CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 19 avril 2006

Composition

M. Jacques Giroud, président; M. Bernard Dufour et Mme Silvia Uehlinger , assesseurs ; M. Jean-François Neu, greffier.

Recourant

Philippe MOTTAZ, à 1431 Vugelles-La Mothe, représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à 1002 Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Vugelles-La-Mothe, représentée par Me Edmond DE BRAUN, avocat à 1003 Lausanne,

Autorités concernées

Service de l'aménagement du territoire, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à 1003 Lausanne,

Service de l'agriculture, à 1014 Lausanne

Service de l'environnement et de l'énergie, à 1066 Epalinges

Autorité concernée

Service des eaux, sols et assainissement, à 1014 Lausanne

Constructeurs

Pierre et Magdalena BEURET, à 1431 Vugelles-La Mothe, représentés par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à 1006 Lausanne,

Propriétaire

Otto BALIMANN, à 1431 Vugelles-La Mothe,

Tiers intéressé

CONFEDERATION HELVETIQUE, p.a. M. GOLAY Régis, à 1145 Bière,

Objet

Recours formé par Philippe MOTTAZ contre la décision rendue le 6 mai 2005 par la Municipalité de Vugelles-La Mothe (permis de construire une stabulation libre pour 54 UGB en zone agricole).

Vu les faits suivants

A. Exploitants agricoles à Vugelles-La Mothe, les époux Pierre et Magdalena Beuret se consacrent à la production laitière et aux grandes cultures. Ils sont propriétaires des parcelles nos 10, 12, 16 et 17 de cette commune, groupées au centre du village de Vugelles et sur lesquelles sont implantées leur maison d'habitation, deux étables accueillant actuellement environ 60 bovins, ainsi qu'une fosse à purin et deux silos à céréales. Ils sont fermiers d'une surface agricole utile de l'ordre de 37 hectares.

B. Du 18 mars au 7 avril 2005, les époux Beuret ont fait mettre à l'enquête publique le projet de construction d'une nouvelle stabulation libre en logettes pour 54 unités de gros bétail (UGB) destinée à accueillir les vaches laitières de leur cheptel, les veaux demeurant dans les étables existantes. L'implantation de cette stabulation est projetée sur la parcelle n°11, précisément sur la parcelle n°233 à détacher de la précitée. Propriété d'Otto Balimann, cette parcelle est sise en zone agricole; elle est promise vendue à la Confédération suisse, laquelle a constitué un droit de superficie en faveur des époux Beuret. Propriétaire d'un fonds voisin de la parcelle n° 11 sur lequel est implantée sa villa, Philippe Mottaz s'est opposé à ce projet le 7 avril 2005.

C. Le 26 avril 2005, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis sa synthèse (n° 65935) à la Municipalité de Vugelles-La Mothe (ci-après: la municipalité). Furent intégrés à cette synthèse les décisions et préavis des autorités cantonales concernées, soit:

- l'autorisation spéciale de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), imposant certaines mesures techniques de sécurité,

- l'autorisation spéciale du Service vétérinaire (SVET), renvoyant au respect de la réglementation sur la protection des animaux,

- le préavis favorable du Service des eaux, sols et assainissement, Section assainissement urbain et rural (SESA-AUR2), sous réserve de tests au sujet de l'étanchéité de la fosse à purin et à la gestion de l'écoulement des eaux,

- le préavis du Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN), favorable quant au choix du site compte tenu du respect de la réglementation sur la protection contre le bruit (OPB) et de la conformité aux prescriptions sur la protection de l'air (OPair), en particulier le respect de la distance minimale vis-à-vis de la zone d'habitation (directive FAT n° 476),

- le préavis favorable du Service de l'agriculture (SAgr), soulignant le caractère rationnel de l'investissement (mise en conformité de l'exploitation aux normes actuelles en matière de détention d'animaux de rente) ainsi que la nécessité fonctionnelle du projet quant à la viabilité à long terme de l'entreprise,

- enfin, la décision du Service de l'aménagement du territoire (SAT) autorisant l'implantation en zone agricole d'une installation répondant à des besoins agricoles objectivement fondés, satisfaisante quant à son intégration dans le paysage (implantation, volumétrie, matériaux) et conforme au principe d'une utilisation mesurée du sol compte tenu du regroupement des différents bâtiments de l'exploitation; fut relevée la nécessité de procéder à certains aménagements extérieurs favorisant l'intégration de la construction dans le paysage (implantation d'un verger haute-tige en amont de la parcelle et plantation de deux arbres d'essence majeure à l'angle nord-est de la stabulation), le soin de juger de l'opportunité d'une arborisation supplémentaire étant laissé à la municipalité.

D. Par décision du 6 mai 2005, la municipalité a rejeté l'opposition de Philippe Mottaz et délivré le permis de construire sollicité ; à cette décision furent joints, pour en faire partie intégrante, les décisions et préavis des autorités cantonales concernées tels que figurant dans la synthèse CAMAC. Par acte du 26 mai 2005, Philippe Mottaz a recouru devant le Tribunal administratif contre ces décisions communale et cantonales ; il a conclu au refus de l'autorisation de construire sollicitée.

Le SAgr a produit son dossier le 8 juin 2005, sans faire valoir d'observations particulières. Le SEVEN a conclu au rejet du pourvoi par acte du 22 juin 2005 en se rapportant à ses déterminations contenues dans la synthèse CAMAC ; le SESA fit de même par courrier du 28 juin 2005. Les constructeurs se sont déterminés par acte de leur conseil du 29 juin 2005 et ont conclu à la confirmation de l'autorisation de construire délivrée. Par réponse au recours du 21 juillet 2005, le conseil de la municipalité et du SAT a conclu à la confirmation des décisions entreprises. Le recourant a répliqué par acte du 13 septembre 2005. Le SAT et la municipalité intimée ont produit d'ultimes observations par écrit du 30 septembre 2005, les constructeurs par courrier du 4 octobre 2005.

E. L'audience tenue le 22 février 2006 à Vugelles-La Mothe a permis au tribunal d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à une inspection locale. A cette occasion, la municipalité a produit un plan partiel d'affectation (PPA) du périmètre de Vugelles rendant compte des zones d'implantation des parcelles concernées.

F. Par écriture du 28 février 2006, le SEVEN a précisé le calcul de la distance minimale à observer entre le lieu d'implantation du projet et la zone d'habitation, selon la directive FAT n° 476. Cette distance est de 54 mètres si l’on s’en tient à la directive adoptée en 1995, en vigueur à ce jour ; elle est de 113 mètres si l’on se rapporte aux recommandations édictées en 2003, ces dernières n’étant toutefois pas encore entrées en vigueur. Le SEVEN précise que ces distances, qui comprennent un facteur de sécurité de 50%, peuvent être réduites de 30% compte tenu de la vocation agricole du village en question, ce qui porte les distances minimales à 38 mètres, respectivement 79,1 mètres. Les constructeurs se sont déterminés au sujet de cette écriture par acte du 10 mars 2006, le recourant par écrits des 21 et 31 mars 2006.

G. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Déposé dans le respect du délai et des autres conditions prévus à l'art. 31 LJPA, le recours est recevable en la forme. Il l'est également sous l'angle de la qualité pour recourir de Philippe Mottaz, qualité que lui confère le fait que sa parcelle se trouve à proximité directe du lieu d'implantation du projet litigieux, dont il aura à subir certaines nuisances visuelles, sonores et olfactives (Tribunal administratif, arrêts AC 2002/0108 du 11 février 2004, AC 2004/0107 du 17 novembre 2004, AC 2004/0143 du 6 juillet 2005; RDAF 1997 I 242).

2. Prescrivant qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée hors zone à bâtir sans autorisation de l'autorité cantonale compétente, l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) subordonne pareille autorisation aux conditions que la construction ou l'installation soit conforme à l'affectation de la zone. S'agissant en l'occurrence de l'implantation d'une construction en zone agricole, l'art. 16a LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de cette zone les constructions nécessaires à l'exploitation agricole, le critère déterminant étant celui de la dépendance du sol, autrement dit l'utilisation du sol en tant que facteur de production. Sont ainsi conformes à la zone agricole les constructions qui servent à une exploitation principalement tributaire du sol. S'agissant d'exploitations qui, comme en l'espèce, pratiquent la garde d'animaux de rente, le critère de la dépendance du sol est exprimé en termes de base fourragère produite par l'exploitation. Ainsi, la conformité à la zone est admise lorsque la totalité du fourrage provient de l'exploitation, à défaut lorsque l'entreprise qui ne serait pas tributaire du sol répond à la définition du développement interne, ceci au sens des art. 16a al. 2 LAT et 36 OAT (Tribunal administratif, arrêt AC 2004/0143 du 6 juillet 2005, consid. 5.2 et les références citées). L'art. 34 al. 4 OAT précise qu'une autorisation ne peut être délivrée que si le projet est nécessaire à l'exploitation en question (lit.a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du projet à l'endroit prévu (lit. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (lit. c).

En l'espèce, il n'est à juste titre pas contesté que l'exploitation est à même d'assurer la production de la totalité du fourrage nécessaire aux besoins du cheptel. Sans être contredit, le SAgr retient en outre la nécessité fonctionnelle du projet - qui se justifie par un besoin objectivement fondé de mise en conformité de l'exploitation aux normes actuelles relatives à la garde des animaux de rente - et le fait que ce projet influencera positivement la viabilité à long terme de l'entreprise. En ce sens, le projet doit être tenu pour conforme à l'affectation de la zone agricole.

3. Cela étant, le recourant soutient que des motifs de protection du paysage s'opposent à l'implantation du projet à l'endroit prévu. Il se prévaut également des nuisances (odeurs et bruit induits par le bétail et le trafic agricole) liées à la construction projetée et fait valoir que l'impact de celle-ci sur l'environnement a été sous-évalué par les autorités concernées. Il fait en outre valoir que d'autres alternatives moins incommodantes quant au lieu d'implantation du projet auraient été écartées à tort par l'autorité cantonale. A ces arguments - qui relèvent implicitement de l'art. 34 al. 4 lit. b OAT, lequel impose qu'aucun intérêt prépondérant ne fasse obstacle à l'implantation projetée - les autorités intimées et concernées opposent que le choix de la parcelle litigieuse, résultant d'un long processus de discussions et d'analyses d'ordre technique, a été arrêté dans le respect des valeurs limites en matière de nuisances et le souci d'intégrer la construction au bâti existant.

4. Quant au choix du site, respectivement l'intégration du projet dans le paysage, il ressort du dossier et des explications fournies à l'audience que la seule alternative au projet disputé aurait consisté à implanter la construction sur la parcelle n° 101. Cette solution a cependant été écartée, non seulement parce qu'elle était peu satisfaisante du point de vue de l'aménagement du territoire (construction très en vue à l'entrée du village, déclivité importante et mauvaise nature du terrain), mais parce que la parcelle en question se trouve en zone protégée dite de "sites naturels d'intérêt général et scientifique" au sens du PGA. Celui-ci n'imposant aucune mesure de protection du paysage au lieu de la parcelle litigieuse, le choix du SAT s’avère d’autant plus adéquat que l’on a tenu compte du charme particulier de la zone en question en imposant des mesures paysagères propres à intégrer dans le site une construction certes massive, mais qui répond aux conditions modernes de détention du bétail.

Avec le recourant, on pourrait regretter que la municipalité n'ait pas fait usage, comme suggéré par le SAT, de son pouvoir d’imposer de plus amples mesures d'intégration dans le paysage, ainsi en exigeant une arborisation en aval de la construction litigieuse, afin de créer un écran de verdure propre à dissimuler le bâtiment depuis le village. Il est cependant douteux que la plantation d'une haie masquant la façade puisse atténuer le caractère massif de la construction. L'implantation d'arbres suffisamment hauts impliquerait en outre l'acquisition d'une large bande de terre supplémentaire, dont le coût serait disproportionné par rapport au résultat esthétique escompté. En définitive, le tribunal considère que la municipalité n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation en renonçant à imposer de plus amples mesures d'intégration du projet dans le paysage, de sorte que l'autorisation de construire sollicitée pouvait être délivrée aux seules conditions posées par le SAT.

Il n'y a pas davantage lieu de considérer que le SAT a abusé de son pouvoir d'appréciation en justifiant le choix de la parcelle par le fait qu'il était adéquat d'implanter le projet a proximité du bâti, dans le prolongement de l'exploitation actuelle. En effet, l'un des objectifs fondamentaux de l'aménagement du territoire étant de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 lit. b LAT), cette fonction de sauvegarde du paysage a notamment été attribuée par le législateur aux zones agricoles, lesquelles doivent être autant que possible maintenues libres de toutes constructions (art. 16 al. 1^er LAT) et constituées de surfaces continues d'une certaine étendue (art. 16 al. 2 LAT), ce qui implique de regrouper les constructions, respectivement d'en éviter la dispersion (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 61 ch. 141, p. 56 ch. 345, et les références citées). A cet égard, contrairement à ce que soutient le recourant, l’emplacement n’est pas inapproprié en raison de sa proximité d’avec le cimetière, celui-ci faisant aussi partie du « bâti » d’un village et ne devant pas nécessairement en être isolé. Enfin, c'est à bon droit que le SAT se prévaut du regroupement nécessaire des différents bâtiments d'exploitation d'une même entreprise agricole, principe énoncé à l'art. 83 al. 3 RATC.

5. La question de l'impact du projet sur l'environnement soulève celle du respect des valeurs limites telles qu'établies par la législation spéciale conformément à l'art. 11 LPE, à teneur duquel il importe de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. L'art. 34 al. 4 lit. b OAT prescrivant que l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu, il devait s'agir pour l'autorité de procéder à une pesée des intérêts en présence, en particulier de ceux liés à la protection de l'environnement. Dans ce cadre, il y a lieu de se rapporter aux préavis rendus par le SEVEN ainsi qu'à la décision finale du SAT.

a) S'agissant de la protection contre le bruit, les valeurs limites fixées par l'OPB sont respectées, comme cela ressort du préavis du SEVEN dont il est rendu compte dans la synthèse CAMAC ainsi que des déterminations produites par cette autorité le 22 juin 2005. Au surplus, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient que le projet induira un trafic agricole accru. Le regroupement de tous les bâtiments d'exploitation dans le même secteur conduit au contraire à réduire un tel trafic.

b) S'agissant de la protection de l'air, la limitation préventive des émissions polluantes est régie par l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair), l’art. 13 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) attribuant au Conseil fédéral la compétence d’édicter des valeurs limites. Ainsi, selon le chiffre 512 de l'annexe 2 OPair, lors de la construction d’une installation, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu’à la zone habitée, requises par les règles de l’élevage; sont notamment considérées comme telles les recommandations de la Station fédérale de recherches d’économie d’entreprise et de génie rural de Tänikon (FAT). A cet égard, il convient de se rapporter aux recommandations FAT n° 476 éditées en 1995, qui sont à ce jour encore applicables. Comme précisé par le SEVEN dans ses déterminations du 28 février 2006, de nouvelles recommandations plus strictes ont certes été proposées en 2003, mais n’ont pas obtenu le consensus nécessaire des milieux concernés de sorte qu’elles ne sont pas entrées en vigueur. Cela étant, ces directives FAT ont, selon la doctrine et la jurisprudence, le poids d'une ordonnance administrative et doivent être de ce fait observées par les autorités chargées d'appliquer la loi. Des dérogations sont cependant possibles, voire indiquées lorsque la stricte observation de ces règles porte atteinte au principe de la proportionnalité, notamment lorsque le coût des mesures tendant à limiter les immissions se révèle économiquement insupportable pour l'entreprise. Ainsi doit-on pondérer l'intérêt public à la protection de l'air avec l'intérêt de la politique agricole à entretenir des élevages importants, respectivement l'intérêt de l'agriculteur à maintenir, dans une situation concrète, un certain élevage (Hans Maurer, Lufthygienerechtliche Mindestabstände von Tierhaltungsanlagen, in DEP 2003 p. 297 ss; Tribunal administratif, arrêt AC 2001/0224 du 6 août 2003; ATF 1A.86/2001 du 21 mai 2002 cons. 4; ATF du 25 novembre 1996 publié in DEP 1997 p. 205). En d'autres termes, les mesures de limitation préventive des immissions ne doivent pas être appliquées de manière rigide et absolue, mais dans le respect du principe de la proportionnalité garanti par l'art. 11 al. 2 LPE, en prenant en considération les circonstances concrètes du cas d’espèce. Il faut toutefois qualifier d’excessives les immissions causées par des installations de détention pour animaux lorsqu'elles se situent à moins de la moitié de la distance minimale requise par rapport à la zone habitée (ATF 1A.58/2001 du 12 novembre 2001, in DEP 2002 p. 97).

En l'espèce, la distance minimale à respecter selon les normes FAT 1995 a été arrêtée par le SEVEN à 54 m, distance qui peut être réduite de 30%, soit à jusqu’à 38 m, compte tenu du fait que les habitants d'un village a vocation agricole doivent accepter des immissions d'odeurs dans une mesure plus large - principe également énoncé à l'art. 40 du règlement du PGA de la Commune de Vugelles-La Mothe, qui stipule que les nuisances inhérentes au fonctionnement normal d'une exploitation agricole sont admises sans restrictions. La distance minimale se mesurant depuis l’intersection des diagonales de l’étable jusqu’à la façade de la maison d’habitation la plus proche, respectivement jusqu’à la limite de la zone à bâtir la plus proche, on constate que l’habitation la plus proche (sise sur la parcelle n°8) se trouve à 72 mètres, respectivement que la limite de la zone à bâtir la plus proche (soit la parcelle n° 10) se trouve à 40 mètres du projet. Ainsi, les distances minimales selon les normes actuellement en vigueur se trouvent respectées. A ce constat, l’on ajoutera celui d’une implantation répondant aux circonstances concrètes et particulières du cas, au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus. L’implantation du projet procède en effet d'une recherche globale d'équilibre entre les contingences topographiques (notamment la pente du terrain), la nécessité de regrouper les constructions et le souci de rationaliser l’exploitation, compte tenu du fait que l’on se trouve en zone presque exclusivement rurale au sens de l'art. 40 RPE évoqué ci-dessus.

6. Le recourant invoque enfin une perte de valeur de son bien-fonds. De nature civile ou politique, cette question ne fait pas l'objet du présent litige, circonscrit à la question de la conformité du projet disputé aux règles applicables en matière d'aménagement du territoire. Le tribunal se bornera donc ici à constater la conformité du projet, tant à l'affectation de la zone qu'à la législation en matière de protection contre les nuisances. Pour le surplus, comme le rappelle régulièrement la jurisprudence et le relève expressément l'art. 40 al. 1^er RPE, le recourant ne saurait perdre de vue que les personnes qui choisissent de s'établir dans un village où l'agriculture reste une activité importante doivent compter avec certains désagréments inhérents au fonctionnement des exploitations agricoles (Tribunal administratif, arrêt AC 1997/0012 du 25 novembre 1997, AC 2001/0224 du 6 août 2003).

7. Des considérants qui précèdent, il ressort qu'aucun des moyens invoqués par le recourant ne peut être reçu. Le pourvoi se révélant mal fondé, les décisions attaquées doivent être confirmées en conséquence. Débouté, le recourant supportera un émolument de justice, arrêté à 2'500.- francs. Il versera en outre aux constructeurs et à la Commune de Vugelles-La-Mothe les dépens auxquels ceux-ci peuvent prétendre pour avoir obtenu gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA); il convient d'en fixer le montant à 1'000 fr. pour les constructeurs, pour lesquels agissait une assurance de protection juridique, et à fr. 1'000.- pour la commune, l’avocat de celle-ci ayant également été celui du SAT, qui n’a lui pas droit à des dépens (Tribunal administratif, arrêt AC 2001/0097 du 11 mars 2002).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 6 mai 2005 par la Municipalité de Vugelles-La Mothe est confirmée.

III. Les frais de la cause, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant Philippe Mottaz.

IV. Philippe Mottaz versera aux constructeurs Pierre et Magdalena Beuret la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

V. Philippe Mottaz versera à la Commune de Vugelles-La Mothe la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 avril 2006

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)