CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 25 avril 2006

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Antoine Thélin et M. Bertrand Dutoit , assesseurs.

Recourants

José BOTET et Markus SPIRIG à Vevey, représentés par Raymond DIDISHEIM, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées

Municipalité de Vevey, représentée par Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,

Police cantonale du commerce, à 1014 Lausanne,

Autorité concernée

Service de l'environnement et de l'énergie, à 1066 Epalinges,

Objet	permis de construire
	Recours José BOTET et consorts dirigé c/ décisions de la Municipalité de Vevey du 18 mars 2005 et de la Police cantonale du commerce du 3 mars 2005 et ainsi que contre le règlement des établissements publics de la ville de Vevey du 23 juin 2004

Vu les faits suivants

A. José Botet et Markus Spirig sont propriétaires et exploitants de l'établissement public café-restaurant "Le National" (ci-après : Le National ou l’établissement), sis à la rue du Torrent 9, à Vevey, depuis le mois de juillet 1999. L'établissement précité comprend un café (49 places), une salle à manger (24 places) un bar (30 places), ainsi qu'une terrasse (60 places). Son exploitation fait l'objet d'une licence de "café-restaurant" délivrée le 15 janvier 2004 par la Cheffe du Département de l'économie, l'autorisation d'exercer ayant été accordée à José Botet et l'autorisation d'exploiter à la société Natwork SA, à Vevey.

Le bâtiment des recourants, compris entre la rue du Torrent côté Nord et la rue Louis Meyer côté Sud, est régi par le PPA "Galeries du Rivage" du 9 juillet 1993 (ci-après : le PPA). Situé dans le secteur 2 du PPA, il est destiné à l'habitation, au commerce, à l'hôtellerie et aux activités tertiaires, avec un degré de sensibilité au bruit III.

B. En décembre 2002, les recourants ont soumis à la Municipalité de la Commune de Vevey (ci-après : la municipalité) un projet de changement d'affectation partiel de leur établissement visant à l'obtention d'une licence de discothèque pour le bar afin de bénéficier d'un horaire d'exploitation jusqu'à 5 h du matin. Cette démarche n'a pas eu de suite concrète.

C. Le 1^er mars 2003, les intéressés ont renouvelé leur requête en déposant un dossier explicatif dont le contenu est notamment le suivant :

INTRODUCTION :

Voici maintenant plus de trois années que l’ensemble du Café Resto Bar NATIONAL est en exploitation.

Fort d’avoir porté une attention particulière au respect de son voisinage, l’exploitant peut constater que ce lieu, par une gestion rigoureuse, n’entraîne point de nuisances notoires. Il n’y eut en effet aucune plainte orale ou écrite depuis le début de l’exploitation. La sortie des clients par la terrasse de l’établissement au sud y est pour beaucoup, mais la qualité des travaux réalisés (isolation sonore notamment) fait que le niveau sonore intérieur n’occasionne aucune gêne importante.

INTENTIONS :

Le but de la présente demande est la prolongation de l’ouverture de nuit d’une partie de l’établissement, matériellement séparée du Café Resto Bar NATIONAL.

Une très forte demande a en effet été rencontrée par les exploitants pour un établissement de nuit, tel que le représente le “Sauna”, situé au sous-sol de l’établissement. L’objectif est ainsi de répondre à la demande pour un établissement d’un type normalement courant pour un centre-ville, mais absent à Vevey. Le choix de la surface du sous-sol est celui d’un local dont on ne perçoit, aujourd’hui déjà, aucune nuisance sonore malgré l’exploitation sonore forte actuelle, qui se prolonge jusqu’à 2 heures du matin.

L’exploitation régulière de ce local est prévue pendant la saison froide uniquement.

Pour le reste de la saison, l’accent est mis sur l’exploitation de la terrasse, et le “Sauna" n'est exploité qu’en cas de demandes de particuliers, et de manière très ponctuelle.

PRINCIPE D’ORGANISATION:

Le principe est figuré sur les plans ci-joints.

Il est important de préciser que la volonté des exploitants est de gérer comme jusqu’à ce jour de manière soignée et efficace les sorties tardives de la clientèle. Les principes sont les suivants:

· L’accès nord A côté “Rue du Torrent” sera fermé, comme à présent selon le schéma ci-après afin de respecter le voisinage pour qui de nombreuses chambres à coucher se trouvent sur cette rue.

Etat actuel des heures de fermeture de l’accès A” Rue du Torrent”

dimanche - lundi - mardi mercredi - jeudi vendredi - samedi

24h.00 01h.00 02h.00

Etat futur des heures de fermeture de l’accès A” Rue du Torrent”

dimanche - lundi - mardi mercredi - jeudi vendredi - samedi

24h.00 01h.00 02h.00

· L’accès B “Rue Louis Meyer” restera ouvert jusqu’à 04h.00 respectivement 05h.00 afin d’accéder au “SAUNA”.

· Le sous-sol (teinte orange) restera le lieu des activités sonores importantes; comme mentionné plus haut, cet espace a fait l’objet de travaux d’isolation phonique importants pour éviter toutes nuisances extérieures.

· Enfin, et au vu de la configuration des lieux un espace transitoire est aménagé avec ses circulations (teinte orange). Cet espace “chill-out” sert à calmer les esprits et les oreilles avant la sortie sur l’extérieur de la clientèle; il fait par conséquent partie intégrante de la demande de modification d’affectation.

· Les surfaces teintées en grises sont des accès, sortie de secours, espaces technique et sanitaires.

· Les fermetures (fixes ou mobiles selon leur situation) séparant les 2 affectations sont représentées en teintes rouges sur les plans.

DESCRIPTIF GENERAL:

Café Resto Bar NATIONAL

Description: Exploitation de type restaurant avec service de mets à consommer sur place.

Heures d’ouverture: dimanche

“Actuel & futur” lundi

mardi 11h00-24h00

mercredi

jeudi 11h00-24h00

vendredi

samedi 11h00-02h00

Bar le "SAUNA"

Description: Exploitation de type bar avec service de boissons non alcoolisées et alcoolisées. Ainsi que de mets à consommer sur place.

Projections diverses, animation dj’s et vd’j

Au rez de chaussée, côté sud uniquement: “chili-oui”, ambiante calme.

Heures ouverture au sous-sol:

"Actuel" mercredi 18h00 — 01h00 dès 11h00 au rez

vendredi

samedi 18h00 — 02h00 dès 11h00 au rez

Heures ouverture au sous-sol:

"Futur" lundi à jeudi 18h00 — 04h00 dès 12h00 au rez

vendredi

samedi

dimanche 18h00 — 05h00 dès 12h00 au rez"

D. Ce projet de changement d'affectation a fait l'objet d'une enquête publique du 20 juin au 10 juillet 2003. Cette enquête a suscité une intervention déposée le 23 juin 2003 par Marie-Claude Rod-Seppy et une opposition le 8 juillet 2003 déposée par Julien Cornamusaz.

E. Le 4 septembre 2003, l'exploitation de la terrasse du National a suscité une plainte de la part des habitants résidants à la rue du Torrent, dont le contenu est le suivant :

"(…)

L'été n'est pas encore achevé et nos limites sont largement dépassées. La terrasse du restaurant susmentionné nous apporte son lot quotidien de nuisances sonores, et ce à des heures très tardives.

Effectivement, l'horaire de fermeture du restaurant ainsi que de la terrasse est de 0100 en semaine et de 0200 les vendredis et samedis. Nous avons averti la Police de Vevey à de nombreuses reprises afin de leur signaler un niveau sonore trop élevé, mais rien n'y fait.

De plus, ces horaires nous semblent totalement incompatibles avec la Loi sur la Protection de l'environnement (LPE) dont l'application par le SEVEN préconise les fermetures des terrasses en ville aux alentours de 2300-2330.

Nous attirons donc votre attention sur cet état de fait, que nous ne pourrons plus supporter longtemps. En marge de la mise à l'enquête concernant l'exploitation du sauna en tant que discothèque, il nous semble qu'une appréciation globale de l'installation sur le plan des nuisances serait nécessaire. (…)".

F. La municipalité a adopté le 22 avril 2004 un nouveau règlement des établissements publics (ci-après : le Règlement), qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juin 2004.

G. Le Département des infrastructures, secrétariat général (Centrale des autorisations CAMAC) a adressé à la municipalité, en date du 3 mars 2005, une correspondance contenant les positions des différentes services cantonaux concernés, dont celle de la Police cantonale du commerce et du SEVEN comprenant notamment ce qui suit :

"(…)

Le Service de l'économie, du logement et du tourisme - Police Cantonale du Commerce (SELT-PCC) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :

(…)

2. Compte tenu de la séparation des locaux, il devra être délivré deux licences pour l’exploitation de l’établissement en cause : une licence de café-restaurant au sens de l’article 12 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), d’une part, et une licence de discothèque sans restauration au sens de l’article 16 LADB, d’autre part.

3. L’enseigne ou dénomination de l’établissement devra correspondre au type de licence qui lui sera attribué et être différente de celle des autres établissements de la commune.

4. La personne qui sera désignée pour exploiter l’établissement en question devra solliciter une licence dans les formes requise par la LADB et, à cet effet, remplir toutes les conditions exigées par la loi sur la matière, notamment être en possession d’un certificat cantonal d’aptitudes pour café-restaurant.

5. L’ouverture du café-restaurant, respectivement du dancing, ne pourra intervenir tant qu’une licence ou autorisation n’aura pas été délivrée par le département.

(…).

Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :

LUTTE CONTRE LE BRUIT

Les exigences en matière de lutte contre le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.

L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie des arts et métiers (bruits d'exploitation). Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les installations techniques des immeubles (chauffage, ventilation, climatisation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic de l'aire d'exploitation.

Les exigences décrites dans la directive du 10 mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (DEP) sont applicables.

Les études acoustiques faites par le bureau Gartenmann (13 mai et 8 décembre 2004) montrent que les exigences légales en matière de protection contre le bruit peuvent être respectées à condition que des travaux d'isolation phonique soient faits.

Le SEVEN préavise favorablement au projet cité en titre aux conditions suivantes :

1) Toutes les mesures d'assainissement proposées par l'expert doivent être exécutées.

2) Le SEVEN demande qu'une mesure de contrôle soit faite avant l'ouverture de la discothèque. Pour ce contrôle, les locaux "source" du restaurant (rez) et de la discothèque (sous-sol) doivent être pris en compte. Le rapport de mesures devra être approuvé par le SEVEN avant l'ouverture de la discothèque. Le cas échéant, des restrictions d'exploitation pourront être exigées en fonction des résultats de la mesure."

H. Par décision du 18 mars 2005, la municipalité a délivré le permis de construire requis en intégrant notamment les conditions spéciales mentionnées ci-dessus.

I. José Botet et Markus Spirig ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 12 avril 2005 en concluant principalement à la réforme de la décision du SELT-PCC en ce sens que la licence de café-restaurant englobe l'espace véranda, l'heure d'ouverture de cet espace étant toutefois fixée à 10 h, et que la licence de discothèque est accordée avec restauration, à la condition que les deux licences (de café-restaurant et de discothèque) soient attribuées aux mêmes exploitants, soit à eux-mêmes conjointement. Ils concluent également à la confirmation de la décision entreprise "en tant qu'elle intègre à la délivrance du permis de construire la décision cantonale attaquée telle qu'elle sera réformée" et enfin à ce que l'exploitation de la terrasse extérieure soit autorisée, pendant la belle saison, jusqu'à minuit la semaine et jusqu'à 2 h du matin les vendredis et samedis, l'octroi d’autorisations ponctuelles d'un horaire d'exploitation plus étendu demeurant réservé.

Les recourants se sont acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.

J. Par décision incidente du 10 juin 2005, le juge instructeur du Tribunal administratif a rejeté la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles contenue dans le recours.

K. La Police cantonale du commerce (ci-après : PCC) s'est déterminée le 30 mai 2005 en concluant au rejet du recours. Elle fait notamment valoir ce qui suit :

(…)

2.- Les recourants souhaitent obtenir principalement trois heures de plus d'exploitation pour leur bar du sous-sol, soit de fermer à 5 heures du matin au lieu de 2 heures. Ils n'ont pas choisi de transformer l'ensemble de leur établissement actuel en discothèque. En effet, ils auraient dû renoncer à ouvrir le rez-de-chaussée avant 16 heures, heures d'ouverture des établissements de nuit sur la commune de Vevey.

De plus, ils ne sont pas contentés de transformer le bar du sous-sol en discothèque (ce qui aurait été plus simple), ils ont souhaité avoir une zone "tampon" au rez-de-chaussée et donc exploiter cette petite salle de 20 places environ avec la discothèque. En réalité, les recourants souhaiteraient exploiter cette salle à la fois avec le café-restaurant (service de mets à midi) et avec la discothèque (durant la nuit avec une musique plus modérée).

Or, la LADB (art. 39), et plus particulièrement l'art. 27 alinéa 1^er RLADB, ne permettent pas d'utiliser une même salle pour deux établissements soumis à des licences distinctes, de plus bénéficiant d'horaires différents. Nous avons donc dû rattacher la salle du rez-de-chaussée à la licence de discothèque et lui imposer l'heure d'ouverture de l'établissement de nuit, soit 16 heures. Nous aurions également pu refuser d'inclure la salle du rez-de chaussée dans les locaux de la discothèque et imposer une autre sortie que celle prévue pour la discothèque. Sur ce point, nous avons cependant tenu compte de l'argument de la zone" tampon" pour permettre une sortie plus calme des clients de la discothèque entre 2 heures et 5 heures du matin.

Quant à la cuisine, comme il n'y en qu'une pour deux établissements, on ne peut pas délivrer une licence de discothèque avec service de mets et une licence de café-restaurant, permettant le service de mets. En revanche, tant que les deux licences sont détenues par le même exploitant, il est évident que nous ne pouvons nous opposer au service de mets dans les deux établissements durant la période d'exploitation où les deux établissements sont ouverts en même temps, soit de 16 heures à 2 heures du matin (de même, s'agissant de la salle-véranda qui peut être utilisée dès 16 heures). Cette pratique permet d'atténuer les effets des conditions fixées dans notre autorisation spéciale. Nous rappelons qu'un établissement doit pouvoir être vendu à un tiers ou remis en gérance libre en tout temps. Enfin, si notre Service permet l'utilisation de mêmes locaux pour deux établissements différents, nous verrons très vite tous les cafés-restaurants continuer leur exploitation en discothèque durant la nuit. (…)".

L. La Municipalité et le SEVEN ont déposé leur réponse respective les 2 et 8 juin 2005 en concluant également au rejet du recours.

M. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 25 juillet 2005 dans lequel ils ont confirmé leurs conclusions. Se référant à la réforme partielle de la décision attaquée du SELT-PCC, qui a admis dans ses déterminations du 30 mai 2005 que le service de mets était possible dans les deux établissements pendant la période d'exploitation commune, soit de 16 h à 2 h du matin, ils ont précisé que seule demeuraient litigieuse la question de l'exploitation de la salle véranda au bénéfice de deux licences différentes et celle des horaires de la terrasse extérieure.

N. La municipalité a déposé ses écritures finales le 23 août 2005 en confirmant ses conclusions tendant au rejet du recours. De même, la PCC et le SEVEN ont maintenu leur position dans leurs écritures respectives des 24 et 25 août 2005.

O. Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale le 7 novembre 2005 en présence des parties et de leurs mandataires respectifs en ce qui concerne les recourants et la municipalité. A cette occasion, un représentant de la PCC a notamment déclaré que la principale raison pour laquelle celle-ci s'opposait à la possibilité d'exploitation d'un même local au moyen de licences de catégorie différente était la crainte d'un précédent. De son côté, le conseil de la municipalité a confirmé cette crainte, ainsi que celle de voir apparaître des abus quant aux horaires de travail du personnel de l'établissement. Le tribunal a par ailleurs constaté que du côté de la rue Louis Meyer où se trouve la terrasse litigieuse, l’immeuble ne comportait, dans ses étages supérieurs, que deux logements d'habitation, dont celui des recourants.

P. Le tribunal a délibéré à huis clos.

Q. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai légal de l'art. 35 al. 1 LJPA par les destinataires de la décision entreprise, le recours est manifestement recevable.

2. Comme l'ont relevé les recourants dans leur mémoire complémentaire, seule demeure litigieuse, s'agissant du statut de la véranda, la question de son exploitation au bénéfice de deux licences différentes, soit une licence de café-restaurant pour la tranche horaire de 10h00 (au lieu de 5h00 prévu dans le règlement communal, les recourants étant prêts à n'ouvrir leur établissement qu'à partir de 10h00) à 16h00 et une licence de discothèque pour la tranche horaire de 2h00 à 5h00. Pendant les heures d'ouvertures communes du restaurant et du bar, soit de 16h00 à 2h00 (en réalité 24h00, avec possibilité d’obtenir une autorisation jusqu’à 2h00, cf. art…. Règlement), la PCC n'est plus opposée, tant que les deux licences demeurent détenues par le même exploitant, à ce que des mets soient servis dans ces deux établissements.

a) Dans le cadre de l'exploitation de leur établissement public, et plus particulièrement de la véranda litigieuse, les recourants peuvent se prévaloir du respect de leur liberté économique au sens de l'art. 27 Cst. Cette liberté confère notamment un libre accès à une activité économique lucrative privée. L'Etat peut toutefois y apporter des restrictions notamment par des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Sont en revanche prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un certain plan. Pour satisfaire à l'art. 27 Cst, ces restrictions doivent respecter les conditions définies à l'art. 36 Cst. dont la teneur est la suivante :

« 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.

2 Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifié par un intérêt public ou la protection d'un droit fondamental d'autrui.

3 Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionné au but visé.

4 L'essence des droits fondamentaux est inviolable. »

Toute mesure étatique portant atteinte à la liberté économique doit donc en vertu de l'art. 36 al. 1 Cst être fondée une base légale claire et précise, répondre à un intérêt public et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité entre concurrents directs (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Cst. féd. de la Confédération suisse, Zurich, Bâle, Genève, 2003, ad art. 27 Cst., p. 234 ss). La jurisprudence distingue la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, Traité de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Par ailleurs et comme le relève la doctrine, les atteintes graves aux droits fondamentaux doivent dans tous les cas figurer dans une loi au sens formelle (art. 36 al. 1^er 2^ème phrase). « il ne suffit pas qu'une restriction ait une base dans une loi ou éventuellement dans une ordonnance. Il faut encore que cette base présente une certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle soit suffisamment claire et précise. Plus une restriction est importante, plus la base légale doit être claire et précise. Cette exigence découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi : les personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui résulteront d'un acte déterminé" (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, op. cit. ad art. 36, spéc. ch. 9 p. 324 et les réf. cit). Selon le Tribunal fédéral, "pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte de ses destinataires, et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux [...] Une atteinte grave exige en principe une base légale formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale. […]" (ATF 123 II 112).

b) En l'espèce, la PCC fonde son refus de soumettre l'exploitation de la véranda litigieuse à deux licences distinctes, sur les art. 39 LADB et. 27 al. 1 du Règlement d'exécution de cette loi du 26 mars 2002 (ci-après : RLADB). A ses yeux, l'utilisation d'une même salle pour deux établissements distincts bénéficiant d'horaires différents crée un risque d'abus du personnel qui pourrait être tenu de travailler en continuité dans cette salle. Quant à la municipalité, elle invoque, pour sa part, l'art. 28 RLADB.

Les dispositions susmentionnées ont la teneur suivante :

Article 39 LADB

« 1 Tout établissement doit répondre aux exigences en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire.

2 Les établissements bénéficiant d'une licence ou d'une autorisation simple au sens de l'article 4 permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un agencement répondant aux exigences fixées par le règlement d'exécution. »

Art. 27 RLADB

« 1 Tous les locaux d'un établissement à créer ou à transformer doivent former un ensemble et être reliés entre eux par des liaisons internes indépendantes des autres communications de l'immeuble où ils se trouvent.

2 Les directives du Département de la sécurité et de l'environnement nécessaires à l'application de l'article 39, alinéa 1, de la loi sont réservées.

3 Les établissements bénéficiant d'une licence ou d'une autorisation simple permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un agencement conforme aux directives précitées. »

Art. 28 RLADB

« 1 Toute forme de mise à disposition d'une partie des locaux d'un établissement existant par le titulaire de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple, en vue d'y exploiter un autre établissement est interdite.

2 (…) ».

Force est toutefois de constater que, contrairement à ce qu'affirment les autorités intimées, aucune des deux premières dispositions mentionnées ci-dessus n'interdit expressément qu'une même surface faisant partie d'un seul établissement puisse être soumise à deux licences distinctes. L'art. 39 LADB se borne en effet à exiger la conformité des locaux aux prescriptions de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu, ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire. Quant à l'art. 27 RLADB, il se rapporte également à des questions relevant de la police des constructions et de l'hygiène sanitaire (cf. arrêt TA AC.2002.0127 du 23 avril 2003). L'Exposé des motifs de la LADB (cf. BGC session de janvier à mars 2002, p. 7740 ss) ne comporte par ailleurs aucun commentaire sur cette prétendue interdiction de principe. Il semble donc que ces deux dispositions aient exclusivement pour objectif d'assurer la protection des consommateurs (cf. art. 1 litt. d LADB) en soumettant les établissements publics à un contrôle des conditions d'exploitation et d'entretien de leurs locaux, notamment pour des motifs de sécurité publique. Or, ni la PCC ni la municipalité n'invoquent en quoi la délivrance de deux licences d'exploitation différentes pour le même local porterait atteinte aux intérêts protégés par les 39 LADB et 27 RLADB.

Le seul argument allégué par les intimées consiste à prévenir le risque d'une exploitation en continu de ce local et, plus particulièrement, le risque d'abus qu'il pourrait en découler pour le personnel de l’établissement concerné. Si cet argument est certes digne de considération, il ne résiste toutefois pas à l'examen. Ni l'art. 39 LADB ni l'art. 27 RLADB ne répondent en effet à un souci de protection des travailleurs, lequel qui relève d'autres dispositions légales, dont la loi fédérale sur le travail du 13 mars 1964. A cela s'ajoute le fait que, comme a pu le constater le tribunal lors de l'inspection locale, la véranda litigieuse n'a pas la vocation d'une véritable discothèque. Il s'agit d'un local où la danse et la musique bruyante ne sont pas prévues. Simple élément de liaison entre la discothèque sise au sous-sol et la sortie sud de cet établissement par la rue Louis Meyer, cette pièce constitue en réalité une zone de tampon destinée à favoriser une sortie plus calme de la clientèle à une heure tardive. La PCC a elle-même été sensible à cet argument puisqu'elle a rattachée la véranda à la licence discothèque et lui a imposé les horaires d'exploitation d'une discothèque. Au vu de ces circonstances, la position de la PCC ne résiste pas à l'examen et doit être écartée.

L'examen de l'art. 28 RLADB invoqué par la municipalité ne conduit pas à un autre résultat. Cette disposition interdit au titulaire d'une licence de mettre à disposition - manifestement d'un tiers - une partie de ses locaux en vue d'y exploiter un autre établissement. Or, les recourants n'entendent pas renoncer à exploiter leur véranda personnellement, mais souhaitent seulement l'exploiter sous le couvert de deux licences distinctes. Cette disposition n'est donc pas applicable au cas d'espèce.

En résumé, aucune des dispositions légales ou réglementaires alléguées par les autorités intimées ne permet de conclure que le législateur vaudois aurait formellement et expressément interdit de soumettre un établissement public, respectivement une partie de celui-ci, à deux licences distinctes dès l'instant où les exploitants demeurent les mêmes. Ne pouvant se fonder sur une base légale claire et précise, la décision attaquée porte atteinte à la liberté économique des recourants. Elle doit donc être annulée sur ce point.

3. Les recourants se plaignent en second lieu des horaires d'exploitation de leur terrasse fixés par la nouvelle réglementation communale.

a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (ci-après : LPE) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (ci-après : OPB) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss consid. 5) ou encore la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a).

b) Il ressort de l'art. 7 al. 1 LPE, aux termes duquel "par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations, les rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions dont elles peuvent faire l'objet, les atteintes portées au sol, les modifications du matériel génétique d'organismes et les modifications de la composition naturelle de biocénose qui sont dus à la construction ou à l'exploitation d'installations, à l'utilisation de substances, d'organismes ou de déchets ou à l'exploitation des sols", pour qu'un bruit soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la construction ou l'exploitation d'une installation. La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et aéronefs qui sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b).

En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a précisé qu'ils tombaient sous le coup de LPE, même s'ils étaient usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation ou ceux émanant de la terrasse d'un établissement public. En ce qui concerne les mesures à prendre contre les nuisances émanant des établissements publics, la Haute Cour a jugé que les règlements de police fixant les heures limites d'exploitation de tels établissement n'avaient plus de portée propre, mais conservaient tout au plus la valeur de règles d'exécution du droit fédéral (ATF 123 II 74; ATF du 28 mars 1996 in DEP 1996 p. 197; voir également sur cette question, Anne-Christine Favre, Le bruit des établissements publics, in RDAF 2000 p. 2 ss, spéc. p. 1, 3 et 18 et les réf. cit). La réglementation communale fixe toutefois le cadre maximum à l'intérieur duquel les règles de droit fédéral de la protection de l'environnement s'appliquent pour fixer les heures d'ouvertures de ces établissements selon le seul critère déterminant de la gêne sensible pour le voisinage, correspondant au critère des valeurs limites d'immission au sens de l'art. 15 LPE (cf. arrêt TA AC.2003.0022 du 13 juillet 2005 et les réf. cit.)

c) L'application des prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent observer dans l'exercice de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art. 120 litt. c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC). L'article 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE du 8 novembre 1989, modifié le 23 décembre 1993, précise en effet que lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens des articles 120 ss LATC, c'est le département désigné par l'annexe II RATC qui est compétent pour examiner la conformité de l'installation aux règles du droit fédéral de la protection de l'environnement (Anne-Christine Favre, Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).

d) Ainsi, lorsqu'un projet est soumis à une autorisation spéciale cantonale, comme c'est le cas en l'espèce (voir annexe II au RATC), les questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par l'annexe précitée, lequel doit fixer notamment les conditions de situation, de construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. C'est ainsi que la municipalité pourrait interdire une installation qui respecterait toutes les conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspondait pas aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoquerait des nuisances secondaires excessives.

4. En l'espèce, l'exploitation de la terrasse litigieuse est soumise à autorisation spéciale au sens de l'art. 120 litt. c LATC du Département de l'économie (ci-après: le département); c'est donc cette autorité qui, sur la base d'un préavis notamment du SEVEN, est compétente pour se prononcer sur la question de la protection de l'environnement. Les recourants font valoir que c'est exclusivement en vertu de l'art. 2 al. 3 du Règlement, selon lequel « sous réserve d'horaires plus restrictifs imposés par la Municipalité, ou de prolongations ponctuelles, les terrasses des établissements situées sur le domaine public et privé seront fermées au plus tard à 24 heures", que l'horaire d'exploitation de sa terrasse a été ramené de 1h00 du matin à minuit, du dimanche au jeudi, et de 2h00 du matin à minuit, les vendredis et samedis. Or, en tant que mesure de limitation des émissions au sens de l'art. 12 al. 1 litt. c LPE, ce règlement n'aurait, à leurs yeux, pas de portée propre et ce serait au seul département compétent qu'il incomberait de fixer l'horaire d'exploitation. Il convient donc de déterminer si le règlement conserve une portée propre pour fixer les horaires d'exploitation de la terrasse privée d'un établissement public ou si cette question est régie par le seul droit fédéral de la protection de l'environnement.

En l'occurrence et contrairement à l'opinion des recourants, les règlements de police fixant les heures limites d'exploitation des établissements publics imposent une limitation préventive des émissions au sens de l'art. 11 al. 2 LPE et constituent donc bien à cet égard des règles d'exécution du droit fédéral. Ils définissent le cadre à l'intérieur duquel s'appliquent les règles, généralement plus strictes, de protection de l'environnement. Or, il ressort de la décision attaquée, respectivement des écritures du SEVEN du 8 juin 2005, que cette autorité, après avoir procédé à une évaluation globale des nuisances sonores basée sur la directive des établissements publics du 10 mars 1999 et sur l'art. 15 LPE, n'a pas restreint plus sévèrement les horaires d'exploitation de la terrasse litigieuse que ceux déjà fixés dans la réglementation communale. Dès lors et eu égard à la jurisprudence susmentionnée, l'argumentation des recourants selon laquelle la fixation de l'horaire de leur établissement relèverait de la seule compétence du département tombe à faux et doit être écartée.

5. Les recourants s'en prennent encore à la constitutionnalité de l'art. 2 al. 3 du Règlement en invoquant les art. 26 (garantie de la propriété) et 27 Cst (liberté économique). Ils se prévalent enfin d'une situation de droits acquis dans la mesure où leur terrasse a bénéficié de 1999 à 2004 d'horaires d'exploitation plus larges que ceux prévus par la nouvelle réglementation. Dans la mesure où la décision attaquée n'a pas directement pour objet la question de la soumission de l'établissement public des recourants, respectivement de leur terrasse, au Règlement - ce dernier s'appliquant de fait à tous les établissements publics de la commune de Vevey depuis son entrée en vigueur sans que la municipalité n'ait dû prendre pour chacun d'entre eux une décision individuelle et concrète - l'argumentation des recourants devrait être d'emblée écartée. A toutes fins utiles, le tribunal observe toutefois ce qui suit.

a) Qu'il s'agisse de l'art. 26 Cst ou de l'art. 27 Cst, les restrictions à ces libertés fondamentales sont soumises aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. S'agissant plus particulièrement de l'art. 27 Cst, il a une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie constitutionnelle précitée, dont le contenu a été exposé au considérant 2a ci-dessus. On le rappelle, les restrictions apportées à ce droit fondamental ont été jugées compatibles avec la Constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale (formelle ou matérielle), sont justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et sont proportionnées au but visé (ATF 113 Ia 138 consid. 8 et art. 36 al. 1 à 3 déjà cité ci-dessus). A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique. La jurisprudence a tout d’abord limité l’intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de l’ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées), puis elle a étendu la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches d’activité ou formes d’exploitation, ou encore à diriger l’économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).

b) Dans le cas présent, la restriction imposée aux recourants impliquant l'obligation de soumettre leur terrasse, sise sur le domaine privé, aux mêmes horaires d'exploitation que ceux imposés aux terrasses sises sur le domaine public, repose sur une base légale, soit sur les art. 2 du Règlement et 22 al. 1 LADB. Aux termes de cette dernière disposition,

"Le règlement communal de police fixe l'horaire d'exploitation des établissements. Il peut opérer une distinction entre les différents types d'établissements et les différentes zones ou quartiers de la commune. Il peut aussi fixer des conditions particulières visant à protéger les riverains des nuisances excessives."

Les recourants ne contestent ni l'existence d'une base légale ni celle d'un intérêt public, constitué en l’occurrence par la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics définis à l'art. 1 litt. b LADB. En revanche, ils remettent en cause la proportionnalité de la mesure, l'exploitation de leur terrasse n'ayant jamais par le passé, et alors même qu'elle était au bénéfice d'horaires d'exploitation plus larges, fait l'objet de plaintes de la part du voisinage. En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés; elle doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est au regard de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que la restriction d'horaires litigieuse résultant du Règlement doit être appréciée.

La terrasse du National est située en zone de sensibilité III et donne, côté Sud, sur la rue Louis Meyer. L’établissement ne comporte, dans ses étages supérieurs, que deux logements d'habitation, dont celui des recourants. S'il est donc vrai que les nuisances générées par l'exploitation de cette terrasse n'entraîne pas d'inconvénients majeurs pour les quelque voisins directs, il n'en demeure pas moins qu'un grand mur lisse construit côté Lausanne est de nature à réfléchir les bruits générés par la clientèle de la terrasse, ce qui pourrait expliquer les nuisances subies par les habitants de la rue du Torrent. Comme l'atteste la plainte déposée le 4 septembre 2003, ces derniers souffrent directement de ces nuisances sonores. Dès lors, et quand bien même l'ouverture de terrasses, sur domaine public ou privé, dans une ville touristique comme Vevey répond à un intérêt public visant à offrir un lieu de détente aux habitants et aux touristes, le tribunal estime, nonobstant le degré de sensibilité III applicable à la zone en question, qu'il y a lieu de protéger la phase de sommeil des habitants du quartier allant de minuit au petit matin. Les habitants, et plus particulièrement les voisins de l'établissement public en cause, sont en effet en droit d'exiger que tous les bruits cessent dès 24h00, y compris les opérations de rangement et de nettoyage de la terrasse, et ce, quel que soit le jour de la semaine. Comme on ne saurait agir directement sur la clientèle pour atteindre cet objectif, le seul moyen de lutter contre les nuisances sonores excessives engendrées par l'exploitation des terrasses consiste, comme l'a fait la municipalité, à réglementer leurs horaires d'ouverture. La nécessité des dispositions critiquées qui s'appliquent tant aux terrasses sises sur le domaine public qu'à celles sises le domaine privé est pleinement justifiée dans la mesure où elles génèrent toutes deux le même type de nuisances. Il en résulte que seule une mesure frappant de la même manière les deux catégories de terrasses peut s'avérer efficace contre l'excès de bruit nocturne. Le moyen tiré de la violation des art. 26 et 27 Cst s'avère donc totalement infondé.

Enfin, les recourants ne peuvent se prévaloir d'une situation de droits acquis. Si jusqu'à l'entrée en vigueur du Règlement, ils ont certes bénéficié d'horaires d'exploitation plus large pour leur terrasse, cela ne signifie pas pour autant que leur situation ne pouvait plus jamais être modifiée en fonction de l'évolution de la réglementation communale. Les principes généraux du droit, dont celui de la légalité et de l'égalité de traitement, n'interdisent en effet pas au législateur de procéder à des modifications législatives et plus particulièrement à une autorité communale de modifier sa réglementation dans le respect des dispositions cantonales. Ces modifications impliquent par définition que les situations auxquelles elles s'appliquent soient traitées différemment avant et après leur entrée en vigueur.

6. En définitive, le recours de José Botet et Markus Spirig doit être partiellement admis, soit uniquement en ce sens que la décision de la municipalité est confirmée alors que la décision du département du 3 mars 2005, en tant qu'elle refuse de soumettre la véranda des recourants simultanément à une licence de café-restaurant et à une licence de discothèque, est annulée.

Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 323). La règle n'est toutefois pas absolue. Des frais de procédure entraînés exclusivement par une erreur administrative peuvent ainsi avoir pour conséquence d'obliger l'autorité à prendre en charge les frais et les dépens d'une partie qui succombe.

Dans le cas présent, l'autorité cantonale est totalement déboutée. Quant aux recourants et la municipalité, ils obtiennent partiellement gain de cause. Un émolument partiel sera donc mis à la charge de José Botet et Markus Spirig. S’agissant des dépens, ils peuvent être compensés (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la de la Police cantonale du commerce du 3 mars 2005 est annulée.

III. La décision de la Municipalité de Vevey du 18 mars 2005 est partiellement modifiée, soit uniquement en ce qu’elle impose aux recourants l’obligation d’obtenir deux licences pour l’exploitation de l’établissement public café-restaurant « Le National », à Vevey ; elle est maintenue pour le surplus.

IV. Un émolument partiel de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des recourants.

V. Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 25 avril 2006

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint