CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Décision
sur demande de reconsidération
(effet suspensif)
du 26 août 2005

Composition

M. Pierre Journot, juge instructeur

Recourants

PRO NATURA VAUD,

PRO NATURA, à Bâle, toutes deux (ci-dessous: Pro Natura) représentées par l'avocat Laurent TRIVELLI, à Lausanne,

WWF SUISSE, à Zurich,

FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), à Berne,

HELVETIA NOSTRA, à Montreux,

SOS Arvel,

Benjamin BIANCA,

Georgette BIANCA,

Felix BIANCA,

10.

Herminia BIANCA,

11.

Jean MICHELLET,

12.

Agnès MICHELLET,

13.

Bernard PASTORE,

14.

Josiane PASTORE,

15.

Jean RHYNER,

16.

Alain LEPORI,

17.

Charles WILLEN,

18.

André BADOUX,

19.

Jacqueline BADOUX,

20.

Bénédict SERGENT,

21.

Sylvia SERGENT,
tous (ci-dessous: WWF et consorts) représentés par l'avocat Nicolas MATTENBERGER, à Vevey,

Autorités intimées

Département de l'économie, représenté par Service juridique et législatif

Département de la sécurité et de l'environnement,

Autorités concernées

Municipalité de Villeneuve,

Service de l'aménagement du territoire,

Service de l'environnement et de l'énergie,

requérant à la reconsidération

Service des eaux, sols et assainissement,

Service des forêts, de la faune et de la nature,

Exploitante

Carrières d'Arvel SA, à Villeneuve, représentée par les avocats Jean-Michel HENNY et Christian BETTEX, à Lausanne,

Objet

Décision sur effet suspensif du 15 juillet 2005 (décision du DSE du 8 juin 2005 - sécurisation et défrichement, Châble du Midi 2)

Vu les faits suivants

A. Le 15 juillet a été rendue dans le dossier AC 2005.0109 une décision sur effet suspensif dont le texte est le suivant:

"A. Carrière d'Arvel SA est au bénéfice de divers permis d'exploiter successifs pour les deux sites du Châble du Midi et de la Planche Boetrix situés sur les pentes des Monts d'Arvel au-dessus de Villeneuve.

La carrière d'Arvel est incluse dans le secteur "Tour d'Aï - Dent de Corjon" porté à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP, objet no 1515).

B En 1998 a été mise à l'enquête une extension de la carrière. Comme l'indique la décision finale sur étude d'impact du 21 novembre 2001 dont il sera question plus loin, il s'agit d'une procédure de plan d'extraction avec demande simultanée de permis d'exploiter au sens des art. 6 et 15 de la loi cantonale sur les carrières. Etait également mis à l'enquête un dossier de défrichement.

C. L'enquête a suscité 181 oppositions. Un nouveau projet dit "Arvel 4", réduit, a été élaboré, avec complément du rapport d'impact et nouveau dossier de défrichement. Les opposants ont été entendus le 28 mars 2000 par le département intimé.

Ont ensuite été notifiées simultanément:

- une décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (plan d'extraction de carrière, demande simultanée de permis d'exploiter, carrière de calcaire d'Arvel 4 - commune de Villeneuve) rendue le 22 novembre 2001 par le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), qui adopte le plan d'extraction relatif à l'extension de la carrière d'Arvel, sous réserve de l'entrée en force de l'autorisation de défricher, et prévoit la délivrance des permis d'exploiter par étapes successives;

- une autorisation de défrichement délivrée le 25 septembre 2001 par le même DSE, Service des forêts, de la faune et de la nature, sous diverses conditions, notamment la réalisation de mesures de compensation.

Conformément aux voies de droit indiquées dans ces décisions, des recours ont été déposés:

- au Tribunal administratif contre l'autorisation de défrichement

- au Département des Institutions et des relations extérieures DIRE contre la décision finale sur étude d'impact.

Les recourants contestaient toutefois la compétence du Tribunal administratif en faisant valoir que le (DIRE) devait être saisi également, par attraction de compétence, des recours dirigés contre les autorisations spéciales (telles que l'autorisation de défricher) délivrées simultanément à la décision finale sur étude d'impact. Ils invoquaient le principe de coordination de l'art. 33 al. 4 LAT, ainsi que la jurisprudence du Tribunal administratif (AC 1995/0251 du 21 décembre 1995).

Après l'avoir contestée (courrier du Service de justice, de l'intérieur et des cultes du 8 janvier 2002), le département (celui de l'Economie, compétent suite à la récusation du chef du DIRE) a admis sa compétence par courrier du 6 novembre 2003. Saisi du dossier suite au dessaisissement du Tribunal (décision du juge instructeur du 31 décembre 2003, AC.2001.0243), le Département de l'Economie a rendu une décision du 9 mai 2005 qui déclare irrecevables certains recours et rejette les autres.

E. Le recours de Pro Natura, déposé le 30 mai 2005, tend à l'annulation de la décision du Département de l'Economie du 9 mai 2005. Il demande l'effet suspensif. Il fait valoir les moyens suivants:

- Il réclame une nouvelle enquête publique.

- Il conteste la portée du plan directeur des carrières.

- Il invoque l'absence de toute planification pour l'exploitation des roches dures en relation avec la protection du paysage.

- Il conteste l'existence d'un intérêt national prépondérant.

- Il juge illusoires les mesures de compensation prévues.

- S'agissante des besoins en ballast des CFF il faut valoir, en demandant que l'instruction porte sur ces points:

- que les CFF devraient recycler le ballast,

- que le ballast devrait être exploité en cavernes,

- qu'il faudrait se le procurer dans d'autres carrières,

- ou à l'étranger.

- Il allègue que la société exploitante exporte du ballast en France

- Il fait valoir que le tribunal administratif n'est pas lié par les préavis de la CCPN et de la CFNP.

- Il réclame des photomontages.

Le recours de WWF et consorts, déposé le 30 mai 2005 également, est dirigé contre la décision du Département de l'Economie du 9 mai 2005. Il tend à son annulation et à "mettre à néant les autorisation délivrées dans ce cadre à Carrière d'Arvel SA". Il demande l'effet suspensif. Il fait valoir les moyens suivants:

- Il conteste le refus de la qualité pour recourir à certains recourants.

- Il réclame une enquête publique complémentaire en raison de la modification consistant dans le choix du système d'exploitation en dent creuse et de ses conséquences du point de vue de la sécurité.

- Il fait valoir qu'en maintenant le périmètre d'exploitation dans l'objet 1515 de l'inventaire IFP (contrairement à la requête de la CFNP), le Conseil fédéral entendait exclure l'extension de la carrière d'Arvel.

- Selon les recourants, la conservation intégrale du paysage postulée par la CFNP est incompatible avec le projet contesté quelles que soient les mesures de compensation.

- Il conteste l'existence d'un intérêt prépondérant d'importance nationale en critiquant les indications chiffrées contenues dans la décision attaquée; il requiert une expertise neutre.

- Il demande la réactualisation de l'examen du respect des valeurs limites OPB et OPAir.

Le recours de WWF et consorts mentionne également d'autres décisions dans sa rubrique "Recevabilité", qui a la teneur suivante:

I. Recevabilité

1. La décision attaquée a été notifiée au plus tôt le 10 mai 2005. Le délai de vingt jours stipulé par le droit cantonal vaudois est ainsi valablement observé.

2. Les recourants considèrent que deux autres décisions qui ont été curieusement notifiées les 4 et 9 mai 2005 (pièces 18 à 20), notamment à la FSPAP, doivent implicitement être traitées dans le cadre du présent recours. Leur connexité évidente avec la décision attaquée l'impose déjà en vertu du principe de coordination. En outre, conformément à l'art. 12a al. 1 in fine LPN, le délai de recours contre ces deux décisions devrait être de 30 jours, de telle sorte qu'elles doivent être réputées être contestées en temps utile devant l'autorité compétente.

Les décisions en question sont les suivantes:

- Autorisation de défrichement du 18 avril 2005 (pièce 18) mentionnant "Commune de Villeneuve - Addenda au Plan partiel d'affectation "d'Arvel" - Demande de défrichement et boisements compensatoires", notifiée par l'intermédiaire du SAT le 2 mai 2005 à divers destinataires parmi lesquelles figurent certaines des associations recourantes

- lettre du SAT du 2 mai 2005 communiquant à la recourante FP la décision du Conseil communal de Villeneuve levant son opposition au "Plan partiel d'affectation "Arvel" - Addenda" (pièce 19).

- décision du DIRE approuvant préalablement le "Plan partiel d'affectation "d'Arvel" - Addenda" (pièce 20).

A première vue, ces décisions concernent l'extension d'une décharge contrôlée (avec défrichement) entraînant la modification d'un plan d'affectation communal.

F. Par acte du 29 juin 2005, WWF, FP Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage et SOS Arvel ont déposé un recours contre une décision du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) du 8 juin 2005 dont l'intitulé est le suivant:

"Levée d'opposition aux travaux de sécurisation (LCar)
Notification d'autorisation de défrichement (LFo)
Carrière du "Châble du Midi 2"
Assainissement en rive gauche du châble
Demande de défrichement et boisements compensatoires
Arvel à VILLENEUVE : 561.950/137.150"

Cette décision semble être en réalité la lettre d'envoi d'une autorisation de défrichement du 25 mai 2005 concernant le même objet. Le recours tend à l'annulation de la décision en faisant valoir que la sécurisation du site serait mieux garantie par l'abandon de l'exploitation. L'effet suspensif est requis dans la lettre d'envoi du recours.

Diverses mesures d'instruction sont ordonnées ce jour.

Considérant en droit

1. En l'état actuel du dossier, et abstraction faite des questions de recevabilité qui restent à résoudre, la présente cause concerne des décisions relatives à trois objets différents:

a) l'extension de la carrière d'Arvel (décision du Département de l'économie du 9 mai 2005)

b) l'extension d'une décharge contrôlée ("Addenda au Plan partiel d'affectation d'Arvel") où ont apparemment été rendue une décision du Conseil communal de Villeneuve, une approbation préalable du plan par le DIRE et une autorisation de défrichement

c) une décision du DIRE intitulée "Levée d'opposition aux travaux de sécurisation (LCar) Notification d'autorisation de défrichement (LFo)" relative à la Carrière du "Châble du Midi 2"

2. La principale décision attaquée, rendue par le Département de l'économie le 9 mai 2005, rejette ou déclare irrecevable les recours interjetés contre la décision finale sur étude d'impact du 22 novembre 2001 qui adoptait le plan d'extraction relatif à l'extension de la carrière litigieuse, ainsi que contre la décision de défrichement du 25 septembre 2001 relative au même objet.

Les recourants ont été interpellés sur la question de savoir quelles sont les mesures d'exécution dont ils demandaient la suspension durant la procédure de recours. Chacun des groupes des recourants, expose, par lettre du 13 juin 2005 de chacun d'entre eux, que le défrichement pourrait être réalisé si l'effet suspensif n'était pas accordé. Ils font en outre valoir que le permis d'exploiter pourrait être délivré en application de l'art. 16 al. 4 LCar qui prévoit cette délivrance sans enquête publique lorsque toutes les conditions réglant l'extraction ont été définies par le plan de manière précise.

3. La loi fédérale sur les forêts (LFo) du 4 octobre 1991 contient la disposition suivante :

Art. 47LFo - Validité des autorisations et autres décisions

Les autorisations délivrées et les autres décisions prises sur la base de la présente loi ne prennent effet que lorsqu’elles sont entrées en force.

Dans le projet de loi présenté par le Conseil fédéral, l'art. 47 LFo, intitulé "effet suspensif du recours", prévoyait que les recours contre des décisions permettant une atteinte aux forêts avait un effet suspensif. Selon l'exposé des motifs du Conseil fédéral, il s'agissait d'accorder un effet suspensif de par la loi en raison du temps considérable que peut prendre la réparation des atteintes aux forêts. Toutefois, le message précisait que les autorités de recours étaient libres de lever cet effet suspensif si une demande fondée leur était présentée (FF 1988 III 200). Le texte qui a finalement été adopté exclut carrément l'octroi de l'effet suspensif. On se trouve donc en présence d'un cas dans lequel une disposition du droit fédéral paralyse l'application de la règle cantonale de l'art. 45 LJPA, qui prévoit ceci :

Art. 45 LJPA - Effet suspensif

Le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur.

Il résulte de l'art. 47 LFo qu'en matière de défrichement, le recours a effet suspensif de par la loi. L'autorité de recours n'a pas non plus le pouvoir de lever l'effet suspensif. Il s'en suit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur l'effet suspensif en matière de défrichement.

4. En ce qui concerne la décision finale sur l'étude d'impact qui porte approbation du plan d'extraction relatif à l'extension de la carrière litigieuse, il s'agit en principe d'une décision à laquelle pourrait d'appliquer l'art. 45 LJPA cité ci-dessus. Toutefois, la décision finale sur étude d'impact du 22 novembre 2001, que confirme la décision attaquée rendue par le Département de l'économie le 9 mai 2005, prévoyait expressément qu'elle adoptait le plan d'extraction relatif à l'extension de l'exploitation de la Carrière d'Arvel sous réserve de l'entrée en force de l'autorisation de défricher. Cette réserve n'a jamais été contestée par l'exploitante, ni évidemment par les recourants. Il en résulte que le Tribunal administratif n'aurait de toute manière pas le pouvoir de la lever. Cela signifie aussi qu'il n'y a pas lieu non plus de statuer sur l'effet suspensif puisque l'autorisation de défricher ne pourra entrer en force qu'à l'issue de la procédure de recours cantonale actuellement pendante devant le Tribunal administratif.

5. Il en va de même pour les autres objets litigieux (abstraction faite des question de recevabilité qui seront résolues ultérieurement), à savoir pour l'extension d'une décharge contrôlée ("Addenda au Plan partiel d'affectation d'Arvel") ainsi que pour la "Levée d'opposition aux travaux de sécurisation (LCar) concernant la Carrière du "Châble du Midi 2" car cet objet-là incorpore également la notification d'une autorisation de défrichement (LFo).

Par ces motifs
le juge instructeur:

dit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur l'effet suspensif."

B. Par lettre du 26 juillet 2005, le Service des eaux, sols et assainissement a requis le refus de l'effet suspensif en expliquant qu'il agissait dans le délai de recours contre la décision du 15 juillet 2005 mais sous la forme d'une requête puisque le recours n'est pas ouvert aux services ou au département.

Les parties ont été informées qu'une décision serait rendue sur la requête du SESA dès le 22 août 2005. La section des recours a enregistré cette requête comme recours incident (dossier RE.2005.0027). Des déterminations ont été déposées dans le cadre de ce dossier-là. Le SESA est encore intervenu par lettre du 2 août 2005.

Et considère en droit :

1. Est seule en cause dans la présente décision la requête du Service des eaux, sols et assainissement tendant au refus de l'effet suspensif au recours dirigés contre la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 8 juin 2005 concernant la levée d'opposition aux travaux de sécurisation et l'autorisation de défrichement relative à la Carrière du Châble du Midi 2. Ce recours a été déposé par les recourants WWF et consorts. Les recourants Pro Natura ont précisé par lettre du 11 août 2005 qu'ils ne contestent que l'extension de la Carrière d'Arvel.

2. On peut tout d'abord se demander si le SESA, qui admet que le recours à la Section des recours du Tribunal administratif ne lui est pas ouvert, peut contourner cette absence de qualité pour recourir en déposant une "requête" qui tend en somme à la reconsidération de la décision sur effet suspensif rendue le 15 juillet 2005. Cela paraît douteux, du moins en l'absence de circonstances nouvelles postérieures à la décision attaquée susceptibles de conduire à la reconsidération de cette dernière. La question peut cependant rester ouverte au vu des considérants qui suivent.

3. Le SESA soutient qu'en adoptant l'art. 47 LFo qui attribue l'effet suspensif au recours sans prévoir de dérogation, le législateur n'a pas envisagé l'urgence, ce qui constitue une lacune de la loi.

Cette argumentation est insoutenable au vu d'un examen détaillé des travaux préparatoires. Le projet du Conseil fédéral contenait un art. 47 dont le texte était le suivant (FF 1988 III p. 222):

"Art. 47 - Effet suspensif du recours

Les recours contre des décisions portant une atteinte aux forêts ont un effet suspensif".

Comme le relève l'exploitante dans ses déterminations du 12 août 2005 adressées à la Section des recours, le Message du Conseil fédéral précisait que "les autorités de recours sont libres de lever cet effet suspensif si une demande fondée leur est présentée" (FF 1988 III p. 200).

Lors du premier débat du Conseil des Etats (BOCE 1989 p. 276, 13 juin 1989), une proposition tendant à biffer purement et simplement l'art. 47 du projet a été retirée lors des débats après que son auteur avait obtenu l'assurance que la possibilité pour l'autorité d'en décider autrement était bien ouverte également avant l'entrée en force de chose jugée. En effet, le Conseil des Etats a adopté le 13 juin 1989 le texte proposé par sa commission, qui avait la teneur suivante :

"Art 47 - Validité des autorisations et des règlements

Pour autant que l'autorité n'en décide autrement, les autorisations délivrées et les règlements adoptés sur la base de la présente loi ne prennent effet que lorsqu'ils ont passé en force de choses jugées".

Le Conseil national est entré en matière sur le projet deux ans plus tard (BOCN 1991 p. 283, 6 mars 1991). S'agissant de l'art. 47, il a simplement adhéré au projet du Conseil fédéral (BOCN 1991 p. 323).

Dans le cadre de l'élimination des divergences, le Conseil des Etats a finalement adopté une proposition de sa commission qui supprimait les mots "pour autant que l'autorité n'en décide autrement" figurant dans le texte qu'il avait adopté le 13 juin 1989. Le rapporteur expliquait qu'il s'agissait d'adopter une réglementation claire (BOCE 1991 p. 556, 19 juin 1991).

Le Conseil national a alors adhéré à la décision du Conseil des Etats (BOCN 1991 p. 1526, 18 septembre 1991). La question n'a plus été discutée jusqu'au vote final (BOCE 1991 p. 804 et 920, BOCN, 1991 p. 1790 et 2036).

C'est ainsi qu'a été adopté l'art. 47 LFo dont la teneur est la suivante :

"Art. 47 Validité des autorisations et autres décisions

Les autorisations et les autres décisions prises sur la base de la présente loi ne prennent effet que lorsqu'elles sont entrées en force".

On observera au passage que le terme "règlement" a été remplacé par "autres décisions" dans la version française mais que la version allemande ("Anordnungen") n'a pas subi de modification sur ce point par rapport au texte adopté le 13 juin 1989 par le Conseil des Etats. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'examiner la portée de l'art. 47 LFo au sujet d'une décision de constatation de nature forestière: tout en rappelant que l'ancienne ordonnance sur les forêts de 1965 prévoyait déjà que les autorisations de défrichement ne pouvaient être utilisées qu'après l'écoulement non utilisé du délai de recours, le Tribunal fédéral a constaté que ce régime avait été étendu aux autres décisions, notamment aux décisions de constatation de nature forestière. Le Tribunal fédéral a donc déclaré sans objet une requête de mesures provisionnelles dirigée contre une telle décision (ATF 119 Ib 302).

Dans ces conditions, la règle de l'art. 47 LFo selon laquelle les autorisations délivrées sur la base de cette loi ne prennent effet que lorsqu'elles sont entrées en force ne recèle aucune lacune procédant d'une inadvertance du législateur. Celui-ci a au contraire délibérément exclu que l'effet suspensif du recours puisse être levé par l'autorité.

4. On observera pour terminer qu'aucune des parties n'invoque un motif d'imprévisibilité qui permettrait de recourir à la clause générale de police (sur cette notion voir par exemple AC.2004.0236 du 26 avril 2005), qui supposerait d'ailleurs que l'exécution du défrichement soit la seule mesure envisageable alors qu'apparemment, l'évacuation de la zone menacée - si elle l'est réellement de manière imminente - devrait aussi entrer en considération.

5. Vu ce qui précède, la requête de reconsidération présentée par le Service des eaux, sols et assainissement ne peut, à supposer qu'elle soit recevable, qu'être rejetée.

Par ces motifs
le juge instructeur
décide :

I. La demande de reconsidération est rejetée dans la mesure où elle est recevable.

II. La décision sur effet suspensif du 15 juillet 2005 constatant qu'il n'y a pas lieu de statuer sur l'effet suspensif est maintenue.

Lausanne, le 26 août 2005

Le juge instructeur :