CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 6 novembre 2006
Composition	Pierre Journot, président;  Jean-Daniel Rickli  et Silvia Uehlinger , assesseurs; Annick Borda, greffière.

 

Recourante

SAPA PENTHAZ SA, à Penthaz, représentée par Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, représenté par le Service juridique et législatif, à Lausanne,

  

Autorités concernées

1.

Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne

 

2.

Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne

 

3.

Municipalité de Penthaz, à Penthaz

 

4.

Conservation de la faune et de la nature, à Lausanne

 

5.

Département des infrastructures, à Lausanne, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	plan d'affectation
	Recours SAPA PENTHAZ SA c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 24 octobre 2005 rejetant son recours contre la décision du Département des Infrastructures du 6 mai 2003 (PAC Venoge - Commune de Penthaz)

 

Vu les faits suivants

A.                                La recourante SAPA Penthaz SA est une société active dans la fabrication et la vente d'enrobés bitumineux et de matériaux de construction en tout genre. Elle est propriétaire de la parcelle n° 229 de la Commune de Penthaz. D'une surface d'environ 13'100 m², cette parcelle est située à l'ouest de la Venoge dont elle n'est séparée que par les parcelles n° 231 et n°232.

Selon le plan des zones de la Commune de Penthaz, approuvé par le Conseil d'Etat le 15 novembre 1985, la parcelle n° 229 est colloquée majoritairement en zone de verdure sur une largeur correspondant à l'emprise du Plan d'extension cantonal n°111 Canal d'Entreroches adopté par le Conseil d'Etat le 17 février 1959 (ci-après : PEC 111), le solde, soit une bande d'une trentaine de mètres sise à l'est, étant classé en zone industrielle. Les parcelles n° 231 et n° 232, sises le long du lit de la Venoge, sont classées en aire forestière.

Depuis 1969, le secteur de la parcelle n° 229 classé en zone industrielle, à savoir la partie la plus proche de la Venoge, supporte une station d'enrobage alors que le secteur en zone de verdure est utilisé pour le stockage de matériaux directement liés à cette station. Lors de l'octroi du permis de construire ces installations en 1969, le Service des eaux avait requis l'inscription d'une mention de précarité en faveur de l'Etat de Vaud pour les installations se situant dans la zone de non bâtir du PEC 111. Cette mention n'a cependant pas été inscrite immédiatement. Ce n'est que le 21 octobre 1983 - le dossier avait été réactivé par la mise à l'enquête la même année d'une modification générale des installations et du remplacement des citernes - que dite mention de précarité a finalement été inscrite au registre foncier. Lors de la modification du plan des zones communal en 1985, qui colloquait en zone de verdure la plus grande partie de la parcelle de la recourante, cette dernière n'a pas déposé d'opposition. Le permis d'utiliser consécutif aux modifications mises à l'enquête en 1983 a été délivré le 22 mai 1986, soit après la mise en vigueur de la nouvelle planification communale. Depuis 1997, les installations de la recourante ne sont plus en activité. Dans ses déterminations, la recourante a exposé que cette situation était due au fait que la station nécessitait une modernisation, mais que celle-ci n'avait pas été entreprise au vu de l'incertitude créée par les procédures en cours sur le statut de sa parcelle.

Au nord de la parcelle n° 229 se situent les parcelles n° 174 et n° 175 occupées par le centre de traitement des déchets Valorsa et, encore plus au nord, la parcelle n° 176 occupée par la station d'épuration des eaux (STEP). Ces trois parcelles sont colloquées en zone d'utilité publique par le plan des zones communal. Sur la parcelle Valorsa, une butte d'environ 8 à 10 mètres par rapport au niveau du cours d'eau a été élevée, de sorte que l'usine de retraitement est rehaussée. A hauteur de la limite entre la parcelle STEP et les parcelles Valorsa, un pont permet de traverser la Venoge. En amont de ce pont ont été effectués des ouvrages de renforcement des berges et, à sa hauteur, des aménagements améliorant l'hydraulique du cours d'eau. En aval du pont, derrière les installations Valorsa, au moins deux enrochements de dimensions réduites ont été réalisés.

B.                               Le 10 juin 1990, le peuple vaudois a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauvez la Venoge". Cette votation a entraîné l'introduction d'un article 6 ter dans l'ancienne Constitution vaudoise, selon lequel le cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés, un plan d'affectation cantonal devant préciser l'étendue de cette protection. Conformément à ce mandat constitutionnel, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des Infrastructures, DINF) a élaboré deux documents de planification: d'une part, un plan d'affectation cantonal de protection de la Venoge n° 284 (PAC V), couvrant 41 km de cours d'eau constitués par la Venoge et le Veyron et concernant 58 communes, et, d'autre part, un plan directeur des mesures d'assainissement et de restauration de la Venoge et du Veyron (PDM). Le PAC V comprend un plan - constitué d'un plan général au 1:25'000 et d'un plan par commune au 1:5'000 - et son règlement (RPAC).

Dans sa teneur du 6 mai 2003, date de son approbation par le DINF, le RPAC contient les extraits suivants:

Art. premier.- Objectifs

Conformément à l’article 6 ter de la Constitution vaudoise, le plan de protection de la Venoge est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la Venoge.

Il a pour objectif d’assurer l’assainissement des eaux, de maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus intéressants.

[...]

 

Art. 5.- Champ d’application

La protection de la Venoge est assurée par des dispositions différenciées selon les quatre périmètres suivants :

-     périmètre 1,          soit les cours d’eau formés par la Venoge, ses affluents et leurs dérivations,

-     périmètre 2,          soit les couloirs de la Venoge et du Veyron, comprenant les berges, les zones alluviales, les zones de libre évolution des cours d’eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge,

-     périmètre 3,          soit les vallées de la Venoge et du Veyron,

-     périmètre 4,          soit le bassin versant de la Venoge défini par sa topographie.

 

Art. 6.- Principe

Toute mesure d'aménagement du territoire, toute construction et toute intervention allant à l'encontre des objectifs déterminés à l'article premier du règlement ou par le plan d'affectation cantonal sont interdites.

L'application de l'article 27 est réservée.

[...]

 

1.2 Les couloirs de la Venoge et du Veyron

 

Art. 11.- Conservation des couloirs

Les couloirs de la Venoge et du Veyron sont protégés globalement.

Ils comprennent des zones de libre évolution du cours d’eau à l’intérieur desquelles aucune intervention n’est en principe réalisée. Sont réservés les articles 26 et 27.

Les constructions existantes dûment autorisées doivent être protégées contre l’érosion.

[...]

 

2. ORGANISATION DU TERRITOIRE

 

2.1 Zones inconstructibles

 

Art. 22.- Zones alluviales

Les zones alluviales d’importance nationale et leurs zones-tampons doivent être conservées intactes.

L’exploitation agricole et sylvicole doit être en accord avec le but visé à l’alinéa 1.

Seules sont autorisées les installations dont l’emplacement est imposé par leur destination et qui assurent la sécurité des personnes face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt public prépondérant d’importance nationale également. L’auteur de l’atteinte doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat de la zone alluviale.

 

Art. 23.- Zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron

Les terrains situés à l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron et qui ne figurent pas dans une autre zone définie aux articles 22 et 25, sont mis en zone protégée.

L’exploitation agricole est admise à certaines conditions :

· soit la culture des champs s’effectue selon les règles de la production intégrée ;

· soit une zone-tampon de 8 mètres de large doit être créée le long des cours d’eau.

Dans l’aire forestière, les propriétaires sont tenus d’appliquer les prescriptions de la planification forestière, en particulier celle d’une sylviculture proche de la nature.

Un degré de sensibilité III est attribué à la zone.

 

Art. 24.- Zones intermédiaires

Les zones intermédiaires situées à l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron sont déclassées.

 

2.2 Zones à bâtir

 

Art. 25.- Zones à bâtir

Aucune extension des zones à bâtir maintenues à l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron n’est possible.

Les zones à bâtir sont déclassées dans la mesure où elles entrent en conflit avec la protection du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron.

Les zones à bâtir délimitées par le PAC V à l’intérieur des couloirs de la Venoge et du Veyron doivent faire l’objet de prescriptions spéciales pour garantir les objectifs de protection de la Venoge.

Ces prescriptions spéciales sont fixées par de nouveaux plans d’affectation ou introduites par la modification de plans d’affectation existants.

Dans la mesure où les terrains situés à l’intérieur de ces zones ne sont pas construits, ils peuvent faire l’objet d’une exploitation agricole respectant les exigences définies à l’article 23.

 [...]

 

Art. 32.- Plans d'extension cantonaux

Dans le périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron, les plans d'extension cantonaux relatifs au canal d'Entreroches, ainsi que les plans d'extension cantonaux mentionnés ci-dessous sont abrogés:

PEC 2a         commune de Saint-Sulpice

PEC 2b         commune de Saint-Sulpice

PEC 3           commune de Saint-Sulpice

PEC 4a         commune de Préverenges

PEC 4b         commune de Préverenges

 

Art. 33.- Entrée en vigueur

Le plan d'extension cantonal entre en vigueur dès son approbation par le Conseil d'Etat.

 

C.                               Du 25 octobre au 23 novembre 1995, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a mis le PAC V à l'enquête publique.

Dans sa version mise à l'enquête en 1995, le PAC V prévoit que la parcelle n° 229 propriété de la recourante est comprise dans le périmètre 2; la partie située à l'ouest comprise dans le PEC 111 est colloquée en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron, alors que la bande à l'est correspondant à la zone industrielle du plan des zones communal est colloquée en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Les parcelles Valorsa et la parcelle STEP sont quant à elles colloquées dans leur intégralité en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Les parcelles n° 231 et n° 232 figurent comme zones alluviales d'importance nationale.

La recourante a formé opposition au PAC V le 23 novembre 1995. Par décision du 28 août 1997, le département compétent a écarté cette opposition.  

La recourante a recouru contre cette décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires le 8 septembre 1997. Par décision du 11 août 1999, le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), après avoir succédé au département précité, a admis le recours et annulé la décision. Il a renvoyé le dossier au DINF pour nouvelle décision.

Dans sa décision, le DIRE relève notamment que:

"L'autorité de céans n'a pas de motif particulier de contester la nécessité de protéger la parcelle n° 229 en application de l'article 6ter CV, dès lors qu'il est établi qu'une telle protection est justifiée par la présence d'une zone alluviale d'importance nationale et par un fort risque d'inondation. [...] Dans le cas d'espèce, on constate toutefois une certaine incohérence dans les mesures d'affectation prévues par le PAC Venoge. En effet, on comprend mal comment on peut, d'une part, protéger le secteur le plus éloigné de la rivière en invoquant un risque d'inondation et, d'autre part, maintenir un secteur plus proche de la rivière en zone constructible. Il existe là une contradiction qui n'apparaît pas admissible. En effet, ou bien les objectifs de protection de la Venoge résultant de l'article 6ter CV rendent nécessaire la protection de l'ensemble de la parcelle 229, ce qui implique la collocation de l'entier de cette parcelle en zone protégée, ou bien ces objectifs de protection permettent le maintien de la station d'enrobage (ce que semble indiquer l'affectation en zone à bâtir à prescriptions spéciales), ce qui implique logiquement que le secteur ouest, plus éloigné de la Venoge, soit sorti de la zone protégée et retrouve son affectation antérieure."

Le DIRE, estimant ne pas disposer des compétences techniques et scientifiques lui permettant de trancher, a renvoyé le dossier au DINF pour qu'il se détermine en faveur de l'une ou l'autre option.

Par décision du même jour et pour les mêmes motifs, le DIRE a également admis le recours d'un collectif d'opposants, en tant qu'il portait sur l'instauration d'une zone à bâtir à prescriptions spéciales sur la parcelle n° 229.

D.                               En janvier 1997 (volet inondations) et en juillet 1998 (volet érosion) respectivement, l'Institut d'aménagement des terres et des eaux de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne a publié une étude des dangers liés aux inondations et à l'érosion dans le bassin versant de la Venoge (dite étude IATE/EPFL). Selon la synthèse des rapports techniques de cette étude, qui date de juillet 1998, l'intégralité de la parcelle n° 229 présente un niveau de danger moyen d'inondations.

E.                                Le 11 juillet 2001, une séance a eu lieu entre les représentants de la recourante, de la Commune de Penthaz et des services de l'Etat. Au cours de celle-ci, la recourante a été informée que le Groupe interdépartemental constitué au sein de l'Etat pour déterminer les suites à donner aux décisions rendues par le DIRE en 1997 était parvenu à la conclusion qu'il se justifiait de mettre la totalité de la parcelle n° 229 en zone protégée. Une solution transactionnelle a été évoquée, que ce soit par l'achat du terrain ou un échange. Les négociations n'ont pas abouti à ce jour.

Du 3 mai au 3 juin 2002, le DINF a mis à l'enquête diverses modifications du PAC V et de son règlement. Il a également mis en consultation publique des modifications relatives à 4 fiches du PDM. Selon les modifications proposées, la parcelle n° 229 n'est plus concernée par la zone à bâtir à prescriptions spéciales, mais est désormais colloquée dans son intégralité en zone protégée. Le statut des parcelles environnantes n'a pas été modifié.

Le 3 juin 2002, la recourante a formé opposition sur la feuille d'enquête communale, opposition confirmée par courrier du même jour.

Le 6 mai 2003, le DINF a levé les oppositions formées par la recourante dans le cadre de l'enquête relative au PAC V et à ses modifications. A la même date et parallèlement, il a approuvé les modifications apportées à celui-ci (FAO du 9 mai 2003). A l'appui de sa décision, le DINF relève que le risque d'inondation justifie pleinement la collocation de l'intégralité de la parcelle en zone protégée, la décision précédente, prise pour tenir compte dans une certaine mesure de la situation existante étant incohérente. Le DINF précise que ce risque d'inondation s'est par ailleurs concrétisé lors des averses de novembre 2002.

La décision de levée d'opposition a été notifiée le 9 mai 2003 au conseil de la recourante.

F.                                Le 19 mai 2003, la recourante a adressé au DIRE un recours à l'encontre de cette décision et conclu à l'annulation de la décision du DINF, la parcelle n° 229 étant colloquée en zone constructible à prescriptions spéciales.

A l’appui de sa requête, la recourante se prévaut d'une violation de l'article 27 de la Constitution vaudoise (Cst-VD), au motif que la longueur de la procédure et le non-respect du délai fixé par l'article 73 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) devrait selon elle aboutir à l'annulation de la décision. Elle soutient également que la décision viole l'article 11 Cst-VD, qui prohibe l'arbitraire et protège la bonne foi. Enfin, elle fait valoir que la restriction induite à son droit de propriété n'est pas justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 38 al. 2 Cst-VD).

Le Service de l'aménagement du territoire (SAT), pour le département intimé, la Conservation de la faune et de la nature, la Conservation des forêts, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) et la Municipalité de Penthaz ont participé à la procédure ouverte devant  le DIRE.

Par lettre du 12 mai 2005, le SESA a informé le DIRE du résultat d'un constat effectué sur la parcelle n° 229 par sa Division eaux souterraines. Selon le SESA, les citernes, bien que désaffectées et vidées, n'ont pas été dégazées contrairement aux prescriptions de l'OPEL et une remise en service des installations nécessiterait d'importants travaux. Le SESA a encore relevé que si, compte tenu de la non exploitation de l'installation et du fait que les réservoirs sont vides, le risques de pollution des eaux était moins caractérisé, il subsistait néanmoins et justifiait le démantèlement des installations ou leur mise en conformité. En outre, il indiquait que le stockage d'enrobés bitumeux n'était pas conforme aux règles de la technique et représentait une menace pour les eaux de surface et souterraines.

La recourante s'est déterminée le 30 mai 2005 et indiqué que les citernes ne contenaient ni ne produisaient de gaz et que la situation actuelle ne présentait aucun risque de pollution.

Par lettre du 16 juin 2005, le SESA a précisé que, suite à son assainissement auquel il avait été procédé courant 2002, la parcelle n'était plus inscrite au registre des sites pollués.

G.                               Par décision du 24 octobre 2005, le DIRE a rejeté le recours formé par la recourante. Il a considéré qu'il n'y avait pas d'inégalité de traitement, la distinction effectuée par le DINF entre les parcelles de la recourante et celles occupées par Valorsa et la STEP étant soutenable pour divers motifs tenant entre autres au statut juridique du sol, à l'existence d'une zone alluviale d'importance nationale, aux contraintes techniques liées à la STEP, à la présence l'ouvrage de renforcements des berges et au positionnement des parcelles vis-à-vis du cours d'eau. De plus, le DIRE a encore considéré que la planification contestée, en tant qu'elle portait atteinte à la garantie de la propriété de la recourante, était justifiée au regard de l'intérêt public en jeu.

H.                               La recourante a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 novembre 2005. Elle conclut à l'admission du recours, la décision du DIRE étant réformée en ce sens que la parcelle n° 229 est colloquée dans son entier en zone constructible à prescriptions spéciales, subsidiairement, que le dossier est renvoyé à l'autorité de première instance pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.

Par avis du 16 novembre 2005, le Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif provisoire au recours.

Agissant au nom de l'autorité intimée, le Service juridique et législatif s'en est remis à justice le 16 décembre 2005.

Le SESA s'est déterminé le 21 décembre 2005 sur le recours en précisant que la décision attaquée lui semblait adéquate, tout en s'en remettant à l'appréciation du tribunal.

Le SAT s'est déterminé le 20 janvier 2006 et a conclu au rejet du recours.

La recourante a encore déposé un mémoire ampliatif le 21 février 2006.

Une première audience a été appointée pour le 16 mai 2006. Elle a cependant été reportée en raison d'un motif de récusation survenu dans la personne d'un assesseur.

Constatant que le dossier du SAT était incomplet, le tribunal a prié ce service à de multiples reprises de compléter le dossier produit, ceci notamment en date du 17 mai, du 8 juin et du 22 juin 2006.

Le Tribunal administratif a finalement tenu audience à Penthaz le 3 juillet 2006 en présence :

1) pour SAPA Penthaz SA, de Jean Beauverd, président, Paul Fellay, secrétaire du conseil, Claude Rodenas, Roger Pasquier et François Steiner, administrateurs, assistés de l'avocat Jean-Daniel Théraulaz,

2) pour le SAT, de l'avocat Edmond de Braun,

3) pour le SESA, de François Matthey et Antoine Lathion,

4) pour le SFFN, de Philippe Gmür.

Agissant pour l'autorité intimée, le Service juridique et législatif a été dispensé de comparution par courrier du 6 avril 2006.

A l'audience, le tribunal a tout d'abord constaté que l'étude IATE/EPFL n'avait toujours pas été produite par le SAT de sorte que le dossier était toujours incomplet. Le SESA s'étant déclaré en possession de cette étude, un bref délai lui a été fixé pour produire ces documents.

Concernant la parcelle n° 229, la recourante a exposé que le projet du canal d'Entreroches avait dicté l'emplacement de la station d'enrobage en cause. En effet, l'existence du canal aurait permis un important essor de cette station, tout d'abord en recourant à ses matériaux (enrobés bitumineux) lors de sa construction, puis en offrant une voie navigable aux chalands à proximité. L'intérêt représenté par le canal est à l'origine de l'absence d'opposition de la recourante à la modification du plan des zones par la commune en 1985, malgré la collocation d'une partie de sa parcelle en zone de verdure dictée par l'emprise du PEC 111. La recourante a précisé qu'elle envisageait de redémarrer son activité sur le site à l'issue de la présente procédure. Un délai estimé à trois mois serait nécessaire à la remise en fonction des installations afin de procéder à leur modernisation.

Sur les aspects environnementaux de son activité, la recourante a exposé que la station d'enrobage utilisait du bitume et non du goudron. Contrairement au goudron, résidu de la distillation de la houille contenant des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), le bitume, résidu de la distillation du pétrole, ne contient pas de telles substances. Hydrophobe de surcroît, le bitume ne serait donc pas polluant.

Le SFFN a exposé que, sur la parcelle occupée par le centre de traitement des déchets Valorsa, était précédemment située une ancienne usine d'incinération transformée ultérieurement en site de stockage. Avec la mise en fonction de Tridel, la majorité des activités de Valorsa seraient supprimées, seul le tri se faisant encore sur place. La municipalité a confirmé qu'une fois Tridel pleinement opérationnel, les activités intercommunales en matière de traitement des déchets seraient limitées.

Concernant la prise en compte du risque d'inondation, le SESA a expliqué que la première édition du PAC V avait été établie sur la base de critères biologiques uniquement. Le risque d'inondation des parcelles avoisinantes était certes connu, mais on ignorait en revanche son ampleur exacte. L'étendue du risque d'inondation n'a été révélée qu'avec la reddition de l'étude IATE/EPFL, qui est postérieure à la première mise à l'enquête du PAC V. Cette étude a fondé la base scientifique du risque d'inondation en apportant des éléments nouveaux sur l'hydraulique de la Venoge et en confirmant que certaines zones marquées d'un risque d'inondation auraient dû être étendues.

Interrogé d'une façon plus générale sur la méthode de délimitation des zones de protection de la Venoge lors de l'élaboration du PAC V, le SESA a exposé qu'une bande de 30 m de chaque côté du cours d'eau a été d'ordinaire prise en compte pour délimiter le périmètre 2. Cette largeur serait appropriée pour garantir la biodiversité du cours d'eau et de ses rives. En cas de décanalisation de la Venoge, cette bande a été élargie à 50 m pour tenir compte du fait que les méandres avaient précédemment été canalisés. Dans le cas présent, le SESA a précisé que ce n'était pas sur la base du critère des 30 m que le zonage de la parcelle en cause avait été effectué, mais bien en fonction du risque d'inondation découlant de l'étude IATE/EPFL.

Le SESA a encore exposé qu'il convenait de distinguer en l'espèce deux types de risque: d'une part, l'érosion des berges, entraînant un déplacement de la Venoge et, d'autre part, les inondations, consécutives à une montée des eaux. En particulier, les aménagements effectués à hauteur du pont seraient voués à limiter le risque d'inondation et non d'érosion: en améliorant l'hydraulique du cours d'eau, on a supprimé le bouchon constitué par le pont et limité le risque que la Venoge ne sorte de son lit à cet endroit. Ces travaux n'ont fait que réduire la fréquence des inondations sans éliminer tout risque. Concernant la ligne CFF passant à proximité, le risque caractérisé est celui de l'érosion. Le SESA a précisé que la parcelle située entre cette ligne CFF et la Venoge deviendrait propriété de l'Etat dès fin 2008 à la suite à un échange avec son propriétaire actuel.

L'inspection locale a montré que le centre de traitement Valorsa était situé en contre-haut d'une butte localisée à proximité de la Venoge et protégeant le solde de la parcelle de la montée des eaux. Cette butte a manifestement été élevée dans un but d'exploitation, à l'instar d'un pont de grange, et non dans un but de protection.

Lors des fortes précipitations de novembre 2002, la Venoge est sortie de son lit. La parcelle de la recourante, au même titre que les parcelles environnantes, ont été inondées. Un lot de photographies prises le 15 novembre 2002 montrent que l'eau avait atteint une hauteur d'au moins 10 cm sur la parcelle de la recourante et que la station d'enrobage avait les pieds dans l'eau. De ces clichés, il ressort que l'eau provenait directement du lit de la Venoge à travers la forêt située sur ses berges. Au vu de la configuration du terrain constatée lors de l'inspection locale, l'eau s'est également écoulée en partie depuis les parcelles Valorsa sur la parcelle de la recourante. A cette occasion, un nouveau bras du fleuve s'est créé au sud de la parcelle n° 229. On constate encore aujourd'hui qu'il a emporté le chemin agricole qui longeait le cours d'eau.

Les averses du mois d'avril 2006, certes importantes mais néanmoins plus faibles que celles de novembre 2002, ont provoqué une montée importante des eaux, sans pour autant inonder les parcelles avoisinantes.

Le SESA a finalement produit l'étude IATE/EPFL le 4 juillet 2006.

Considérant en droit

1.                                La recourante invoque en premier lieu la lenteur de la procédure dont la durée atteindrait dix ans et serait selon elle susceptible de lui créer un dommage considérable.

De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère que la constatation d'un déni de justice est subordonnée à l'existence d'un intérêt actuel pour le recourant. Cet intérêt actuel fait défaut dès le moment où l'autorité intimée a rendu son arrêt et le grief de déni de justice formel est alors irrecevable (ATF 2P.333/2005 consid. 3; 1P.518/2004). En l'espèce, le DIRE a rendu sa décision le 24 octobre 2005. Pour cette raison, le grief de déni de justice formel invoqué par la recourante est irrecevable. La recourante ne prétend pas qu'elle aurait droit à la constatation d'une éventuelle violation du principe de célérité indépendamment du déni de justice formel.

2.                                Sur le fonds, la recourante critique l'affectation de la parcelle n° 229 résultant de la deuxième version du PAC V. Elle soutient tout d'abord que la décision du DIRE est arbitraire aux motifs que les parcelles STEP et Valorsa, qui jouiraient d'une situation similaire à sa propre parcelle, ont été classées en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Elle invoque par ce biais une inégalité de traitement. La recourante fait encore valoir que des mesures de renforcement des berges pourraient suffire à protéger sa parcelle du risque d'inondation invoqué par le SESA, au même titre que les aménagements effectués plus au nord du cours d'eau qui protègent les parcelles STEP et Valorsa. A ce titre, elle invoque une violation du principe de la proportionnalité.

3.                                L'art. 26 Cst garantit la propriété. Cette garantie n'est cependant pas absolue. A cet égard, l'art. 36 Cst précise les conditions auxquelles une restriction peut être apportée à un droit fondamental. Ces conditions sont au nombre de trois: la restriction doit être fondée sur une base légale, être justifiée pour un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 128 I 327 consid. 4; AC.2000.0055 du 27 avril 2006).

A juste titre, la recourante ne semble pas contester l'existence d'une base légale suffisante à la mesure frappant la parcelle n° 229. L'adoption du PAC V est basée initialement sur l'art. 6 ter de l'ancienne Constitution vaudoise (ci-après: aCst-VD) (actuellement art. 52 et 179 al. 1 Cst-VD), qui avait la teneur suivante:

"Le cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés.

Un plan d'affectation cantonal précise l'étendue de cette protection. Ce plan et les dispositions accessoires comprennent toutes mesures utiles notamment pour :

a) assurer l'assainissement des eaux;

b) maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à la     faune, notamment la végétation riveraine;

c) classer les milieux naturels les plus intéressants;

d) interdire toute construction, équipement, installation ou intervention dont la réalisation irait à l'encontre des objectifs ci-dessus."

 Le Tribunal administratif a déjà jugé que cet article constituait une base légale suffisante à l'adoption des mesures de planification prévues pare PAC V dans un but de protection du cours d'eau et de ses abords (AC.1999.0140 du 13 mars 2000, confirmé par le Tribunal fédéral dans son ATF 1P.229/2000 du 12 septembre 2000).

4.                                Le principe de la proportionnalité se compose traditionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 125 I 474; AC.2005.0122 du 30 décembre 2005). L'exigence du principe de la proportionnalité et celle du respect d'un intérêt public seront examinées simultanément.

a) Le but visé par le PAC V consiste en l'assainissement des eaux, le maintien et la restauration des milieux naturels favorables à flore et à la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que la conservation des milieux naturels les plus intéressants (art. 1 RPAC). Afin de remplir les objectifs de protection fixés par l'art. 6 ter aCst-VD, le PAC V instaure une zone protégée dans laquelle toute nouvelle construction est interdite sur une certaine profondeur de part et d'autre du cours d'eau (zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron). C'est ainsi qu'une bande de 30 m a été créée de chaque côté de la rivière, voire de 50 m en cas de décanalisation de la Venoge. Selon les endroits, cette zone a été délimitée plus largement en fonction de critères précis, lesquels ont fait l'objet d'un examen au cas par cas. Ces critères reposaient notamment sur les risques d'inondation ou d'érosion, la présence de biotope ou d'éléments naturels liés au cours d'eau ou la délimitation en fonction d'éléments clairement visibles sur le terrain.

S'agissant de la parcelle n° 229, le département a prévu une zone protégée allant largement au-delà de la limite des 30 m. Il a justifié la largeur de cette zone par la présence au bord du cours d'eau d'un secteur considéré comme zone alluviale d'importance nationale et par l'existence d'un risque non négligeable d'inondation à cet endroit. Cette justification échappe à la critique. En effet, les zones alluviales sont des milieux naturels de grande valeur dont la protection entre incontestablement dans les objectifs de protection du PAC V visant à la conservation des milieux naturels les plus intéressants. De surcroît, la zone considérée a été classée à l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (zone alluviale de la Roujarde, annexe I de l'Ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d'importance nationale, RS 451.31), en application de l'art. 18 a de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451). En vertu de l'art. 3 de l'Ordonnance sur les zones alluviales, les cantons doivent délimiter des zones-tampons suffisantes du point de vue écologique autour des zones alluviales proprement dites, exigence que le classement de la parcelle n° 229 dans son intégralité en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron permet de remplir. Concernant le risque d'inondation, l'étude réalisée par l'IATE a confirmé que la parcelle n° 229 se trouvait dans un secteur à danger moyen d'inondation (v. Etude des risques liés aux inondations, Dossier de cartes, carte no VII). Ce risque s'est d'ailleurs réalisé lors des averses de novembre 2002 à l'issue desquelles l'intégralité de la parcelle en cause a été recouverte d'au moins 10 cm d'eau. En pareil cas, il paraît opportun d'empêcher la construction dans les secteurs soumis à un danger de crues dans la mesure où ils correspondent à des milieux naturels de valeur. Il convient également de rappeler que la collocation en zone inconstructible d'une parcelle soumise à un risque d'inondation a également pour but de protéger les personnes et les biens contre l'action dommageable des eaux, tel que le prescrit la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau (LACE, RS 721.100). A cet effet, l'art. 3 LACE prescrit d'ailleurs que les cantons assurent la protection contre les crues en priorité par des mesures d'entretien et de planification. D'une façon plus générale, on relèvera encore que le mandat de l'art. 6 ter aCst-VD répond aux mêmes préoccupations que l'art. 37 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur les eaux (LEaux, RS 814.20) qui limite l'endiguement et la correction des cours d'eau et promeut le respect de leur tracé naturel, ainsi que le développement d'une flore et d'une faune diversifiées dans leurs eaux et sur leurs rives.

Au vu de ces différents éléments, il ne fait pas de doute que la collocation en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron de l'entier de la parcelle n° 229 répond à un intérêt public, qui relève à la fois de la protection de la nature au sens large (art. 6 ter al. 2 lit. b et d aCst-VD) et d'impératifs de police des eaux (37 Leaux, 3 LACE). En outre, cette mesure est apte à atteindre les buts d'intérêt public visés (AC.1999.0140 du 13 mars 2000).

b) Sous l'angle de la règle de la nécessité, la recourante soutient que la collocation en zone inconstructible de sa parcelle ne serait pas proportionnée dès lors que de simples mesures de renforcement des berges permettraient d'éviter la réalisation du risque d'inondation incriminé. Cette solution n'est pas convaincante. Elle va manifestement à l'encontre des objectifs de protection instaurés par le PAC V qui prohibe toute intervention sur le cours d'eau et favorise au contraire sa libre évolution. La collocation prévue par le PAC V n'est donc pas contraire à la règle de la nécessité découlant du respect du principe de la proportionnalité.

c) Il reste encore à examiner si la recourante ne se voit pas imposer un sacrifice excessif au regard des buts d'intérêt public poursuivis.

            La protection des milieux naturels à proximité du lit de la Venoge constitue un but d'intérêt public important, puisque cet objectif a obtenu une consécration dans la constitution cantonale. Au demeurant, s'agissant de la protection d'une bande minimale de 30 m de part et d'autre du cours de la Venoge, la question du caractère excessif de la protection ne se pose pratiquement pas; une telle mesure apparaît en quelque sorte comme minimale pour respecter les voeux du constituant (AC.1999.0140 du 13 mars 2000). S'agissant de la parcelle n° 229, le tribunal constate que sa valeur, au regard des objectifs poursuivis par l'art. 6 ter aCst-VD, est similaire au couloir de 30 m; cela résulte notamment du fait qu'elle constitue une zone-tampon autour de la zone alluviale d'importance nationale qui la jouxte. On ne saurait dès lors retenir que la valeur naturelle du secteur doive céder le pas devant l'intérêt privé de la recourante au maintien d'une zone à bâtir à prescriptions spéciales. Ainsi, quand bien même la perte pour la recourante des possibilités de bâtir dont elle bénéficiait par le passé apparaît comme lourde de conséquence, on ne saurait pour autant considérer qu'elle subit de ce fait un préjudice excessif, qui rendrait la mesure attaquée disproportionnée. A cet égard, le tribunal relève que la question de l'existence d'une mention de précarité, qui ne concerne de surcroît que la partie ouest de la parcelle n° 229, n'est pas pertinente en l'espèce. Les considérations qui précèdent restent en effet valables même en l'absence de tout mention précarisant le statut des constructions sur la parcelle en cause.

5.                                La recourante fait encore valoir que la décision du DIRE est arbitraire car les parcelles STEP et Valorsa, contrairement à sa propre parcelle, ont été classées en zone à bâtir à prescriptions spéciales, créant de la sorte une inégalité de traitement inacceptable.

Selon la jurisprudence fédérale, le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée relative en matière de planification. Un propriétaire foncier ne peut pas en déduire un droit à être traité, lors de l'établissement d'un plan, de la même façon que tous les autres propriétaires qui sont touchés par des mesures d'aménagement du territoire. Il est dans la nature de la planification que des zones doivent être constituées et délimitées et que des bien-fonds du même type et présentant une situation semblable puissent être traités d'une façon totalement différente. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable. Le principe de l'égalité de traitement se confond donc ici avec l'interdiction de l'arbitraire (ATF 119 Ia 25, 116 Ia 193 consid. 3b, 114 Ia 257 consid. 4).

Lors des averses de novembre 2002, la parcelle de la recourante et les parcelles STEP (n° 176) et Valorsa (n° 174 et 175) ont été inondées de la même façon. Le risque d'inondation ne justifie donc pas en soi une différence de traitement. Cette différence peut néanmoins se justifier par d'autres facteurs. Tout d'abord, l'usine de traitement des déchets Valorsa et la station d'épuration des eaux poursuivent un but d'intérêt public, à la différence des activités développées par la recourante. Cette vocation est confirmée par le statut juridique du sol dans la planification communale qui colloque les parcelles STEP et Valorsa en zone d'utilité publique et la parcelle n° 229 en zone industrielle. Par rapport à la parcelle STEP en particulier, la parcelle de la recourante se situe le long d'une zone alluviale d'importance nationale ce qui n'est pas le cas de la précédente. Le maintien de la STEP à son emplacement actuel peut encore se justifier par sa situation au point bas de la commune de Penthaz liée à la contrainte technique que représente le principe de la gravité. Quant aux parcelles Valorsa, il est vrai qu'elles sont également bordées par une zone alluviale d'importance nationale. Toutefois, comme le retient à juste titre la décision attaquée, ces parcelles sont situées parallèlement au cours d'eau, alors que la parcelle de la recourante est sise à l'extérieur d'un méandre, ce qui en accentue les risques d'érosion. De plus, même si elle est artificielle, une butte de 8 à 10 mètres s'élève à l'est de la parcelle n° 174, ce qui assure la protection de cette parcelle sans travaux de renforcement des berges.

Il résulte de ces considérations que l'autorité intimée n'a pas commis d'arbitraire en différenciant le traitement de la parcelle de la recourante de celles qui sont sises à l'amont. Ce grief doit donc être rejeté.

6.                                En conséquence, le recours est rejeté. La décision du DIRE, qui prévoit d'inclure la totalité de la parcelle n° 229 dans la zone protégées des couloirs de la Venoge et du Veyron, est confirmée.

La recourante, qui succombe, est tenue d'assumer les frais de la présente procédure (art 55 LJPA).

Conformément à la jurisprudence, l'Etat, même représenté par un avocat, n'a pas droit à des dépens (AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2001.0189 du 10 janvier 2002; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 24 octobre 2005 est confirmée.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de SAPA Penthaz SA.

 

Lausanne, le 6 novembre 2006

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.