux Varga, Nerone et Pasini, assistés de l'avocat Jacques Michod.

A cette occasion, le tribunal a entendu les parties. Il ressort des explications fournies par les représentants du département que les deux décisions qu'il a rendues tendaient à ce que la surface de 3'000 m² dévolue à la zone pour des espaces collectifs, correspondant aujourd'hui aux parcelles 1008 et 972, soit autant que possible restituée sur les parcelles 972 et 973 moyennant une modification du PPA. Ils ont expliqué que le DIRE renonçait à instituer une zone réservée dans ce secteur et que les décisions attaquées constituaient des mesures provisionnelles tendant à geler la situation et contraindre la Commune de Mont-sur-Rolle à procéder à la dite modification.

Le tribunal a également procédé à l'audition de la géomètre Inès Sancho Dupraz. A cette occasion, celle-ci a expliqué avoir établi les plans de situation mis à l'enquête pour la construction sise sur la parcelle 972 A sur la base d'une communication manuscrite, que lui a adressée le greffe municipal et indiquant que la parcelle était colloquée en zone de faible densité 3. A l'appui de son témoignage, elle a produit une copie de ce document. Il en résulte que le seul règlement du PPA, à l'exclusion du PPA lui-même, était joint à cet envoi.

Le tribunal a ensuite effectué une vision locale en présence des parties et de leurs représentants. Par ordonnance du même jour, le juge instructeur a joint pour jugement les deux causes sous la référence AC 2004/0294.

Considérant en droit

Recours contre la décision du DIRE du 30 novembre 2004.

1.                                La décision de l'autorité intimée du 30 novembre 2004 a essentiellement pour objet de faire défense à la municipalité recourante de délivrer aux propriétaires de la parcelle 1008 un permis d'habiter les villas qui y ont été érigées conformément au permis de construire délivré le 18 décembre 2003. Elle interdit en outre à la municipalité d'autoriser le projet mis à l'enquête du 13 août au 2 septembre 2004 sur la parcelle 972.

La municipalité ne conteste pas cette décision en tant qu'elle concerne la parcelle 972. En tant qu'elle vise la parcelle 1008, la municipalité considère qu'elle équivaut à la révocation du permis de construire délivré le 18 décembre 2003 et qu'en l'espèce, les conditions de cette révocation ne sont pas remplies, en particulier celle de l'exigence d'un intérêt public prépondérant. Elle estime qu'un permis d'habiter ne saurait être refusé aux propriétaires de cette parcelle, dès lors qu'ils sont de bonne foi. Ceux-ci invoquent en outre le principe de la sécurité du droit. Le DIRE fonde sa décision  sur l'art. 105 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) en soutenant que le permis autorisant des constructions sur la parcelle 1008, délivré selon lui en violation manifeste du PPA, serait entachée de nullité absolue. Il indique  cependant avoir  renoncé à exiger la remise en état de cette parcelle, dans la mesure où il reconnaît que les propriétaires des villas les ont acquises et les occupent de bonne foi (cf. réponse du SAT du 10 mars 2005, pp 5-6).

2.                                Les parcelles 1008 et 972 sont comprises entièrement dans la zone pour des espaces collectif du PPA, englobée dans la zone de faible densité 3. Il convient dès lors d'examiner en premier lieu la conformité des constructions érigées sur la parcelle 1008 et de celles projetées sur la parcelle 972 aux règles de la zone pour des espaces collectifs.

a) Cette zone est régie par l'art. 10 PPA, qui prescrit:

"    a)  Ces terrains constituent l'espace collectif du quartier auquel ils sont intégrés.

     b)  Leur traitement sera différencié en fonction du rôle à jouer à l'intérieur du périmètre concerné:

          A.  A l'intérieur de la zone de faible densité 3, il s'agit d'aménager des petits parcs permettant la détente et la rencontre sans traitement particulier.

          B.  A l'intérieur de la zone de moyenne densité 2, il s'agit d'espace libre pour des quartiers d'habitation collective. Des aménagements pour les classes d'âges inférieures seront prévus et réalisés en même temps que la construction du premier bâtiment. La Municipalité en fixera le principe, à charge des constructeurs de les réaliser.

     c)  Le traitement de l'espace qui exprime la centralité de quartier est contenu dans les directives d'aménagement annexées au présent règlement. Elles expriment des principes impératifs (implantation des constructions définissant l'espace, répartition des affectations) et des suggestions d'aménagement qu'il conviendra d'adapter aux projets. Pour ce faire, la Municipalité exige des constructeurs, au                                                                                                                                                                                                                              moment du dépôt de dossier de permis de construire, un contact préalable."

b) Dans le secteur concerné, l'art. 10 let. b/A PPA affecte la zone pour des espaces collectifs à l'aménagement de "petits parcs permettant la détente et la rencontre sans traitement particulier". Une telle affectation exclut a priori la construction de villas. Par ailleurs, si la notion d'espace collectif énoncée à l'art. 10 lettre a PPA est impropre à exprimer en soi une interdiction de construire dans la zone, on peut cependant en déduire, a contrario, qu'un projet visant la construction de villas d'habitation, dès lors qu'il implique nécessairement la délimitation d'un espace "privatif", est incompatible avec le caractère "collectif" de ce périmètre.

Le sens de l'art. 10 lettre b/A PPA semble  toutefois avoir suscité une certaine confusion dans l'esprit de l'autorité municipale. C'est du moins ce qui résulte des explications fournies à l'audience par ses représentants, ainsi que par l'urbaniste de la commune. Celui-ci a reconnu en particulier que les directives d'aménagement jointes au règlement du PPA avaient fait naître certaines ambiguïtés. Pour lui, la zone litigieuse est inconstructible, mais pouvait évoluer, moyennant toutefois l'adoption d'un plan d'ensemble, dans le sens d'une réduction de sa surface, ceci afin de mieux répondre aux besoins du quartier, qui s'est développé en laissant une large place aux jardins privatifs. Quoi qu'il en soit, force est de constater que la rédaction de l'art. 10 du règlement du  PPA n'est pas des plus claires. L'expression "à l'intérieur de la zone de faible densité 3" figurant sous lettre b/A pourrait notamment laisser entendre que la zone pour des espaces collectifs se trouve en quelque sorte superposée à cette zone. L'art. 10 lettre b/A pourrait ainsi éventuellement être compris en ce sens qu'il oblige le propriétaire d'un terrain en zone constructible de faible densité 3, mais situé à la fois dans le périmètre de la zone pour des espaces collectifs, à prévoir, dans le cadre d'un projet de construction, "l'aménagement de petits parcs permettant la détente et la rencontre sans traitement particulier", soit des espaces collectifs. L'art. 4 lettre d du règlement du PPA entretient cette confusion lorsqu'il prescrit que les "espaces collectifs sont comptabilisés dans la définition de la surface constructible" de la zone de faible densité 3. Le tribunal constate toutefois que, malgré la rédaction peu heureuse de son règlement, les légendes du PPA  permettent de lever toute ambiguïté sur ce point: la zone pour des espaces collectifs y est figurée par une surface pointillée en vert, la zone de faible densité 3 par une surface pointillée en orange. S'il est vrai que la première se trouve géographiquement "à l'intérieur" de la seconde, ces deux zones sont clairement distinctes et non pas superposées, chacune étant régie par des règles qui lui sont propres.

c) Il résulte de ce qui précède que la construction de villas d'habitation n'est pas conforme aux règles de la zone pour des espaces collectifs. Le permis de construire du 18 décembre 2003 n'aurait donc pas dû être délivré pour les constructions prévues sur la parcelle 1008 et ne saurait l'être pour celles prévues sur la parcelle 972.

3.                                Le DIRE a renoncé à ordonner la remise en état de la parcelle 1008, considérant qu'une telle mesure serait disproportionnée à l'égard des nouveaux propriétaires, dont il reconnaît qu'ils sont de bonne foi. Par conséquent, sa décision ne tend pas au rétablissement d'une situation conforme au droit, mais à "geler" une situation de fait jusqu'à ce que le PPA soit modifié dans ce secteur afin, si l'on a bien compris, de recréer ailleurs la zone d'espaces collectifs utilisée pour la construction des villas. Pour ce faire, l'autorité intimée a ordonné à la municipalité de refuser la délivrance des permis d'habiter.

a) Le fait de refuser le permis d'habiter aux propriétaires des villas sises sur la  parcelle 1008 porte atteinte au droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1er de la Constitution fédérale (Cst). Selon l'art. 36 Cst, toute restriction à un droit fondamental doit reposer sur une base légale suffisante (al. 1er), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3). Il convient d'examiner si ces conditions sont remplies en l'espèce en vérifiant tout d'abord si la décision querellée repose sur une base légale suffisante.

aa) Le département intimé invoque comme base légale de sa décision l'art. 105 al. 1er LATC. Cette disposition stipule:

"La municipalité, à son défaut, le Département des infrastructures [compétence actuellement attribuée au DIRE], est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires."

Selon son texte clair, l'art. 105 al. 1er LATC vise essentiellement la mise en conformité d'une construction non réglementaire, ou la démolition d'une telle construction et la remise en état d'un terrain, ou encore la suspension de travaux non réglementaires pour éviter que le propriétaire puisse se prévaloir d'une situation acquise. Cette disposition ne concerne pas par conséquent l'octroi du permis d'habiter et ne saurait dès lors constituer une base légale adéquate pour refuser un tel permis. Dans le cas d'espèce, seul un ordre de démolition aurait pu être pris sur la base de cette disposition, une telle décision impliquant au demeurant que soient remplies les conditions permettant de révoquer le permis de construire délivré le 31 octobre 2003, ce qui apparaît a priori douteux.

bb) L'autre disposition susceptible d'entrer en considération est l'art. 128 al. 1er LATC, relatif au permis d'habiter ou d'utiliser,  qui prévoit:

"Aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis."

L'art. 128 LATC permet à la municipalité de vérifier la conformité des travaux au permis de construire et de s'assurer que les travaux sont suffisamment achevés pour garantir la sécurité et la santé des habitants (RDAF 1978, p. 266). En l'occurrence, l'autorité intimée ne prétend pas que les constructions érigées sur la parcelle 1008 ne respecteraient pas les conditions du permis de construire délivré le 18 décembre 2003, ni qu'elles soulèveraient un problème de sécurité ou de salubrité. La municipalité ne saurait par conséquent refuser d'octroyer le permis d'habiter en se fondant sur cette disposition.

cc) Il résulte de ce qui précède que la municipalité a refusé à juste titre de donner suite à l'ordre du département de ne pas délivrer les permis d'habiter, une telle décision ne reposant pas sur une base légale suffisante.

b) Par surabondance, il faut rappeler que le principe de proportionnalité exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but visé (Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 418). Dès lors que les mesures provisoires que le DIRE entend faire prendre par la municipalité tendent essentiellement à réserver la possibilité de modifier la planification dans ce secteur, le moyen consistant à refuser le permis d'habiter les villas sur la parcelle 1008 n'apparaît pas adéquat. En effet, on ne saisit pas très bien quel est le lien entre le refus de délivrer les permis d'habiter, qui affecte exclusivement les intérêts des propriétaires concernés, et la question de la modification du PPA, qui concerne les autorités communale. Dès lors que le département admet que les propriétaires sont de bonne foi et qu'il n'est pas dans son intention de remettre en question la construction et l'occupation des villas sises sur la parcelle 1008, il n'existe manifestement pas de raison valable de refuser les permis d'habiter, ceci quel que soit le besoin de modification de la planification qui a été identifié.

Recours contre la décision du DIRE du 17 janvier 2005.

4.                                a) Dans sa décision du 17 janvier 2005, le département a, d'une part, ordonné à la municipalité de faire cesser toutes démarches visant à trouver des acquéreurs pour les villas projetées sur la parcelle 973 et, d'autre part, déclaré s'opposer à la délivrance du permis pour les constructions prévues sur cette parcelle, respectivement exigé la suspension de ce dernier dans l'hypothèse où il aurait déjà été délivré.  La recourante s'oppose à cette décision en relevant que le permis de construire octroyé le 11 février 2004 à l'hoirie Jean Monnard sur la parcelle 973 est entré en force. Elle soutient que la décision cantonale équivaut à une révocation dudit permis de construire, que les conditions d'une telle mesure ne sont pas remplies, dès lors que la construction est conforme à la réglementation en vigueur et qu'aucun intérêt public prépondérant ne justifie de revenir sur cette décision. Le DIRE ne serait d'ailleurs pas compétent pour révoquer une décision municipale. Elle estime en outre que l'art. 77 LATC ne saurait trouver application en l'espèce dès lors que le permis de construire a déjà été délivré et qu'aucune révision des plans n'est sérieusement envisagée.  

b) L'hoirie propriétaire de la parcelle 973 est au bénéfice d'un permis de construire deux villas jumelles sur cette parcelle délivré le 11 février 2004, qui est aujourd'hui en force. Le fait de suspendre ce permis en interdisant toute démarche en vue de la construction et de la vente des villas constitue ainsi une restriction au droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1er Cst qui, comme on l'a vu plus haut, doit notamment reposer sur une base légale suffisante. Dès lors que la décision querellée tend à empêcher le propriétaire de faire une utilisation de son bien-fonds conforme au droit en vigueur et pour laquelle il a obtenu une autorisation, on est en présence d'une atteinte relativement grave, qui implique l'existence d'une base légale claire (v. à cet égard Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 90 et 91, Nos 183 et 184 et références)  

Dans la décision attaquée et dans sa réponse au recours l'autorité intimée a énuméré différentes dispositions figurant dans la LATC (soit les art. 105, 77, 10 al. 1 let. a, 17, 104, 105, 130 al. 2), qu'il convient d'examiner successivement.

aa) Dès lors que les travaux n'ont pas encore commencé, le département ou la municipalité pourrait s'opposer à ce qu'ils soient engagé en se fondant sur l'art. 105 LATC. Selon le texte clair de cette disposition, ceci impliquerait toutefois que ceux-ci ne soient pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Or, à juste titre, le DIRE ne prétend pas que le permis de construire sur la parcelle 973 aurait été délivré en violation des règles de la zone de faible densité 3 (art. 4 PPA). Le projet de construction des 2 villas jumelées est ainsi réglementaire.

Vu ce qui précède, dès lors qu'on est en présence d'un permis de construire dont personne ne prétend qu'il ne serait pas conforme à la réglementation instituée par le PPA, on ne saurait en  suspendre les effets en se fondant sur l'art. 105 LATC. Pour le même motif, l'autorité intimée ne saurait se fonder sur l'art. 130 al. 2 LATC, qui prévoit que, en cas de contravention à la loi, aux règlements d'application ou aux décisions fondées sur ces lois et règlements, la poursuite a lieu sans préjudice du droit de l'autorité d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des travaux non-conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

bb) A teneur de l'art. 77 al . 1er LATC:

"Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le Département des infrastructures peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés [compétence actuellement attribuée au DIRE]. La décision du département lie l'autorité communale."

Selon son texte clair, cette disposition permet à la municipalité ou au département de refuser la délivrance d'un permis de construire lorsque certaines conditions sont remplies. On ne saurait en revanche, par une interprétation extensive de cette disposition, soutenir que celle-ci permet de suspendre les effets d'une autorisation de construire qui est en force. Une telle interprétation de l'art. 77 LATC, qui ne trouve aucun fondement dans le texte légal lui-même, irait en effet à l'encontre du principe selon lequel une restriction du droit de propriété aussi grave doit reposer sur une base légale claire.

Par surabondance, on relèvera que, selon l'art. 77 LATC, le département ne peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire que lorsqu'il envisage l'élaboration d'un plan d'affectation cantonal ou d'une zone réservée. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce puisque, dans sa réponse au recours, le département a indiqué qu'il avait renoncé au projet de mise en place d'une zone réservée qui avait été envisagé initialement.

Vu ce qui précède, la décision querellée ne saurait se fonder sur l'art. 77 LATC.

cc)  Cette décision ne saurait également se fonder sur l'art. 10 LATC. Cette disposition, qui figure dans les dispositions générales relatives aux compétences des différentes autorités en matière d'aménagement du territoire et de constructions,  attribue notamment à l'autorité intimée la compétence d'assurer l'exécution des lois, des règlements et des plans relatifs à l'aménagement du territoire et à la police des constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées à d'autres départements ou autorités (art. 10 al. 1 let.a LATC). Une disposition attributive de compétence de ce type, en raison de son caractère très général, ne saurait constituer une base légale suffisante pour permettre au département de suspendre les effets d'un permis de construire en force.

dd) Aux termes de l'art. 17 al. 1 LATC, la municipalité est chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions. L'art. 104 al. 1 LATC  stipule pour sa part que, avant de délivrer un permis de construire, la municipalité doit s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration.

En l'occurrence, on constate que, s'agissant de la parcelle 973, la municipalité a respecté ces dispositions en délivrant le 11 février 2004 aux propriétaires de cette parcelle un permis de construire pour un projet conforme aux dispositions légales et réglementaires qui la régissent. S'agissant de l'art. 17 LATC, on relève au surplus qu'il s'agit également d'une disposition générale attributive de compétences, qui ne saurait fonder une compétence municipale de suspendre les effets d'un permis de construire en force.   

c) Il résulte de ce qui précède que la décision par laquelle le département a ordonné à la municipalité de suspendre les effets du permis de construire délivré le  11 février 2004 en s'opposant notamment à toutes démarches en vue de la réalisation des villas autorisées sur cette parcelle ne repose pas sur une base légale suffisante. Partant, cette décision n'est pas conforme à la garantie constitutionnelle de la propriété et le recours formé à son encontre par la municipalité doit par conséquent être admis.

5.                                Il résulte des considérants qui précèdent que les recours formés par la Municipalité de Mont-sur-Rolle doivent être admis et les décisions entreprises annulées. Les frais de la présente cause, y compris l'indemnisation du témoin, sont laissés à la charge de l'Etat. Les propriétaires Varga, Pasini et Nerone ayant consulté un mandataire professionnel, il convient de leur allouer des dépens. Dès lors que la municipalité a délivré à tort le permis de construire sur la parcelle 1008 et que cette décision est à l'origine de l'intervention du département, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la Commune de Mont-sur-Rolle. Pour les mêmes motifs, il se justifie de mettre les dépens dûs aux propriétaires Varga, Pasini et Nerone, pour moitié à la charge de l'Etat de Vaud et pour moitié à la charge de la Commune de Mont-sur-Rolle.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Les recours sont admis.

II.                                 Les décisions du Département des institutions et des relations extérieures rendues les 30 novembre 2004 et 17 janvier 2005 sont annulées.

III.                                Les frais de la présente cause, y compris l'indemnisation du témoin, sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              La Commune de Mont-sur-Rolle versera à Francine et Etienne Varga, Christine et Jean-Marc Pasini et Antonella et Antonio Nerone, pris conjointement et solidairement, la somme de 750 (sept cent cinquante) francs, à titre de dépens.

V.                                L'Etat de Vaud versera à Francine et Etienne Varga, Christine et Jean-Marc Pasini et Antonella et Antonio Nerone, pris conjointement et solidairement, la somme de 750 (sept cent cinquante) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 9 août 2005

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint