CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 22 décembre 2006
Composition	M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Magali Zuercher, assesseurs.

 

Recourants		Louis NEYROUD, à Chardonne, et Odette SONNAY, à Ecoteaux, représentés par l'avocat Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, à Lausanne,
Autorités intimées		Conseil communal de Chardonne, représentée par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey,

 

Département des institutions et des relations extérieures,

  

 

Objet	plan d'affectation
	-    Décisions du Conseil communal de Chardonne des 8 juin 2004, notifiées par lettres du 22 septembre 2005 (adoption du plan général d'affectation)
	-    Décision du Département des institutions et des relations extérieures du 5 décembre 2005 (approbation préalable du plan général d'affectation)

 

Vu les faits suivants

A.                                Louis Neyroud et Odette Sonnay sont respectivement propriétaires des parcelles nos 277 et 278 de Chardonne qui sont situées, à l'est du village, en contrebas du chemin des Roches, à l'est de l'endroit où celui-ci est coupé par la ligne du funiculaire du Mont-Pèlerin.

B.                               Dans le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juin 1984, ces deux parcelles, de même que le secteur situé à l'amont du chemin des Roches de part et d'autre du funiculaire, sont situés en zone intermédiaire. En revanche, les parcelles sont bordées au sud, soit à l'aval, de même qu'à l'est, par un secteur colloqué en zone d'habitation de faible densité A.

Louis Neyroud et Odette Sonnay allèguent notamment dans leur opposition du 10 janvier 2003, que leurs parcelles étaient restées en zone intermédiaire en raison du projet de création d'une route de liaison devant aboutir sur la route cantonale, projet abandonné depuis lors. Cette allégation n'est pas contredite formellement par la commune, mais elle n'est pas non plus confirmée par des pièces du dossier.

C.                               Le plan directeur communal de Chardonne, mis en consultation publique en novembre-décembre 1995 et adopté par le conseil communal le 24 septembre 1996, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1997. Il expose un "concept directeur d'aménagement" consacré à plusieurs thèmes (aspect généraux et vie locale, équipement public et tourisme, sites et paysage, urbanisation, circulations) qui font chacun l'objet d'un commentaire précédant l'énoncé d'objectifs.

Sur le thème "sites et paysage", on relève le passage suivant du commentaire:

"Le site de la commune de Chardonne se caractérise par deux types de paysages distincts: un versant Sud en forte pente, et dans la partie Nord, un espace agricole (42 %  de la superficie totale) et forestier (30 %) dominé par le Mont-Pèlerin.

Le versant orienté au Sud s'étend du lac jusqu'à Beaumaroche. Il est divisé très nettement par une bande de vignoble (10 % de la surface communale) et deux bandes urbanisées, la première au niveau du village et la seconde à la hauteur de la station du Mont-Pèlerin, Cette configuration donne au paysage de Chardonne une lecture par strates horizontales, accentuée encore par le tracé de l'autoroute. Il est intéressant de noter que c'est dans la partie la plus en pente du coteau que le village s'est construit. (...)"

Toujours au sujet des "sites et paysage" est exposés notamment l'objectif suivant:

"A. PRÉSERVER ET METTRE EN VALEUR LES SITES ET LES PAYSAGES PAR:

- La conservation de l'alternance entres les espaces non construis (verts) et les espaces construis (villages, groupes de construction)."

Sur le thème de l'urbanisation, on relève le passage suivant du commentaire :

"La majeure partie des constructions est située en amont de l'autoroute. Elles se répartissent en 5 types de tissus bâtis:

- le noyau ancien du village de type village rue, linéaire et compact,

- les grands bâtiments de la station du Mont-Pèlerin (les hôtels),

- l'habitat individuel (villas),

- l'habitat collectif (petits immeubles),

- les bâtiments isolés (agricoles pour la plupart),

L'urbanisation de la commune a suivi une évolution relativement modérée et le bourg ancien de Chardonne est resté une entité cohérente et bien distincte dans le paysage viticole de Lavaux.

Les autres constructions ponctuent le paysage et sont peut-être moins structurantes mais forment, d'une manière générale, des groupes de constructions souvent peu denses mais avec, entre ces groupes, des espaces libres de construction. Ces derniers sont le plus souvent des prés et pâturages ou des forêts. Ils caractérisent le coteau de Chardonne et ajoutent une valeur sensible au paysage. Leur maintien est grandement souhaitable afin de conserver une lecture variée et riche des éléments constituant du paysage.

Une partie des ces espaces est actuellement affectée en zone intermédiaire, en particulier le secteur de la Baume.

Compte tenu des importantes réserves existantes en terrains à bâtir, notamment en zone villa, à proximité du village et dans la zone de Beaumaroche, le développement raisonnable de la commune est assuré sans compter sur le développement des zones intermédiaires."

Toujours au sujet de l'urbanisation sont exposés notamment les objectifs suivants :

"B. ASSURER LA LECTURE DES LIMITES DU VIEUX VILLAGE PAR RAPPORT AUX AUTRES NOYAUX CONSTRUITS EN :

- conservant des zones tampon non construites autour du village, en particulier les jardins au Sud du village et les vergers situés au Nord.

- renforçant les marques d'entrée Est et Ouest du village."

D.                               Du 17 janvier au 17 février 2003 a été mis à l'enquête le nouveau plan général d'affectation de Chardonne.

Selon le plan mis à l'enquête, le secteur situé à l'amont du chemin des Roches est colloqué en "surface de prolongement extérieur A"; cette zone est en principe inconstructible mais on y trouve en divers endroits, en général autour d'une construction existante, des "périmètres d'évolution des nouvelles constructions". Il n'y en a cependant point en amont du chemin des Roches, sauf à proximité de la ligne du funiculaire à l'emplacement d'une petite construction existante.

A l'est du funiculaire, qui marque la limite du plan spécial "zone de village", le secteur situé à l'amont du chemin des Roches est colloqué en zone verte A qui est inconstructible.

A l'aval du chemin des Roches, les parcelles nos 277 et 278 sont également colloquées en zone verte A. En revanche, toutes les parcelles situées au sud, à l'aval, de même qu'à l'est, sont colloquées en zone de faible densité, où la plupart des parcelles sont d'ailleurs déjà bâties. On précisera que l'instruction en audience et l'examen des plans figurant au dossier a permis de constater que sur la parcelle no 279, qui jouxte immédiatement la parcelle no 278 à l'est, la limite entre la zone verte A et la zone de faible densité a été, par rapport à l'ancienne limite entre la zone intermédiaire et la zone d'habitation de faible densité A, légèrement déplacée de manière à ce que la parcelle no 279 soit intégralement colloquée en zone constructible.

E.                               Par lettre du 13 février 2003 de leur conseil de l'époque, Louis Neyroud et Odette Sonnay ont formé opposition aux plans mis à l'enquête. Ils font valoir que l'intégration des parcelles nos 277 et 278 à la zone de faible densité ne porterait pas atteinte à l'objectif tendant à maintenir une alternance entre les espaces verts et les espaces construits. Ils font valoir qu'en 1990, un permis de construire a été délivré aux héritiers de François Neyroud pour l'équipement complet de la parcelle no 208 (incluant à l'époque les parcelles nos 277, 278 et 279) pour un montant d'environ 100'000 francs.

Les opposants ont été entendus par une délégation de la municipalité le 9 juillet 2003.

F.                                Les propositions de réponse aux oppositions ont fait l'objet d'un préavis municipal 05/2004 du 26 avril 2004. Il contient une proposition de réponse à l'opposition que le conseil communal a adoptée lors de sa séance du 8 juin 2004 et qui a la teneur suivante:

"Dans la réglementation actuelle les deux parcelles en question sont colloquées en zone intermédiaire et sont donc inconstructibles. Le Plan général d'affectation prévoit de les classer en zone verte A.

Le Plan directeur communal approuvé par les autorités communales fixe notamment comme objectif la conservation de l'alternance entre les espaces non construits et les espaces construits, ainsi que l'aménagement d'espaces paysagés entre les noyaux construits. Il prévoit que la zone "Es Sorbiers" ne soit pas bâtie pour assurer la lecture du village par rapport aux autres noyaux construits. L'affectation en zone verte A des parcelles nos 277 et 278 traduit donc bien dans le PGA l'objectif susmentionné du Plan directeur communal.

La collocation de ces biens-fonds en zone constructible ne se justifie pas pour satisfaire les besoins de la construction dans les quinze ans à venir. On rappelle que la réglementation actuellement en vigueur permettrait d'accueillir environ 3'485 nouveaux habitants à Chardonne, en prenant en compte les zones intermédiaires. Le PGA proposé ne prend pas en compte les zones intermédiaires, qui deviennent des zones vertes, permettant ainsi de réduire cette augmentation à 2104 nouveaux habitants, ce qui est encore beaucoup si l'on se rapporte à la période de 1990 à fin 2003, qui a vu la population passer de 2074 à 2629 habitants.

Dans une telle situation, les autorités communales ont l'obligation de réduire les potentialités de bâtir excessives (arrêt du Tribunal fédéral dans la cause Icogne 1P.101/2003), ce que la Municipalité propose justement de faire en passant les zones intermédiaires en zone verte, soit en maintenant l'inconstructibilité.

Il y a lieu de préciser toutefois que la collocation en zone verte A n'entraîne pas une inconstructibilité définitive. Si, dans l'avenir, les circonstances changent et qu'il soit nécessaire de colloquer en zone à bâtir les terrains destinés à satisfaire les besoins de la construction pour les quinze ans à venir, il sera possible, moyennant une modification du plan directeur communal et du Plan général d'affectation, de classer certaines parcelles colloquées aujourd'hui en zone verte A, en zone à bâtir.

Enfin, il n'est pas exact d'affirmer que le Service de l'aménagement du territoire ou la Municipalité de Chardonne aurait, par le passé, reconnu la vocation constructible des parcelles nos 277 et 278. Tout au contraire, dans une lettre du 19 avril 1990 adressée à l'avocat Pierre Jomini, la Municipalité indiquait que les autorités communales n'envisageaient pas l'éventuel passage du secteur en zone à bâtir. "

En raison de la procédure prévue désormais par l'art. 60 LATC, la décision du Conseil communal du 8 juin 2004 n'a été notifiée, sous la forme d'une lettre de la municipalité datée du 22 septembre 2005 qui en reproduit la teneur, que le 6 décembre 2005, par les soins du Service de l'aménagement du territoire qui a communiqué simultanément aux opposants la décision d'approbation préalable du plan prise par le Département des institutions et de relations extérieures.

G.                               D'autres oppositions ont donné lieu à des modifications du plan et du règlement, également adoptées par le Conseil communal le 8 juin 2004. Elles ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 8 février au 10 mars 2005.

Par inscription sur la feuille d'enquête en date du 22 février 2005, Louis Neyroud et Odette Sonnay ont renouvelé leur opposition, qui a été déclarée irrecevable par le Conseil communal dans sa séance du 9 septembre 2005 pour le motif que selon l'art. 58 al. 5 LAT, les oppositions ne sont recevables que dans la mesure où elles visent les modifications mises à l'enquête publique. Cette décision-là a également fait l'objet d'une lettre de la municipalité datée du 22 septembre 2005.

H.                               Par décision du 9 novembre 2005 / 5 décembre 2005, le Département des institutions et des relations extérieures a approuvé préalablement le plan général d'affectation et le plan spécial "zone de village". Il a également radié sur le plan général d'affectation la mention "secteurs dont l'affectation sera modifiée avec la nouvelle version de la LPPL".

La décision d'approbation préalable du département, de même que les décisions du Conseil communal des 8 juin 2004 et du 9 septembre 2005 (sous la forme déjà décrite) ont été communiquées aux intéressés par lettre du Service de l'aménagement du territoire du 6 décembre 2005.

I.                                   Par lettre du 20 décembre 2005, Louis Neyroud et Odette Sonnay ont recouru contre les décisions du Conseil communal communiquées le 6 décembre 2005 en demandant que leurs parcelles nos 277 et 278 soient affectées à la zone de construction à faible densité. Ils rappellent que la municipalité avait délivré un permis de construire pour l'équipement de ces deux parcelles ainsi que de deux autres appartenant à leur frère et à leur soeur qui, elles, ont été affectées à la zone à bâtir. Ils se plaignent de n'avoir pas pu disposer d'une copie d'une lettre du 19 mars 1990 dont la municipalité prétend tirer que les autorités n'envisageaient pas l'éventuel passage du secteur en zone à bâtir.

La commune a conclu au rejet du recours par mémoire de son conseil du 15 février 2006. Elle expose notamment que les parcelles nos 277 et 278 étaient précédemment englobées dans une unique parcelle no 208 propriété de l'hoirie Neyroud, partiellement en zone intermédiaire et partiellement en zone d'habitation de faible densité A. En vue de fractionner ce bien-fonds en quatre lots, l'hoirie avait présenté un projet d'équipement que le Service de l'aménagement du territoire avait refusé au motif que l'accès prévu à travers la zone intermédiaire ne pouvait être considéré comme imposé par sa destination. Un nouveau projet élargissant seulement le chemin pour équiper les parties constructibles de la parcelle no 208 avait finalement obtenu l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire. L'enquête publique avait alors suscité des oppositions sur lesquelles le géomètre mandaté par l'hoirie s'était déterminé en exposant qu'il ne s'agissait pas d'équiper la zone intermédiaire, la municipalité n'entendant pas se prononcer en l'état sur l'affectation ultérieure de cette zone intermédiaire. La municipalité avait délivré le permis de construire le 17 avril 1990 en levant les oppositions dans une décision qui exposait que le projet ne visait pas à équiper une zone intermédiaire et que même si la partie centrale de la parcelle s'en trouvait de ce fait équipée, cela ne préjugeait pas de l'éventuelle passage de cette partie de parcelle en zone à bâtir.

Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé le 24 février 2006 en proposant le rejet du recours.

Les recourants ont encore déposé, sous la plume de leur nouveau conseil, des déterminations complémentaires où ils font valoir que la loi sur le plan de protection de Lavaux classe les parcelles litigieuses en territoire d'agglomération 1 et que l'art. 7 al. 2 LPP qui réserve le droit des communes d'adopter des dispositions plus restrictives ne leur permet pas de remettre en question la vocation constructible de territoires déterminés. Ils insistent sur le fait que leurs parcelles sont équipées, ce qui imposait d'examiner avec d'autant plus de soin l'affectation future des parcelles.

J.                                 Le juge instructeur a refusé de lever l'effet suspensif par décision du 22 mars 2006. Le conseil de la commune a demandé en vain au chef du département intimé de mettre en vigueur le plan d'affectation.

K.                               Le Tribunal administratif a tenu audience à Chardonne le 22 mai 2006. Ont participé à cette audience le recourant Louis Neyroud et Olivier Sonnay, assistés de l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, le conseiller municipal Maurice Neyroud, assisté de l'avocat Denis Sulliger et accompagné du secrétaire municipal Michel Pethoud et de l'architecte urbaniste Jean Pierre Ortis. L'audience a été suivie d'une inspection locale en présence des parties au cours de laquelle le tribunal s'est arrêté sur le chemin des Roches, à proximité du terrain de sport privé aménagé à l'amont, et il a examiné depuis cet endroit les parcelles litigieuses, qui s'étendent en contrebas et dont la partie la moins pentue est dominées par un talus et le mur qui soutient la route. Le tribunal s'est également rendu sur l'étroit chemin des Sorbiers qui borde le secteur à l'aval.

Considérant en droit

1.                                Dans la teneur en vigueur depuis le 1^er janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:

Art. 60    Notification des décisions communales sur les oppositions

Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.

Art. 61    Approbation et recours au Tribunal administratif

Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.

La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.

Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).

2.                                Dans leur recours du 20 décembre 2005, les recourants paraissent se prévaloir d'assurances qui leur auraient été données par la Municipalité de Chardonne du fait de la délivrance d'un permis de construire pour l'équipement du secteur dans lequel se trouvaient alors les parcelles nos 277 et 278 aujourd'hui litigieuses. Ce moyen est mal fondé car dans sa réponse du 15 février 2006, la commune démontre de manière convaincante, pièces à l'appui, qu'après le refus d'un premier projet qui aurait effectivement pu passer pour des travaux d'équipement hors de la zone à bâtir, l'autorisation finalement délivrée par la commune et l'autorité cantonale compétente ne portait que sur un projet limité aux parties constructibles du secteur. Les déclarations faites à l'époque par la municipalité lorsqu'elle a levé les oppositions montrent bien qu'elle n'entendait pas s'engager sur l'affectation ultérieure du secteur aujourd'hui litigieux.

3.                                Les recourants font valoir dans leur mémoire complémentaire du 28 avril 2006 que leurs parcelles font partie du "territoire d'agglomération 1" du plan de protection de Lavaux". Ils en déduisent que la commune a l'obligation de les colloquer en zone constructible. A sujet de l'art. 7 al. 2 LPPL qui réserve le droit des communes d'adopter des dispositions plus restrictives, ils exposent que cette disposition ne permet pas de remettre en question le caractère constructible du territoire déterminé par la loi, mais seulement de limiter par exemple à deux seulement le nombre de niveaux que l'art. 20 LPPL autorise à raison de trois niveaux. Toutefois, cette dernière interprétation ne trouve pas d'appui dans le texte légal. Les travaux préparatoires montrent qu'il s'agissait d'ouvrir aux communes les mêmes possibilités que celles qu'offraient les art. 25 bis al. 2 et 25 ter al. 3 de l'ancienne loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, BGC Automne 1978 p. 1'309). Ces dispositions permettent de restreindre encore les constructions autorisées en territoire agricole, ce qui montre assez que la réglementation communale peut aller jusqu'à imposer l'inconstructibilité.

4.                                La seule question qui se pose finalement est donc de savoir si la commune pouvait colloquer en zone verte A inconstructible les parcelle nos 277 et 278 alors qu'à l'est du funiculaire, toutes les autres parcelles situées à l'aval du chemin des Roches sont colloquées en zone de faible densité.

Sur ce point, les recourants s'en prennent à la motivation de la décision attaquée selon laquelle il faudrait "assurer la lecture du village par rapport aux autres noyaux construits". Il est vrai que sur ce point l'inspection locale n'a pas fait apparaître la possibilité de percevoir la proximité du village depuis le tronçon du chemin des Roches qui surplombe les parcelles litigieuses : l'utilisateur qui se dirige vers Chardonne en provenance de l'est doit franchir encore deux virages entourés de constructions éparses avant de parvenir véritablement au village. A l'endroit des parcelles litigieuses, l'élément le plus marquant, outre les terrains pour la plupart déjà bâtis situés en contrebas de la route, est constitué à l'amont de la route, par l'important immeuble locatif qui, selon la remarque en audience de l'urbaniste de la commune, a "échappé à toutes règles". Cet immeuble locatif se trouve toutefois, comme tout le secteur situé à l'amont du chemin des Roches et à l'est du funiculaire, en zone verte A comme les parcelles litigieuses. Il est vrai en revanche qu'à l'aval du chemin des Roches, ces dernières sont les seules, à l'est du funiculaire, à être classées en zone verte A inconstructible. A l'ouest du funiculaire, le plan spécial de la zone de village colloque le secteur en "surface de prolongement extérieur B" où sont ménagées quelques possibilités éparses de construire, en général autour de constructions existantes. On peut se demander si une planification plus fine n'aurait pas permis d'épargner aux parcelles litigieuses, qui ne sont pas particulièrement exposées à la vue, le statut d'inconstructibilité imposé par les décisions attaquées. Toutefois, le tribunal constate qu'en raison de la présence du talus en forte pente situé à l'aval du chemin des Roches, les parcelles litigieuses ne comportent qu'une faible portion moins en pente dans leur partie inférieure. Cela tient probablement à la manière dont a été opéré le fractionnement de la parcelle initiale de l'hoirie Neyroud: l'essentiel de la surface aisément constructible à cet endroit le long du funiculaire est constitué par la parcelle portant actuellement le no 208, qui est bordée au sud par le chemin des Sorbiers. Cette parcelle-là est classée en zone constructible. Dans ces conditions, le tribunal juge que la commune pouvait renoncer à conférer un caractère constructible aux parcelles litigieuses et les transférer de la zone intermédiaire du précédent plan d'affectation à la zone verte A inconstructible. Il faut bien voir aussi qu'en colloquant les parcelles litigieuses en zone d'habitation de faible densité, la commune leur aurait conféré un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 (art. 29 du règlement), ce qui est loin de constituer une densité correspondant réellement à une zone de villa et risquerait de permettre l'édification de constructions (atteignant 7 m, voire 10 m à la sablière, art. 30) dont l'émergence, sur le talus bordant la route, serait en contradiction avec l'objectif consistant à conserver l'alternance entre les espaces construits et non construits.

5.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourants, qui doivent des dépens à la commune.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Les décisions du Conseil communal de Chardonne des 8 juin 2004 et 9 septembre 2005, notifiées par lettres du 22 septembre 2005, sont maintenues.

III.                                La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 5 décembre 2005 approuvant préalablement le plan d'affectation de Chardonne est maintenue pour ce qui concerne les recourants Louis Neyroud et Odette Sonnay.

IV.                              Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Louis Neyroud et Odette Sonnay.

V.                                La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la Commune de Chardonne à titre de dépens à la charge de Louis Neyroud et Odette Sonnay, solidairement entre eux.

 

Lausanne, le 22 décembre 2006

 

                                                          Le président:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.