CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 29 novembre 2006
Composition	M. Jacques Giroud, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. François Gillard, assesseurs. Greffier. M. Jean-François Neu.

 

Recourant

Fernand GARCIA, à 1260 Nyon, représenté par Me Jérôme BENEDICT, avocat à 1002 Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Tannay, représentée par Me Laurent MOREILLON, avocat 1002 à Lausanne,

  

Autorité concernée

Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, représenté par le Service de l'aménagement du territoire, à 1014 Lausanne,

  

 

Objet

Recours formé par Fernand GARCIA contre la décision rendue le 2 juin 2005 par la Municipalité de Tannay (refus d’autoriser la construction de 2 villas sur une même parcelle)

 

Vu les faits suivants

A.                                D’une superficie de 1'508 m², la parcelle n°189 de la Commune de Tannay est sise en «zone de villas C », au sens du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions de cette commune (RC) tel qu’approuvé par le Conseil d’Etat le 4 mars 1983. Promettant-acquéreur de cette parcelle, Fernand Garcia a déposé une demande de permis de construire deux villas individuelles, avec chemin d’accès, piscine et places de stationnement. Ce projet a été soumis à l’enquête publique du 10 mai au 30 mai 2005.

B.                               Par décision du 2 juin 2005, la Municipalité de Tannay a refusé d’octroyer le permis de construire sollicité, faisant principalement valoir que la réglementation et la pratique communales faisaient obstacle à la construction de plus d’une villa individuelle sur la parcelle en question, compte tenu de sa superficie.

C.                               Le 22 juin 2005, Fernand Garcia a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par acte de sa mandataire, l’entreprise HC Constructions SA, et conclu à l’octroi du permis de construire sollicité. Par réponse du 25 juillet 2005, la municipalité intimée a conclu au rejet du pourvoi. Le recourant a répliqué par acte du 11 novembre 2005. Par duplique du 6 décembre 2005, la municipalité intimée a confirmé son refus d’autoriser la construction de plus d’une villa, d’une part en se fondant sur une interprétation historique et téléologique des dispositions réglementaires relatives aux zones de villas A, B et C, d’autre part en invoquant l’effet anticipé d’un nouveau règlement, adopté en novembre 2004 et soumis à l’examen préalable du Service de l’aménagement du territoire (SAT) le 18 août 2005. Invité à produire l’exemplaire du nouveau règlement qui lui avait été soumis, le SAT s’est exécuté le 9 mars 2006. Les parties se sont déterminées à ce sujet,  la municipalité par lettre du 21 mars 2006 en précisant qu’un nouveau projet de règlement modifié allait être prochainement soumis à l’approbation du SAT, le recourant par écrits des 8 et 29 mai 2006 en invoquant un nouveau moyen déduit de l’égalité de traitement. L’autorité intimée s’est déterminée sur ce dernier moyen par lettres produites les 12 et 23 juin 2006. Le recourant a fait valoir d’ultimes observations le 29 juin 2006.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                a) Régissant la zone de villas C où se trouve la parcelle litigieuse, dont il est question, les art. 37 et 38 RC ont la teneur suivante :

Art. 37 – Les règles valables pour la zone de villas A sont applicables à l’exception de celles de l’article 27.

Art. 38 – Toute construction est interdite sur une parcelle n’ayant pas une surface de 1'500 m2 au minimum.

L’art. 27 RC dispose quant à lui que « Toute construction est interdite sur une parcelle n’ayant pas une surface de 1200 m2, à raison d’une construction par 1200 m2 ».

b) Procédant à une interprétation littérale de ces dispositions, le recourant en déduit que la limitation du nombre de villas eu égard à la surface minimale de la parcelle telle que prévue en zone de villas A est exclue en zone de villas C : l’art. 38 RC ne fait pas état de cette restriction alors que l’application de l’art. 27 RC, qui prévoit seul pareille restriction, est expressément exclue par l’art. 37 RC.

L’autorité intimée invoque quant à elle une simple inadvertance dans la rédaction des art. 37 et 38 RC. Faisant valoir que les dispositions du règlement relatives aux trois zones de villas (soit les zones A, B et C) ont été adoptées dans le but d’une utilisation mesurée du sol, afin que chaque habitation dispose d’un maximum d’espace libre de construction, elle soutient que les art. 37 et 38 RC ne sauraient avoir pour effet de consacrer une densité de constructions plus élevée en zone C qu’en zone A, où la surface minimale des parcelles est moindre. Elle se prévaut d’une interprétation systématique et téléologique du règlement ainsi que de l’adoption, en novembre 2004, d’un nouveau règlement corrigeant la lacune ou l’erreur rédactionnelle disputée. Il y a lieu d’examiner successivement chacun de ces deux moyens.

2.                                En se rapportant à l’adoption d’un nouveau règlement, l’autorité intimée invoque le cas d’application de l’art. 77 LATC, dont la teneur est la suivante :

« Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu’un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d’un quartier ou lorsqu’il est contraire à un plan ou à un règlement d’affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l’enquête publique (…)

L’autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis (…)

Le projet doit être adopté par l’autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l’enquête publique.

Le Département des infrastructures, d’office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun.

Lorsque les délais fixés ci-dessus n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (….)"

Le projet de nouveau règlement établi en novembre 2004 tel que soumis pour consultation au SAT et produit dans le cadre de la présente procédure n’apporte aucune modification aux deux dispositions litigieuses, ce que l’autorité intimée ne conteste pas. Certes, cela importe peu dans la mesure où le moyen déduit de l’art. 77 LATC peut être invoqué pendant la procédure de recours, comme le fit la municipalité en avisant le tribunal, par lettre du 21 mars 2006, que le projet de nouveau règlement venait de faire l’objet de nouvelles modifications portant notamment sur les art. 37 et 38 RC, ceci afin de dissiper toute confusion quant au bien-fondé de son refus d’octroyer le permis de construire sollicité. Toutefois, selon la jurisprudence, les délais impératifs que fixe l’art. 77 LATC, tel celui de huit mois dans lequel la municipalité est tenue de mettre le projet à l’enquête publique, n’en partent pas moins dès la décision municipale attaquée et ne sont pas suspendus pendant la procédure de recours (RDAF 1992 p. 227 ; Tribunal administratif, arrêt AC.2005.0099 du 23 août 2006). Or, aucune pièce versée au dossier n’établit que ce délai de mise à l’enquête a été respecté. L’autorité intimée échoue dès lors à se prévaloir de l’effet anticipé de la nouvelle réglementation qu’elle invoque.

3.                                Subsiste la question de l’interprétation divergente des art. 37 et 38 RC dont chacune des parties se réclame.

a) Selon la jurisprudence, la norme s’interprète en premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Toutefois, si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors en rechercher la véritable portée en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires (interprétation historique), le but et l’esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose (interprétation téléologique) ainsi que sa relation avec l’autres dispositions légales ou réglementaires (interprétation systématique). Pour rendre la décision répondant de manière optimale au système et au but de la loi, est utilisée, de manière pragmatique, une pluralité de méthodes, sans fixer entre elles un ordre de priorité. Les travaux préparatoires ne sont pas à eux seuls déterminants ; ils peuvent être utiles pour éclaircir le sens de d’une norme imprécise ou se prêtant à plusieurs interprétations plausibles, mais contradictoires (ATF 130 II 65, consid. 4.2 ; ATF 1P.411/1999 du 10 novembre 1999, consid. 3c ; Tribunal administratif, arrêt AC.2004.0109 du 16 mars 2005).

b) En l’espèce, les travaux préparatoires extraits du procès-verbal de la séance du conseil communal du 27 avril 1982 ne renseignent pas sur les motifs qui ont conduit celui-ci à adopter les art. 37 et 38 RC dans leur teneur qui pose ici problème. Cela étant, bien que le libellé de ces dispositions soit clair, il ne saurait être interprété de manière littérale. Ces deux dispositions ne peuvent être isolées des règles relatives à la zone de villas A, lesquelles sont réputées consacrer, compte tenu du renvoi de principe clairement énoncé à l’art. 37 RC (respectivement à l’art. 35 RC s’agissant de la zone de villas B), la manière dont le législateur communal a entendu mesurer l’utilisation du sol sur la portion du territoire communal affecté à la construction de villas individuelles, ceci de manière uniforme, qu’il s’agisse des zones A, B ou C. L’interdiction de construire sur des parcelles n’atteignant pas une surface minimale ayant été posée pour chacune de ces zones (ainsi 1'200 m2 en zone A, 1'300 m2 en zone B et 1'500 m2 en zone C), le fait de n’autoriser qu’une seule construction à raison de cette surface dans la seule zone A n’aurait dès lors aucun sens. L’objectif en termes d’aménagement du territoire que recouvre cette double contrainte (surface minimale de la parcelle et nombre de constructions autorisé) est en effet moins de différencier les parcelles en raison de leur taille que de préserver un maximum d’espace libre de construction autour de chaque villa, objectif qui serait mis en échec si l’on adoptait la position du recourant. Ainsi, une interprétation systématique et téléologique des deux dispositions litigieuses conduit à leur conférer la portée retenue par la municipalité. Celle-ci était dès lors fondée à refuser la construction de deux villas individuelles sur la parcelle en cause.

4.                Cela étant, le recourant se prévaut d’une inégalité de traitement - respectivement du principe de l’égalité dans l’illégalité - qu’il déduit du fait que l’autorité intimée aurait autorisé, dans la zone de villas C, la construction de plusieurs bâtiments sur des parcelles n’atteignant pas la surface minimale requise. Cet argument doit être rejeté dès lors que les bâtiments en question ont trouvé place sur des parcelles qui ont été détachées de la zone de villas C pour faire l’objet d’une planification particulière, soit le plan partiel d’affectation « Sous chez Poland » tel qu’approuvé par le Département des infrastructures le 24 octobre 2001 et régi par un règlement des constructions qui lui est propre.

5.                Les motifs qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Bien qu’elle obtienne gain de cause avec le concours d’un avocat et pourrait de ce fait prétendre à l’allocation de dépens, l’autorité intimée ne s’en verra pas allouer, compte tenu de ce que l'imperfection de la réglementation en question a pu induire le recourant en erreur. Pour ce même motif, l’émolument de justice que doit supporter le recourant qui succombe sera réduit à 1'000 francs (art. 55 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 2 juin 2005 par la Municipalité de Tannay est confirmée.

III.                                Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Fernand Garcia.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 29 novembre 2006

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.