CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 3 mars 2006

Composition

M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Thélin et M. Olivier Renaud, assesseurs. M. Jean-François Neu, greffier.

Recourante

SWISSCOM MOBILE SA, à 3050 Bern, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à 1001 Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Chavornay, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à 1002 Lausanne,

Autorités concernées

Service de l'environnement et de l'énergie, Boveresses 155, à 1066 Epalinges

Service de l'aménagement du territoire, Avenue de l'Université 3, à 1014 Lausanne

Conservation de la faune et de la nature, Chemin du Marquisat 1, à 1025 Saint-Sulpice

Opposants

Pierre et Christine PELLATON, à 1373 Chavornay, représentés par Me Christian FISCHER, avocat à 1006 Lausanne,

Propriétaire

Samuel KÄNEL, En Tombaron, à 1373 Chavornay,

Objet

Recours formé par SWISSCOM MOBILE SA contre la décision rendue le 21 janvier 2005 par la Municipalité de Chavornay (refus de délivrer un permis de construire une antenne de téléphonie mobile en zone agricole)

Vu les faits suivants

A. Propriété de Samuel Känel, la parcelle n° 1005 de la Commune de Chavornay se trouve hors zone à bâtir, soit en zone agricole dite de protection au sens du règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire de cette commune (ci-après: RCAT). Un projet de construction d'une station de communication mobile sur cette parcelle a été mis à l'enquête publique du 15 octobre au 3 novembre 2004 pour le compte de Swisscom Mobile SA (ci-après: Swisscom). Ce projet prévoit la construction d'un local technique d'une emprise au sol de 3,85 mètres sur 5,05 mètres, surmonté d'une antenne de 25,6 mètres de hauteur; il a soulevé 24 oppositions, totalisant 200 signatures.

B. Le 2 décembre 2004, la centrale des autorisations CAMAC a transmis sa synthèse à la Municipalité de Chavornay (ci-après: la municipalité). Furent intégrés à cette synthèse les décision et préavis des autorités cantonales concernées, soit:

- la décision du Service de l'aménagement du territoire (SAT) autorisant l'implantation en zone agricole d'une construction imposée par sa destination pour des motifs techniques tenant à la couverture du réseau de téléphonie,

- le préavis positif du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) constatant une emprise sur le terrain agricole limitée au strict minimum ainsi qu'un impact visuel déjà atténué par rapport à un précédent projet, n'imposant d'autre amélioration de l'intégration dans le site que des plantations paysagères,

- le préavis favorable du Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) quant au choix du site, compte tenu du respect de la réglementation sur la protection contre le rayonnement non ionisant et de la correcte application de la convention assurant une coordination entre les opérateurs disposant d'installations de téléphonie dans la région concernée,

- enfin, le préavis favorable du Service de la mobilité (SM) auquel fut jointe une copie de l'autorisation d'implantation délivrée par l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC).

Cette synthèse mentionnait la voie et le délai de recours auprès du Tribunal administratif, tant contre les décisions rendues que contre les conditions dont celles-ci étaient assorties.

C. La municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire sollicité par décision du 21 janvier 2005, dont on extrait ce qui suit: " (…) Durant cette enquête un grand nombre d'oppositions ont été formulées. ces oppositions émanent des habitants proches de l'antenne qui, d'une part, craignent d'être victimes du rayonnement et, d'autre part, s'opposent à une construction en zone agricole protégée. Force est, en effet, de constater qu'actuellement les avis divergent tant sur la sécurité des émissions d'ondes que sur le système UMTS qui laisse apparaître un certain nombre d'interrogations. La Municipalité maintient son préavis négatif et estime que d'autres zones plus éloignées d'un quartier d'habitations et réputées constructibles feraient mieux l'affaire. (…)".

D. Par acte de recours du 14 février 2005, Swisscom a déféré cette décision devant le Tribunal administratif et conclu principalement à l'octroi du permis de construire sollicité, subsidiairement à l'annulation de son refus.

E. Le SEVEN s'est déterminé au sujet du pourvoi par acte du 4 mars 2005, se rapportant à son préavis positif établi le 17 novembre 2004 et tel que transcrit dans la synthèse CAMAC. La municipalité a conclu au rejet du pourvoi dans le cadre de sa réponse au recours produite le 4 avril 2005. Par acte de leur conseil du 18 avril 2005, plusieurs opposants ont déclaré se rallier aux conclusions prises par la municipalité, mais renoncé à prendre formellement part à la procédure. Dans ses déterminations produites le 17 mai 2005, le SFFN fit valoir qu'aucune disposition de droit fédéral ou cantonal relevant de sa compétence ne s'opposait au projet, se rapportant au surplus à son préavis positif figurant dans la synthèse CAMAC. Par acte du 24 mai 2005, le SAT s'est également rapporté aux motifs exposés dans la synthèse CAMAC quant à l'octroi l'autorisation spéciale délivrée. La recourante, par réplique du 9 juin 2005, puis la municipalité, par duplique du 15 décembre 2005, ont fait valoir d'ultimes observations.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. a) Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer.

Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être tenues pour acquises (Tribunal administratif, AC.2000/0186 du 2 décembre 2004 et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et AC.1997/0012 du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des autorisations cantonales a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne foi de la municipalité).

b) En l’espèce, la Municipalité de Chavornay n’a pas recouru contre la décision du SAT, laquelle autorise l’antenne litigieuse en zone agricole, applique la LPE sur préavis du SEVEN au sujet des rayons non ionisants (art. 24 LAT ; 2 al. 2 du règlement vaudois d’application de la LPE ; RSV 814.01.1) et retient, en se rapportant aux déterminations du SFFN, que le projet ne porte pas atteinte aux intérêts dignes de protection relevant de la législation protégeant le paysage et l'environnement. Il n’y a donc pas à tenir pour litigieuse l’application du droit fédéral à l’antenne en cause de sorte que la seule question qui doit être résolue est de savoir si le droit communal autorisait l’autorité intimée a refusé le permis de construire sollicité.

2. Selon la jurisprudence, la municipalité qui refuse un permis de construire n’a pas à communiquer la synthèse CAMAC aux opposants; pour ceux-ci, le délai de recours contre une autorisation spéciale cantonale ne court qu’à compter de la notification de la décision municipale octroyant le permis de construire (Tribunal administratif, AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197). Il n’y a donc pas en l’espèce à nier aux opposants tout droit à contester les autorisations cantonales susmentionnées motif pris de ce qu’elles n’ont pas été attaquées par un recours de la municipalité. La question est toutefois de savoir si, dans l’hypothèse où la décision de la municipalité n’était pas maintenue, la cause devrait être renvoyée à celle-ci pour notifier aux opposants les autorisations cantonales et provoquer ainsi le cas échéant un nouveau recours ou s’il faudrait plutôt considérer que le litige est noué non seulement entre le constructeur et la municipalité celle-ci statuant en droit communal, mais également entre les opposants et les autorités cantonales celles-ci statuant en droit fédéral. La seconde alternative tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie de la procédure puisqu’elle éviterait le cas échéant et aux opposants et au Tribunal administratif d’intervenir à deux reprises. Mais elle impliquerait d'inviter les opposants, après leur avoir formellement communiqué les décisions cantonales contenues dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence municipale (art. 123 al. 3 LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de celles-ci sans connaître le sort du recours du constructeur contre le prononcé municipal qui leur est favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de décisions qui n’ont de portée qu’accompagnant le prononcé municipal. Aussi longtemps que celui-ci règle leur situation juridique de manière à leurs yeux satisfaisante, les opposants ne peuvent pas être contraints de s'en prendre à une ou des décisions accessoires qui n'ont pas de portée en elles-mêmes et contre lesquelles ils n'ont ainsi pas qualité pour recourir. A cela s'ajoute que l'objet du litige, qui n'est ici vu l'acte de recours que le refus du permis de construire, ne peut pas être élargi par les conclusions des parties (JAAC 63/1999 no 14 et les auteurs cités), ici à des décisions cantonales.

Cela étant, le Tribunal administratif distingue le contentieux divisant le constructeur d’avec la municipalité en matière de droit communal et celui qui pourrait diviser les opposants d’avec l’autorité cantonale en matière de droit fédéral en ne traitant que le premier (arrêt AC 2004/0255 du 31 octobre 2005).

3. a) Invoquant la garantie de l'autonomie communale en matière d'aménagement local du territoire, l'autorité intimée fait valoir que l'examen du projet litigieux sous l'angle de l'esthétique et de l'intégration dans le paysage relève de sa seule compétence de faire respecter la réglementation communale en la matière (art. 17 et 86 LATC, 10.1 RCAT), d'autant qu'il s'agit en l'espèce d'une zone agricole dite protégée devant faire l'objet d'un souci de préservation particulier de dégagements ou d'espaces agricoles ayant valeur de sites (art. 2.9 RCAT). Elle motive ainsi son refus d'autoriser l'antenne litigieuse par le fait que celle-ci ne trouverait pas à s'intégrer dans la zone, respectivement serait de nature à altérer des espaces agricoles et un environnement protégés. La question est de savoir si elle a la faculté d'adopter à cet égard une position particulière par rapport à celle de l'autorité cantonale.

b) Selon l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a) et lorsque aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 255; 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple ATF 118 Ib 17). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même , soit notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (ainsi la loi fédérale sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01], loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intérêts privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).

c) Au vu de ce qui précède, dans le cas d'une installation hors zone à bâtir, l'autorit¿communale n'a pas à procéder à la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 lit. b LAT, que la loi attribue au SAT. Celui-ci, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à examiner que si un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation hors zone à bâtir. On pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts moindres ayant trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde demeurerait, comme le soutient l'autorité intimée, en mains de l'autorité communale. En réalité, une intervention de celle-ci en matière d'esthétique, comme cela est prévu à l'art. 86 LATC, ne se justifie de toute manière qu'en présence d'un intérêt public prépondérant (ATF 115 Ia 363; Tribunal administratif, arrêt du 10 mai 2004 dans la cause AC.2003.0261, consid. 2 b ). Il faut donc admettre que, lorsque le SAT, tenant compte de l'ensemble des intérêts en présence (ATF 129 II 63, consid. 3.1), veille à l'intégration d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il ne laisse pas subsister d'appréciation à effectuer par l'autorité communale (Tribunal administratif, arrêt AC 2004/0255 du 31 octobre 2005 s'agissant d'une affaire similaire). En l'espèce d'ailleurs, lorsqu'elle soutient que l'antenne litigieuse est inesthétique, l'autorité intimée ne se place pas sur un autre terrain que celui de l'intégration paysagère. Il n'est enfin pas concevable qu'une réglementation communale particulière prétendument restrictive, telle que celle invoquée en l'espèce, puisse avoir pour effet de priver l'autorité cantonale de compétences que lui reconnaît le droit fédéral, sauf à violer le principe de la force dérogatoire de ce droit (art. 49 de la Constitution fédérale).

Cela étant, ne partageant pas l'avis du SAT au sujet de l'implantation de l'antenne litigieuse, l'autorité intimée n'avait que la faculté de le contester par un recours, sans pouvoir imposer son point de vue par une décision d'autorité. Elle ne pouvait pas davantage se borner à invoquer le grand nombre d'oppositions au projet pour refuser celui-ci. Il se justifie par conséquent d'annuler sa décision et de l'inviter à délivrer le permis de construire sollicité, non sans avoir formellement notifié aux opposants les décisions cantonales en question.

4. La recourante obtient gain de cause sur sa conclusion subsidiaire en annulation, tandis que la municipalité est déboutée de ses conclusions tendant à la confirmation de la décision entreprise. Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a donc droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à 1'500 fr., qui seront mis à la charge de la seule autorité intimée dès lors que les opposants ont renoncé à prendre formellement part à la procédure (art. 55 LJPA). Pour le même motif, un émolument de justice ne sera mis à la charge que de l'autorité intimée.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 21 janvier 2005 par la Municipalité de Chavornay est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau dans le sens des considérants.

III. La Commune de Chavornay versera à la société Swisscom Mobile SA la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

IV. Les frais de la cause, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la charge de la Commune de Chavornay.

Lausanne, le 3 mars 2006

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).