CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 25 octobre 2006
Composition	M. Eric Brandt, président;  M. Jean W. Nicole  et M. Renato Morandi , assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

 

Recourant

Martin FROMER, à Savigny, représenté par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Savigny, représentée par Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne

  

 

Objet	Enquête publique et ordre de remise en état des lieux.
	Recours Martin FROMER c/ décision du Service de l'aménagement du territoire du 12 août 2005 (ordre de remise en état des lieux sur la Commune de Savigny)

 

 

Vu les faits suivants

A.                                a) Martin et Maya Fromer sont copropriétaires de la parcelle 570 du cadastre de la Commune de Savigny. D'une superficie totale de 18'811 m², ce terrain est compris dans la zone agricole du plan communal des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 24 février 1981. Le bien-fonds comporte deux bâtiments (ECA 286 et 1458), qui ont fait l'objet de travaux autorisés dans les circonstances suivantes :

b) La parcelle 570, propriété de Marie Blanc, a été vendue à Thierry Mercier en 1981; elle comportait une ancienne ferme (ECA 286). Thierry Mercier a réalisé des travaux de transformation du logement existant. L'autorisation spéciale cantonale pour les constructions hors des zones à bâtir a été délivrée le 22 janvier 1981 et le permis de construire accordé par la Municipalité de Savigny (ci-après : la municipalité) le 19 mars 1981. Les travaux comprenaient la création d'une mare à canards avec des remblais arborisés. Par la suite, Thierry Mercier a demandé l'autorisation de construire un hangar accolé à la façade est du bâtiment existant. Il se consacrait à l'élevage et à l'exploitation d'une cinquantaine de moutons de race mohair; la rentabilité élevée de cette production lui permettait d'envisager que celle-ci devienne la partie prépondérante de son activité. Il disposait des surfaces fourragères nécessaires aux besoins du troupeau.

c) Par décision du 2 octobre 1991, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) a subordonné l'autorisation requise à l'inscription d'une charge foncière garantissant l'usage strictement agricole des bâtiments; la valeur de la charge était fixée à 50'000 fr. et sa durée à 25 ans. Le permis de construire a été délivré par la municipalité le 26 novembre 1991, après la signature de la charge foncière inscrite au registre foncier. Thierry Mercier a construit le hangar agricole (ECA 1458), mais sa situation financière l'a contraint à vendre sa propriété aux époux Fromer. Dans le cadre des discussions menées avec les époux Fromer et afin de régler de manière globale l'avenir des bâtiments sis sur la parcelle concernée, le SAT a admis un certain nombre de travaux. Le hangar, qui ne se prêtait pas à la garde des chevaux, était remplacé par un nouveau rural et une fumière. L'étang existant allait être remblayé et remplacé par l'agrandissement d'un second étang. A l'ouest de la parcelle, une place couverte de 40 m2 (ECA 1468) était prévue. Les surfaces habitables dans le bâtiment principal étaient agrandies pour permettre la création de deux pièces supplémentaires. L'autorisation spéciale délivrée le 17 juillet 1996 a imposé l'inscription d'une charge foncière destinée à garantir le maintien de l'usage agricole du bien-fonds et des bâtiments ruraux. La municipalité a accordé le permis de construire le 22 juillet 1996. Une enquête complémentaire a porté sur l'ouverture d'une fenêtre en toiture et les modifications liées à l'étang (réduction de la surface et déplacement); un nouveau permis de construire a été délivré le 21 avril 1997.

B.                               a) Le 9 juin 1999, Martin et Maya Fromer ont déposé une demande de permis de construire en vue de la création d'un couvert à bétail et d'une place de détente toutes saisons pour chevaux avec un accès en gravier. L'abri à bétail est prévu dans le prolongement du rural existant. La place toutes saisons projetée, d'une surface de 875 m2 (25 x 35 mètres), serait située à proximité de la limite nord-est de la parcelle. Un soubassement en matériaux filtrants serait couvert de copeaux de bois. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 25 juin au 14 juillet 1999. Le dossier a été transmis à la Centrale des autorisations CAMAC qui a informé la municipalité le 4 août 1999 que le département avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise. Le SAT estimait que les travaux de transformation autorisés le 17 juillet 1996 étaient suffisamment importants et propres à satisfaire l'ensemble des besoins, la construction de bâtiments ou équipements supplémentaires ne répondant pas à un besoin objectif. La municipalité a été invitée à donner l'ordre aux propriétaires de supprimer les éléments du projet déjà exécutés sans autorisation. Le 26 août 1999, la municipalité a notifié la décision de la CAMAC au conseil de Martin et Maya Fromer, qui ont recouru le 21 septembre 1999 auprès du Tribunal administratif.

b) Par arrêt du 24 décembre 2002, le Tribunal administratif a admis le recours. Le 22 avril 2003, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt à la suite d’un recours déposé par l’Office fédéral du développement territorial. La demande d’autorisation de construire un parc de détente toutes saisons et son chemin d’accès a été rejetée. Le Tribunal fédéral a considéré en substance qu’une aire de détente pour chevaux n’était pas conforme à l’affectation de la zone agricole et qu’une dérogation ne pouvait être accordée, car l’installation existante d’élevage de chevaux pratiqué à titre de hobby par un non-agriculteur aurait également dû trouver place dans la zone à bâtir. Une extension de l’exploitation existante n’était donc pas justifiée, car le seul fait que cette installation bénéficie d’une situation acquise ne suffisait pas pour admettre qu’elle était imposée par sa destination hors de la zone à bâtir et qu’il conviendrait d’autoriser toutes les autres constructions et installations servant à l’exploitation.

C.                               a) Du 4 au 24 août 2000, un projet d’adjonction d’une pergola en façade ouest, d’une terrasse et d’un barbecue sur la parcelle propriété des époux Martin et Maya Fromer a été mis à l’enquête publique, qui n’a suscité ni oppositions ni observations. Le dossier a été transmis à la CAMAC qui a informé la municipalité le 31 août 2000 que le département, en particulier son service concerné, avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise. Le SAT estimait que ce projet contribuait à aggraver la non-conformité du complexe bâti à la zone agricole. La demande de permis de construire a en définitive été retirée par Martin Fromer le 10 octobre 2000.

b) Le 11 octobre 2001, donnant suite à une demande de renseignements de l’administration communale au sujet de travaux qu’il avait réalisés, Martin Fromer a fourni les précisions suivantes :

« • Côté nord-est de l’écurie-grange, j’ai enlevé le talus et aménagé une place goudronnée.

• Côté nord-est, longeant l’écurie, j’ai aménagé un accès goudronné afin de joindre l’emplacement goudronné préexistant.

• Devant l’écurie, j’ai agrandi l’enclos des chevaux, aplani le terrain, remblayé le talus et assaini les drainages.

• L’enclos des chevaux, présentant une situation sanitaire précaire pour les animaux, sera recouvert avec des copeaux de bois ».

c) Par décision du 7 novembre 2001, après avoir constaté que Martin Fromer avait entrepris des travaux sans autorisation, la municipalité lui a imparti un délai au 15 décembre 2001 pour présenter un dossier d’enquête publique complet portant sur les aménagements décrits dans le courrier de l’intéressé du 11 octobre 2001. La démolition de la prolongation d’une terrasse préexistante sous forme de passerelle sur un étang et d’un foyer-cheminée extérieur a en outre été exigée au 31 décembre 2001. La municipalité a rappelé que la demande de permis de construire de tels aménagements s’était soldée par un refus du SAT de délivrer l’autorisation spéciale requise à cet effet.

d) A la suite d’une demande du conseil de Martin Fromer du 23 novembre 2001, la municipalité a suspendu le 7 décembre 2001 sa décision tendant à la présentation d’un dossier d’enquête publique complet relatif aux aménagements décrits dans le courrier de l’intéressé du 11 octobre 2001 jusqu’à droit connu sur le sort de la procédure pendante à l’époque devant le Tribunal administratif concernant l’aire de détente pour chevaux. L’exigence de la démolition du prolongement de la terrasse et du foyer-cheminée extérieur a en revanche été maintenue.

e) Par courrier du 1^er février 2002, la municipalité a constaté que sa décision du 7 novembre 2001 n’avait pas fait l’objet d’un recours et elle a imparti un délai au 15 février 2002 à Martin Fromer pour communiquer la suite donnée à cette décision. Le 5 février 2002, l’intéressé a sollicité une mise en conformité de la prolongation de la terrasse sous forme de passerelle et du foyer-cheminée extérieur, par la voie d’une procédure sans enquête publique. Selon lui, il s’agirait d’installations de minime importance et non pas de constructions.

f)  Le 2 avril 2002, la municipalité a indiqué que Martin Fromer pouvait en définitive opter entre deux voies : soit mettre à l’enquête la prolongation de la terrasse et le foyer-cheminée extérieur, en vue notamment d’une décision du SAT, moyennant fourniture d’un dossier d’enquête complet ; soit démolir les ouvrages en question au 31 mai 2002. Le délai imparti à l’intéressé pour s’exécuter a été prolongé à plusieurs reprises. Le 27 août 2002, un dernier délai a été accordé pour produire divers documents manquants dans le but de compléter le dossier en vue d’une mise à l’enquête publique. Aucune suite n’ayant été donnée à ce courrier, la municipalité a dénoncé Martin Fromer le 9 octobre 2002 au Préfet du district de Lavaux. En définitive, les documents sollicités ont été reçus par la municipalité le 14 octobre 2002 par un courrier daté du 27 septembre 2002 adressé par l’architecte de l’intéressé. Toutefois, constatant que les sept exemplaires du plan de situation n’étaient pas signés, la municipalité les a retournés le 24 octobre 2002 à l’architecte précité, en invitant ce dernier à les faire signer par les propriétaires M. et Mme Fromer. Par courrier du 7 novembre 2002, l’architecte a retourné les sept plans de situation, revêtus uniquement de la signature de l’intéressé. Sur appel dirigé contre le prononcé préfectoral condamnant Martin Fromer à une amende, le Tribunal de police du district de Vevey a acquitté ce dernier par jugement du 19 juin 2003, considérant que la sanction infligée relevait du formalisme excessif.

D.                               A la suite de nombreuses correspondances entre Martin Fromer, la municipalité et le SAT, tendant à la régularisation de la plate-forme et du barbecue, ce dernier a rendu la décision suivante le 12 août 2005, adressée au conseil de l’intéressé :

«[…]

S’agissant des faits, et sur la base des informations reçues, nous devons tout d’abord constater que, postérieurement à l’arrêt du Tribunal fédéral du 22 avril 2003, votre mandant a notamment :

-          édifié un barbecue et une plate-forme (« passerelle ») aux abords immédiats de l’étang ;

-          réalisé une aire de sortie pour chevaux (carré de dressage) d’environ 540 m2, qu’il a ensuite agrandie de 60 m2 supplémentaires, soit un total de 600 m2, ces travaux ayant impliqué notamment un terrassement afin d’aplanir la surface nécessaire ;

-           équipé cette place d’éclairage artificiel.

Aucun permis de construire n’a été requis ni obtenu par les propriétaires, pour tout ou partie des travaux décrits ci-dessus.

Sous l’angle juridique, le Tribunal fédéral a déjà constaté dans son arrêt du 22 avril 2003 que M. Fromer n’est pas agriculteur de profession, et que ses activités d’élevage relèvent du loisir. Ses projets de constructions et installations ne sont donc pas conformes à la zone agricole (arrêt précité, consid. 3).

Le Tribunal fédéral a également déjà relevé que la réalisation d’une aire de sortie pour chevaux (ou « parc de détente toutes saisons ») projetée hors de la zone à bâtir est soumise à autorisation, dès lors notamment qu’elle implique une modification du terrain naturel (arrêt précité, consid. 4.3). M. et Mme Martin et Maya Fromer devaient logiquement considérer qu’il en serait de même de la réalisation, entièrement nouvelle, du barbecue et de la plate-forme attenante.

Pour avoir entrepris ces travaux sans autorisation préalable, M. et Mme Martin et Maya Fromer seront dénoncés au Préfet du district de Lavaux, en application de l’article 130 alinéa 1 LATC.

Les constructions et aménagements susdécrits ayant déjà été réalisés, il convient d’examiner les mesures à prendre en vue de rendre la situation conforme au droit.

S’agissant de l’aire de sortie pour chevaux, le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 22 avril 2003, a déjà clairement indiqué qu’elle ne pouvait pas être autorisée dans le cas d’espèce (consid. 5 et 6). Le fait que l’aire réalisée (600 m2) soit finalement légèrement réduite par rapport à celle envisagée jusqu’en 2003 (875 m2) ne vient pas modifier cette appréciation, dès lors notamment que cette surface est de l’ordre du triple de ce qui pourrait être admis en application de la directive du Conseil d’Etat du 16 avril 2003, complétée le 26 mai 2004. Dès lors, n’étant ni conforme à l’affectation de la zone agricole ni admissible en application du droit dérogatoire, l’aménagement réalisé illicitement ne peut pas bénéficier d’une autorisation a posteriori.

En conséquence, l’aire de sortie pour chevaux doit être supprimée, et la surface correspondante remise en état.

S’agissant de la réalisation de la plate-forme et du barbecue attenant, il est considéré que ces installations ne procurent pas de surfaces habitables ou annexes devant être prises en compte dans l’application des articles 24c LAT et 42 OAT. De plus, dans la mesure où ces réalisations ne représentent qu’une importance réduite par rapport au bâtiment principal et aux autres aménagements autorisés, notre service estime qu’elles ne modifient pas pour l’essentiel l’identité de l’ensemble bâti (ferme et rural). A première vue, elles semblent dès lors pouvoir être autorisées en application des articles 24c LAT et 42 OAT. Par ailleurs, l’étang existant remplace un aménagement similaire préexistant, situé à un autre endroit. Dans ces conditions, il est demandé à M. Martin Fromer de déposer une demande de permis de construire portant sur ces éléments (plate-forme « passerelle » au dessus de l’étang, barbecue), de façon à ce que l’autorité communale, ainsi que les autres services cantonaux intéressés, puissent se déterminer sur leur caractère admissible.

La décision finale sur ce point, qui dépend notamment des prises de position des administrations concernées, est expressément réservée.

 

Conclusions

Vu ce qui précède, le Service de l’aménagement du territoire, au nom du Département des institutions et des relations extérieures :

1.                       constate que la création de la plate-forme et du barbecue et l’aménagement de l’aire de sortie pour chevaux ont été réalisés sans autorisation préalable, contrairement à l’article 103 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions, du 4 décembre 1985 (LATC) ;

2.                       constate que l’aménagement de l’aire de sortie pour chevaux, d’une surface d’environ 600 m2, est illégal, et ne peut être autorisé ;

3.                       ordonne aux propriétaires de la parcelle n° 570 de la commune de Savigny de supprimer l’aire de sortie pour chevaux, de supprimer les installations d’éclairage de la place, et de remettre en état la surface correspondante (suppression du terrassement, évacuation du nouveau revêtement, rétablissement de la terre végétale, notamment), dans un délai échéant au 30 septembre 2005 ;

4.                       précise que l’ordre qui précède est pris sous la commination de l’article 292 du Code pénal suisse, qui dispose que « celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni des arrêts et de l’amende » ;

5.                       ordonne aux mêmes propriétaires, d’ici au 30 septembre 2005, de déposer une demande de permis de construire portant sur la réalisation de la plate-forme et du barbecue attenant à l’étang, et de fournir aux administrations concernées toutes les pièces, documents et plans utiles à une prise de décision concernant cette demande

[…] »

E.                               a) Le 5 septembre 2005, Martin Fromer a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision. S’agissant du barbecue et de la passerelle, l’intéressé avait déposé à deux reprises des demandes d’autorisation de sorte qu’il appartiendrait dorénavant à la municipalité de délivrer un permis de construire sur la base du préavis du SAT qui apparaîtrait favorable. Concernant l’aire de sortie pour chevaux, il ne s’agirait que d’une extension de 60 m2 de l’aire de sortie préexistante, dont la création résultait du remblayage de l’étang et qui avait fait l’objet d’une mise à l’enquête publique en 1996. Martin Fromer a en outre produit divers documents pour attester du fait que son activité d’élevage ne s’apparentait pas à du loisir. Le but social de la société Fromecs SA dont l’intéressé était administrateur consisterait en effet à élever des chevaux de sport et de loisirs, à sélectionner des juments et des étalons par insémination naturelle ou artificielle, ainsi qu’à importer des chevaux. Au bilan au 31 décembre 2004, les chevaux représentaient un montant de l’ordre de 584'000 fr. sur 620'000 fr. d’actifs immobilisés.

b) Le SAT s’est déterminé sur le recours le 4 novembre 2005 en concluant à son rejet et la municipalité a déposé ses observations le 6 octobre 2005 en s’en remettant à justice. Le 8 décembre 2005, Martin Fromer a déposé un mémoire complémentaire, sur lequel le SAT s’est déterminé le 13 janvier 2006. L’intéressé a adressé au tribunal le 14 mars 2006 une copie du jugement rendu par le Tribunal de police de l’arrondissement de l’Est vaudois le 9 mars 2006 à la suite de l’appel dirigé contre un prononcé préfectoral le condamnant à une amende de 4'000 fr. et au paiement d’une créance compensatrice de 12'000 fr., pour contravention à l’article 130 LATC. Le Tribunal de police a libéré Martin Fromer des fins de la poursuite pénale, considérant au bénéfice du doute que l’aire de sortie des chevaux avait été réalisée à l’origine, lors des transformations autorisées en 1996.

F.                                Le tribunal a tenu audience à Savigny le 29 juin 2006. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :

« Le tribunal prend connaissance des lieux et examine tout d’abord l’aire de sortie des chevaux aménagée directement dans le prolongement des écuries. Le tribunal constate que l’enclos correspond, dans ses dimensions, à celui qui existait lors de la précédente inspection locale. Le recourant produit une photo de la ferme vue d’avion sur laquelle on constate que le périmètre de l’enclos préexistant correspond pour l’essentiel à celui de l’aire de sortie en cause.

 

Le recourant explique qu’il a seulement placé des drainages dans le sol et recouvert l’aire de sortie par des copeaux. L’éclairage aménagé est destiné à l’entretien de l’aire de sortie pendant les mois d’hiver. Le tribunal constate que les aménagements réalisés se distinguent nettement du carré de dressage qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal fédéral en ce sens que le carré de dressage apparaissait alors comme une installation nouvelle, distincte des écuries et de l’aire de sortie préexistante. En revanche, l’aire de sortie est en liaison directe avec les écuries et correspond pour l’essentiel à l’emprise de l’enclos ; elle présente ainsi une seule amélioration d’ordre technique de l’enclos préexistant.

 

Le tribunal se déplace ensuite à l’endroit du barbecue et de la passerelle aménagée devant la partie habitable de l’ancienne ferme. Les différentes parties s’expriment sur la nécessité ou non de soumettre ces travaux à une enquête publique ».

La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu résumé d’audience. Le SAT a notamment requis la suppression de la phrase où il est fait mention de la constatation par le tribunal de la nette distinction entre le carré de dressage de la précédente procédure et l’aire de sortie litigieuse.

G.                               Le conseil de Martin Fromer a transmis au tribunal le 11 septembre 2006 une décision de reconnaissance d’exploitation de la société Fromecs SA rendue par le Service de l’agriculture le 10 juillet 2006.

 

 

Considérant en droit

1.                                a) L'art. 103 al. 1 1^ère phrase de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette disposition est précisée par l’art. 68 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (ci-après : RATC; RSV 700.11.1), lequel soumet notamment à autorisation municipale les constructions nouvelles (art. 68 let. a RATC).

b) La jurisprudence du tribunal rendue en application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103 LATC, p. 262-264). Elle permet d'illustrer ce qu'il faut entendre par une modification "sensible de la configuration, de l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment". Le tribunal a récemment considéré qu'un poulailler de 15 m², construit de poutres épaisses et de larges planches, avait un impact sur les lieux qui était loin d'être négligeable et était soumis à autorisation (arrêt TA du 18 mai 2005, AC 2002/0221). Tel est également le cas par exemple d'un miroir fixé sur le mur d'une propriété et destiné à remédier à un manque de visibilité (arrêt TA du 13 septembre 2004, AC 1998/0027).

c) S’agissant de la forme de la demande de permis, l’art. 108 LATC - concrétisé par l’art. 69 RATC - dispose ce qui suit :

" ¹ La demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.

² Le règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.

³ […]"

Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972, 341 ; arrêt TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de l’art. 25 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (ci-après : LAT), pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 81 al. 1 1^ère phrase LATC précise pour sa part, que pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, le département des infrastructures décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81 al. 1 2^ème phrase LATC) et que les conditions fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans l’autorisation communale (art. 81 al. 3 1^ère phrase LATC). L’art. 120 let. a LATC prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir.

d) L'art. 109 al. 1 LATC, précisé par les art. 72 à 72c RATC, dispose qu'une demande de permis doit être mise à l’enquête publique. Selon l'art. 111 LATC toutefois, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 72d RATC dresse une liste exemplaire de tels objets, soit notamment les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que clôture fixe ou mur de clôture, ainsi que les constructions et installations mobilières ou provisoires de minime importance telles que mobilhome, tente, dépôt et matériel pour une durée de 3 à 6 mois, non renouvelable. Encore faut-il cependant, toujours à teneur de l'art. 72d RATC, "qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et que [les objets] ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins".

Il ressort ainsi de cette disposition que la municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête que si le projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un intérêt digne de protection à empêcher la construction. La notion d'intérêt digne de protection correspond à celle définie par la jurisprudence pour déterminer la qualité pour recourir. L'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît le droit de recourir "à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée." Cette définition est semblable à celle de la qualité pour recourir dans le cadre du recours de droit administratif au Tribunal fédéral définie par l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) (BGC février-mars 1996 p. 4489). Selon cette disposition, la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". La jurisprudence fédérale a précisé que l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7). On rappellera par ailleurs que l'enquête publique est la règle, la dispense d'enquête constituant une exception qui doit être interprétée restrictivement (Droit vaudois de la construction, édition 2002, n. 1 ad art. 111 LATC et les arrêts cités).

e) En l’espèce, le litige porte sur la décision du SAT du 12 août 2005 exigeant du recourant qu’il dépose une demande de permis de construire portant sur la réalisation de la plate-forme (« passerelle ») et du barbecue attenant à l’étang. L’objet du recours consiste ainsi dans la soumission des constructions en cause à la procédure de permis de construire. A ce stade, il ne porte donc pas sur le point de savoir si une autorisation doit ou non être délivrée ni, dans la négative, sur la question d'une démolition. Le recourant allègue avoir déjà déposé à deux reprises des demandes d’autorisation, de sorte qu’il appartiendrait dorénavant à la municipalité de délivrer un permis de construire sur la base du préavis du SAT qui apparaîtrait favorable. Le recourant soutient que le principe de l’interdiction du formalisme excessif serait violé. Cette argumentation ne saurait être suivie. Il ressort en effet du dossier que la municipalité a déjà exigé du recourant par décision du 7 novembre 2001 notamment la démolition de la « passerelle » sur l’étang ainsi que du foyer-cheminée extérieur dans un délai échéant le 31 décembre 2001. Il a en outre été rappelé au recourant que la demande de permis de construire de tels aménagements s’était soldée par un refus du SAT de délivrer l’autorisation spéciale requise à cet effet. Malgré le caractère définitif et exécutoire de cette décision, le recourant ne s’y est pas conformé. En définitive, la municipalité a informé ce dernier le 2 avril 2002 qu’il avait le choix entre deux alternatives : soit fournir un dossier d’enquête complet en vue d’une mise à l’enquête, soit démolir les ouvrages en question au 31 mai 2002. Le recourant a alors persisté dans son manque de diligence en ne fournissant qu’un dossier incomplet. Les documents manquants ont en définitive été produits, mais il manquait encore la signature de l’épouse du recourant en sa qualité de copropriétaire sur les pièces pertinentes. Cette signature n’a jamais été fournie, le conseil du recourant ayant indiqué le 7 décembre 2004 au SAT ainsi qu’à la municipalité que cette exigence paraissait disproportionnée, au vu de la convention matrimoniale passée entre les époux le 17 mars 2000 selon laquelle Maya Fromer s’engageait à céder à son mari sa part d’une demie de la maison qu’ils occupaient à Savigny, dans le cadre de l’éventuelle liquidation du régime matrimonial. Enfin, à la suite d’une séance qui a été organisée le 25 novembre 2004 sur la parcelle du recourant en vue de définir les éléments qui devaient faire l’objet d’une remise en état, divers documents ont encore été exigés de sa part qui ont été produits avec retard. Il ressort de ces faits que le recourant a toujours réagi avec lenteur aux demandes répétées de la municipalité de compléter le dossier requis. Il ne peut ainsi être considéré que le principe de l’interdiction du formalisme excessif serait violé. Il appartenait en effet au recourant de faire preuve de davantage de diligence afin de permettre à la municipalité de disposer d’un dossier complet. Les reproches formés à cet égard sont donc infondés. Par ailleurs, il faut relever que le recourant a procédé à la construction du barbecue et de la plate-forme sans avoir requis d’autorisation au sens de l’art. 103 al. 1 LATC. Ce point sera examiné ci-après.

f)  S’agissant de l’exigence de demande de permis de construire, la plate-forme (« passerelle ») et le barbecue litigieux sont des installations qui ont un lien étroit avec le sol et ils modifient l’occupation de ce dernier de manière non négligeable. En effet, la jurisprudence, appelée à interpréter de cas en cas la notion de travail subordonné à une autorisation préalable, ne l’a pas restreinte aux bâtiments proprement dits et à leurs parties ou annexes majeures, mais elle a considéré que la loi soumettait manifestement à une autorisation toutes les opérations – même provisoires – modifiant notablement l’occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d’ouvrage jusqu’alors, soit par l’augmentation d’une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d’affectation – fût-ce sans travaux – de volume ou d’aspect de celle-ci (RDAF 1963, p. 274 ; 1977, p. 259 ; 1983, p. 127 ; 1985, p. 328 ; 1988, p. 369 ; cf. aussi DC 1996, p. 17, n°15). D’ailleurs, un barbecue est source de nuisances et il ressort de la casuistique qu’il s’agit d’un ouvrage soumis à un permis de construire (RDAF 1990, p. 240). Concernant la « passerelle » sur l’étang, il s’agit d’une prolongation de la terrasse existante et elle modifie de façon sensible la configuration du sol. Le fait qu’elle soit démontable ne change rien à cette constatation, puisque même les installations provisoires peuvent être soumises à autorisation.

De toute manière, le barbecue et la passerelle forment un projet global, qui doit être considéré comme tel. S’agissant d’une éventuelle dispense d’enquête publique, le tribunal constate que le recourant a des voisins (parcelles 569 et 571), de sorte que le risque de nuisances pour le voisinage ne saurait être d’emblée exclu concernant le barbecue. Il s’agit en effet d’un aménagement susceptible de provoquer des odeurs incommodantes ainsi que des nuisances sonores liées à des ambiances festives. Le barbecue formant un projet global avec la passerelle, comme énoncé précédemment, cette dernière doit également être mise à l’enquête publique.

2.                                a) L'article 22 al. 2 LAT prévoit qu'une autorisation de construire peut être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. L'art. 16a al. 1 LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'article 16 alinéa 3 LAT. Conformément à l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al. 2 de la disposition susmentionnée que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). En application de l'art. 16a LAT, l'article 34 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (ci-après : OAT) prévoit, à son al. 1, que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (let. a) et l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (let. b). L'art. 34 OAT précise encore à son al. 4 qu'une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c) et, à son al. 5, que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.

b) L'Office fédéral du développement territorial a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après : la directive). Selon cette dernière, seules sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à abriter, nourrir ou laisser librement évoluer les chevaux en pension telles que : écuries avec aire de sortie, entrepôt pour le fourrage et la litière, aires à fumier, clôtures. Ne sont en revanche pas conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations destinées à l'équitation. Entrent notamment dans cette catégorie, outre les halles d'équitation, les installations extérieures de toutes sortes (paddocks, parcours d'obstacles, hippodromes, etc.; cf. directive, p. 13). S'agissant du sport équestre, la directive précise encore que les constructions et installations destinées aux manèges, paddocks, hippodromes, etc. ont leur place dans les zones à bâtir ou dans les zones spéciales. La pratique de l'équitation en tant que sport de masse ou sport d'élite et l'organisation de concours et manifestations de sports équestres ne sont pas des activités agricoles (cf. directive, ch. 4, p. 18).

Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a également élaboré une directive à l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le 26 mai 2004. Ce complément fixe les critères concernant la détention de chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale, tout en précisant notamment, s'agissant d'un agriculteur assumant la garde de chevaux pour l'exercice d'"activités accessoires", que seuls les bâtiments existants peuvent être transformés, à l'exclusion de toute construction nouvelle et que la surface aménagée comme aire de sortie ne pourra dépasser 400 m2.

c) Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux liée à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs, de même que l'élevage et le dressage des chevaux, pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation (ATF 122 II 160 consid. 3b, in JdT 1997 I 473, sp. 475; ATF 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ATF du 16.12.1986, J. Petigat c. CCRC, c. 3; Zbl 1995, p. 178 ss; ZBl 95/1994, p. 81 ss). Le Tribunal administratif a également déjà eu l'occasion de se prononcer en ce sens (arrêts TA.AC.7088 du 12 février 1992; AC.6804 du 1er juin 1992; AC.7485 du 23 avril 1992 confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 3 février 1993; AC.1992.307 du 22 juillet 1993, AC.1995.0026 du 20 mars 1996, AC.1992.210 du 5 juin 2000 et AC.2003.0003 du 28 octobre 2003). Dans un arrêt du 28 mars 1994, le Tribunal fédéral a par ailleurs admis la conformité à la zone agricole, respectivement l'implantation imposée par la destination, pour une nouvelle écurie d'une entreprise agricole, destinée à un cheval de selle et un cheval de trait qui devait après quatre ans être utilisé pour la reproduction, dans la mesure où le cheval de selle servirait l'usage personnel de l'exploitant, respectivement de son fils qui habitait à la ferme et travaillait dans l'exploitation. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a relevé qu'il en irait différemment si l'écurie était mise à la disposition d'animaux venant de l'extérieur (pension pour chevaux) ou s'il s'agissait d'un projet pour une sorte de centre de sport équestre sur le domaine (ZBl 96/1995 p. 178 ss). Dans un arrêt plus récent (ATF 122 II 160 précité), le Tribunal fédéral a également admis la construction de quatre boxes requise par un agriculteur qui entendait abriter quatre chevaux dans une écurie existante, mais qu'il n'utilisait plus pour son exploitation agricole. Il ressort de cet arrêt qu'une pension pour chevaux ou un centre de sport équestre affectés à un but lucratif est incompatible avec la zone agricole de l'art. 16 LAT, alors que l'entretien et l'alimentation des chevaux sont une activité dépendante du sol et qu'un agriculteur qui entretient quelques animaux appartenant à autrui, en plus de son propre bétail, avec le fourrage qu'il a produit lui-même dans sa propre ferme, n'outrepasse pas les limites de l'exploitation traditionnelle d'un sol agricole. Ainsi, le fait de tenir une pension pour quatre chevaux peut être considéré comme conforme à la zone agricole lorsque le concept d'exploitation, respectivement des circonstances de fait suffisamment établies, démontrent que la production fourragère issue de l'entreprise agricole suffit à alimenter les animaux appartenant à l'agriculteur et ceux de tiers.

d) En l’espèce, l’aire de sortie litigieuse résulte du remblayage de l’étang qui a fait l’objet de la mise à l’enquête publique de 1996. Cette surface est située devant le rural à chevaux et elle correspond véritablement à une aire de sortie, ces derniers ayant la possibilité de se déplacer depuis l’écurie directement sur la surface attenante. Cette aire existait donc déjà avant la présente procédure et le recourant s’est limité à procéder à une extension de cette surface de 66 m2, alors que sa surface initiale s’élevait à 548 m2. Il a  été constaté lors de l’inspection locale, contrairement à ce qui est soutenu par l’autorité intimée, que les aménagements réalisés permettent de distinguer cette aire de sortie du carré de dressage qui avait fait l’objet de la précédente procédure. En effet, les aménagements réalisés par le recourant (copeaux de bois, drainages) représentent des travaux d’assainissement de la surface existante, et ils ne peuvent être considérés en l’état actuel des choses comme caractéristiques d’un carré de dressage, tel que celui refusé dans la précédente procédure. D’ailleurs, la surface envisagée de ce dernier s’élevait à 875 m2, donc supérieure de plus de 200 m2 à celle de l’aire de sortie litigieuse. Cette différence de surface est substantielle, puisqu’à dire d’expert dans la précédente procédure (rapport établi le 9 novembre 2000 par Jean-François Pellaton), l’aménagement d’une place de débourrage « tout temps » est indispensable sur une surface de 800 m2 au minimum. La surface étant dans le cas particulier inférieure à 800 m2, elle n’est donc pas suffisante pour pouvoir être utilisée conformément à la destination prévue au précédent projet. Enfin, l’aire de sortie n’est pas située au même endroit que le carré de dressage, qui était projeté à proximité de la limite nord-est de la parcelle, puisqu’elle est en liaison directe avec les écuries et qu’elle correspond pour l’essentiel au périmètre de l’enclos préexistant. Dans ces conditions, l’autorité intimée ne pouvait prendre la décision attaquée en se fondant sur les seules similitudes constatées entre le premier projet et les travaux d'assainissement de l'enclos existant.

e) Il est vrai que les travaux d'assainissement de l'enclos ont été réalisés sans autorisation. Mais la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d’autorisation de construire ne permet en principe pas d’ordonner la suppression de travaux qui, s’ils avaient fait l’objet d’une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1979 p. 231). D’autre part, pour juger si des travaux réalisés sans enquête publique sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête (voir arrêt AC 0000/7415 du 17 février 1992). Cependant la construction déjà partiellement ou totalement réalisée ne permet pas toujours d'obtenir des renseignements précis d'ordre technique ou sur les dimensions de l'ouvrage, en particulier de son importance, de son impact sur le paysage et de ses nuisances pour les tiers intéressés (voir arrêt AC 2003/0262 du 7 décembre 2005). Aussi le tribunal doit tenir compte du fait que les travaux réalisés sans autorisation ne doivent pas placer le constructeur dans une position plus favorable que celui qui effectue toutes les démarches afin de respecter les formalités de l'enquête publique (voir arrêt AC 2005.0121 du 27 avril 2006).

f)  En l'espèce, le tribunal constate qu’une enquête publique apporterait des éléments nouveaux par rapport aux questions de droit à trancher ; en particulier, les plans à compléter par les constructeurs permettraient de déterminer la nature précise des travaux d'assainissement réalisés sur l'enclos existant, l'importance des mouvements de terre qui auraient été effectués, l'importance et la profondeur des drainages, la structure ou la composition d'un éventuel soubassement. Ces informations sont nécessaires pour permettre au Service de l'aménagement du territoire de déterminer si les travaux peuvent être assimilés à une transformation partielle de l’enclos existant par des travaux d'assainissement. Une enquête est donc aussi nécessaire pour permettre à cette autorité de statuer sur la conformité des travaux aux dispositions du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Il appartiendra aux constructeurs de présenter une demande de permis de construire conforme aux exigences de l’art. 109 LATC et 69 RATC en remplissant le formulaire complet de la demande avec un plan et des coupes de l'enclos réaménagé.

g) L'enquête publique constitue en effet un élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente ; cette opération a pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers en apportant avec le dossier de la demande de permis de construire, toutes les précisions techniques et les caractéristiques permettant d'apprécier l'ampleur des travaux. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après :CCRC], prononcé no 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé no 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus (cf. prononcé CCRC no 5'447 du 10 décembre 1987). En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (prononcé no 2'863, déjà cité; TA, arrêt AC.2005.0075 du 7 septembre 2005, consid. 4 p. 7). Ces principes sont également applicables au Service de l'aménagement du territoire lorsqu'il statue sur un projet de construction hors des zones à bâtir.

3.                                Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. Le chiffre 1 de la décision attaquée constatant que les travaux en cause ont été réalisés sans autorisation doit être maintenu. Les chiffres 2 à 4 concernant les travaux d'aménagement de l'enclos existant doivent en revanche être annulés et le chiffre 5 réformé en ce sens que le recourant doit également être invité à présenter un dossier complet de demande de permis de construire pour les travaux de réaménagement et d'assainissement de l'enclos, le délai devant toutefois être reporté au 31 janvier 2007. Les frais de justice seront mis à la charge du recourant qui versera aussi à la municipalité les dépens qui ont été occasionnés par la réalisation des travaux sans autorisation.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 a) Le chiffre 1 de la décision du Service de l’aménagement du territoire du 12 août 2005 est maintenu.

b) Les chiffres 2 à 4 de la décision du Service de l’aménagement du territoire du 12 août 2005 sont annulés.

c) Le chiffre 5 de la décision du Service de l’aménagement du territoire du 12 août 2005 est réformé en ce sens que le recourant est également invité à présenter un dossier complet de demande de permis de construire pour les travaux de réaménagement et d'assainissement de l'enclos. Le délai fixé pour le dépôt de la demande complète est reporté au 31 janvier 2007.

III.                                Les frais de justice, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant Martin Fromer.

IV.                              Le recourant Martin Fromer est débiteur de la Commune de Savigny d'une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 25 octobre 2006

 

Le président:                                                                                     La greffière:

                       

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)