CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 22 octobre 2007

Composition

M. Alain Zumsteg, président; M. François Gillard et M. Georges-Arthur Meylan, assesseurs.

 

Recourant

 

Daniel BUCHE, à Lutry, représenté par Me Christian FISCHER, avocat à Lausanne, 

  

Autorités intimées

1.

Municipalité de Lutry, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,  

 

 

2.

Département de l'économie, Police cantonale du commerce,

  

Exploitant

 

Jean-Claude OETTLI, à Lutry, représenté par Me Alain BROGLI, avocat à Pully,  

  

 

Objet

 

 

Recours Daniel BUCHE c/ décision(s) de la Municipalité de Lutry autorisant l'exploitation de la Buvette de la plage de Curtinaux et décision du Département de l'économie du 20 juillet 2005 accordant une licence de café-restaurant pour ledit établissement

 

Vu les faits suivants

A.                                La Commune de Lutry est propriétaire au lieudit "La Rive" de la parcelle n° 345. Ce bien-fonds est aménagé à l'usage de parc et de plage publics (plage de Curtinaux). De forme approximativement triangulaire, il est limité sur deux de ses côtés, au sud-est et au sud-ouest, par le rivage du lac Léman et bordé au nord par des parcelles privées sur lesquelles sont édifiés des bâtiments d'habitation, dont la parcelle n° 347, propriété de M. Daniel Buche.

Un bâtiment bas (no ECA 1'585), exploité comme buvette, est implanté dans la partie nord-est de la parcelle n° 345, à proximité de la propriété de M. Daniel Buche, dont il est séparé par le chemin asphalté donnant accès à la plage. A l'origine d'une surface de 22 m², ce bâtiment a été agrandi en 1978 pour atteindre ses dimensions actuelles. Il a été transformé ultérieurement de manière à pouvoir être exploité en self-service. Cette transformation a été autorisée par la municipalité le 10 février 1986, sans enquête publique, et le permis d'utiliser a été délivré le 18 février 1987.

Long de 15 m, large de 3 m 80 et haut de 2 m 70, le bâtiment no ECA 1'585 ne comporte pas de locaux de consommation, les tables et les bancs destinés à la clientèle trouvant place à l'extérieur, sur une terrasse. Il est actuellement loué par la commune à M. Jean-Claude Oettli, aux termes d'un bail pour locaux commerciaux valable du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008.

B.                               Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a délivré le 20 mai 1990 à M. Jean-Claude Oettli une patente de "buvette de piscine et plage" lui permettant de servir dans cet établissement "des mets et des boissons avec et sans alcool aux baigneurs et à leurs accompagnants pendant les heures d'ouverture de l'établissement de bains et une heure après sa fermeture". Valable du 1er mai 1990 au 31 décembre 1991, cette patente a été renouvelée, aux mêmes conditions, jusqu'au 31 décembre 2003.

C.                               Sous l'empire de la nouvelle loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, le Département de l'économie a délivré à M. Oettli une licence de buvette, valable du 1er janvier 2004 au 30 novembre 2005. Cette autorisation a été remplacée par une licence de café-restaurant délivrée le 20 juillet 2005 pour la période du 1er juillet 2005 au 30 juin 2017. A l'instar des précédentes patentes et licence de buvette, elle précise qu'elle est saisonnière et que "la suspension de sa validité et sa remise en vigueur doivent être transmises à la Municipalité de Lutry et à la Police cantonale du commerce, à chaque fin et début de saison". Elle dispose en outre:

"Le locataire s'engage à exploiter la buvette de la Plage et sa terrasse pendant la saison estivale fixée en fonction des conditions atmosphériques aux périodes et dans les limites des heures suivantes:

du 25 mars au 30 avril:     1000-2000

du 1er mai au 15 septembre:         0800-2200

du 16 septembre au 15 octobre:   1000-2000

A titre exceptionnel, la Municipalité peut accorder des dérogations aux limites de l'exploitation précitée moyennant demande écrite qui lui sera adressée, par le titulaire de la licence, au moins 15 jours à l'avance".

Dans une lettre du 1er juillet 2005 à la municipalité, la Police cantonale du commerce a expliqué que l'octroi en 2004 d'une patente de buvette à M. Oettli était le fruit d'une erreur, puisque celui-ci bénéficiait précédemment d'une patente de buvette avec service de mets et boissons, catégorie qui avait disparu avec l'entrée en vigueur de la nouvelle LADB. Cette erreur avait été corrigée par la délivrance de la patente de café-restaurant susmentionnée.

D.                               Le 19 mai 2003 M. Buche a écrit à la municipalité pour se plaindre des odeurs de cuisine qui, à la belle saison, émanaient de la buvette tous les jours de la semaine, ainsi que de l'évacuation des ordures, qui avait lieu tôt le matin. Il demandait en outre à la municipalité de lui communiquer quelles étaient les conditions fixées pour la tenue de cet établissement. Ce courrier n'ayant apparemment pas reçu de réponse, M. Buche est de nouveau intervenu, par lettre du 19 février 2004, pour se plaindre des "émanations de toute nature" que ses locataires et lui-même subissaient du fait de l'exploitation de la buvette et pour demander d'être renseigné "sur les différentes conditions auxquelles cet établissement est soumis". A cette demande, renouvelée le 29 mars 2004, la municipalité a répondu le 7 avril que M. Oettli était au bénéficie d'une patente de "buvette de piscine et plage" valable jusqu'au 31 décembre 2003, prolongée par l'Etat jusqu'à fin 2004, et que son bail avait été renouvelé pour une durée de cinq ans, jusqu'au 31 décembre 2008.

E.                               M. Buche est de nouveau intervenu le 22 juin 2005, par l'intermédiaire de son avocat, pour inviter la municipalité "à prendre toutes mesures en vue de limiter les émissions de bruit et d'odeurs en provenance de la buvette", à lui communiquer une copie de la patente venue à échéance et à le renseigner sur la situation actuelle. Il a renouvelé cette démarche par lettre du 31 janvier 2006.

Le 16 février 2006, la municipalité a communiqué à M. Buche une copie de la licence de café-restaurant délivrée pour la buvette de la plage de Curtinaux, ainsi qu'une copie du bail à loyer passé entre la commune et l'exploitant. Pour le surplus, elle répondait en ces termes:

"Soucieuse de la qualité de vie des riverains de la plage, la Municipalité entend faire respecter les dispositions particulières liées à l'exploitation de la buvette ainsi que le règlement d'utilisation de la plage. A cet effet, elle a mis à disposition du tenancier des équipements supplémentaires permettant le stockage du verre vide durant la nuit. De plus, la présence du vigile assurant la surveillance de la plage en période estivale a été avancée de 21 heures à 18 heures; enfin, des mesures destinées à sensibiliser les utilisateurs de la plage aux problèmes de bruit et de propreté ont été prises l'an passé.

Les vérifications conduites auprès de la Direction de police indiquent qu'aucune requête d'intervention n'a été formulée en relation avec l'exploitation de la Buvette. Les quelques plaintes que nous dénombrons sont liées à des nuisances sonores occasionnées par des personnes fréquentant la zone herbeuse de la plage, cheminant sur le domaine public ou se baignant. A chaque fois, la police est intervenue et la situation a été réglée sur-le-champ.

Les mesures prises en 2005 seront reconduites lors de la prochaine saison et nous vous assurons de notre volonté de tout mettre en oeuvre pour permettre une bonne cohabitation entre les riverains et les utilisateurs du domaine public de Curtinaux.

Notre chef de police, le commissaire Eugène Chollet, se tient à votre disposition pour d'éventuels plus amples renseignements".

F.                                M. Daniel Buche a recouru au Tribunal administratif le 10 mars 2006 contre, d'une part, "la décision de la Municipalité de Lutry autorisant l'exploitation en 2006, comme café-restaurant de la Buvette de la Plage de Curtinaux et toutes décisions de la Municipalité de la commune de Lutry ayant autorisé le changement d'affection de la Buvette de la plage de Curtinaux, à Lutry, en café-restaurant, selon lettre de la Municipalité du 16 février au conseil du recourant" et, d'autre part, "la décision du Département de l'économie d'accorder une licence de café-restaurant pour la Buvette de la plage de Curtinaux". Il conclut à l'annulation des décisions attaquées, à ce que la poursuite de l'exploitation de la buvette "soit subordonnée à la mise à l'enquête publique et à l'approbation de conditions d'exploitation destinées à protéger le voisinage", ainsi qu'à ce que cette exploitation soit subordonnée à diverses conditions. En bref, il fait valoir que la transformation progressive de ce qui constituait à l'origine un simple kiosque en un restaurant de plein air constitue un changement d'affectation qui aurait dû faire l'objet d'une autorisation, après enquête publique, conformément à la loi du 4 décembre1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Il met également en cause l'absence d'autorisation spéciale, au sens de l'art. 120 LATC, dans le cadre de laquelle aurait dû être examinée la conformité de l'exploitation aux règles de la protection de l'environnement, notamment en matière de bruit et d'odeurs.

Le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT), Police cantonale du commerce, s'est déterminé sur le recours le 13 avril 2006, concluant à son rejet.

L'exploitant, M. Jean-Claude Oettli, et la Municipalité de Lutry en ont fait de même par mémoire du 13 et 27 avril 2006.

Le recourant a répliqué le 12 septembre 2006. La Municipalité de Lutry a déposé une duplique le 25 janvier 2007.

Considérant en droit

1.                                Sous l'empire de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après: aLADB), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, quiconque voulait exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à l'emporter, devait se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (art. 2 aLADB). Il en allait de même en vertu de la législation précédemment en vigueur (loi du 3 juin 1947 sur la police des établissements publics et la vente de boissons alcooliques). Conformément à ces dispositions, la buvette de la plage de Curtinaux a fait l'objet, depuis le 1er janvier 1968 en tout cas, de plusieurs patentes successives permettant à leurs titulaires de servir des mets et des boissons "aux baigneurs et à leurs accompagnants pendant les heures d'ouvertures de l'établissement de bains et une heure après sa fermeture" (art. 24 al. 2 aLADB). Ces patentes étaient assorties d'une autorisation spéciale autorisant la vente de boissons alcooliques (art. 24 al. 5 aLADB).

Avec l'entrée en vigueur de l'actuelle loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), les patentes ont fait place à un système de "licences" délivrées pour des catégories d'établissements ne correspondant pas nécessairement à celles de l'ancienne réglementation. Ainsi la licence de buvette ne permet plus le service de mets (art. 15 LADB), de sorte que les établissements tels que la buvette de la plage de Curtinaux doivent bénéficier - et satisfaire - aux exigences d'une licence de café-restaurant (art. 12 LADB). L'octroi de la licence est du ressort du Département de l'économie (art. 34 à 36 LADB; art. 1er al. 2 du règlement du 26 mars 2002 d'exécution de la LADB [RLADB; RSV 95.31.1]), sous réserve d'une délégation de compétence (art. 6 LADB) dont la municipalité ne bénéficie en l'occurrence pas.

2.                                a) La licence délivrée le 20 juillet 2005 par le Département de l'économie permet d'exploiter la buvette de Curtinaux du 25 mars au 15 octobre, selon un horaire qui varie en fonction de l'avancement de la saison. Elle précise: "Cette licence étant saisonnière, la suspension de sa validité et sa remise en vigueur doivent être transmises à la Municipalité de Lutry et à la Police cantonale du commerce, à chaque fin et début de saison". Cette clause spéciale instaure pour le bénéficiaire de la licence l'obligation d'aviser les autorités de l'ouverture et de la fermeture saisonnière de l'établissement; elle n'institue pas une procédure particulière qui conduirait la municipalité à délivrer chaque année une nouvelle autorisation d'exploitation; une telle procédure n'est d'ailleurs pas prévue par la LADB; l'autorisation d'exploiter est comprise dans la licence d'établissement, dont on a vu que la délivrance était du ressort du Département de l'économie. Il n'existe ainsi pas de "décision de la Municipalité de Lutry autorisant l'exploitation en 2006, comme café-restaurant, de la buvette de la plage de Curtinaux". Le recours est donc sans objet en tant qu'il vise une telle décision.

b) La Municipalité de Lutry n'a pas non plus autorisé "le changement d'affectation de la buvette de la plage de Curtinaux (...) en café-restaurant". On a vu que le renouvellement de la patente de "Buvette de piscine et plage" à son échéance du 31 décembre 2003 était du ressort du Département de l'économie. Au demeurant, comme on le verra plus loin, le passage d'une patente (puis d'une licence) de buvette à une licence de café-restaurant ne résulte pas d'un changement dans les conditions d'exploitation de l'établissement litigieux, mais d'un changement de législation.

c) La formulation utilisée par le recourant pour désigner l'objet du litige pourrait suggérer qu'il s'en prend à une autorisation municipale autorisant un changement d'affectation de la buvette en application de l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Or il résulte du dossier qu'aucune décision de ce type n'a été prise par la Municipalité de Lutry depuis l'autorisation qu'elle a délivrée le 10 février 1986, sans enquête publique, pour la transformation de la buvette et du magasin de vente de produits de boulangerie en un libre service. A supposer qu'il soit dirigé contre cette décision - ce qui n'est manifestement pas le cas - le recours serait évidemment tardif.

d) Le recourant expose que, dans sa lettre du 16 février 2006, la municipalité "a manifesté l'intention de continuer à permettre l'exploitation, sous forme de restaurant à ciel ouvert, de la buvette de Curtinaux, en indiquant que les mesures prises en 2005 seraient reconduites lors de la prochaine saison." Ceci est exact, mais ne fait pas pour autant de cette lettre une décision administrative sujette à recours. Le courrier adressé à la municipalité par le conseil du recourant le 22 juin 2005 puis le 1er janvier 2006 invitait d'une part cette dernière à prendre toutes mesures en vue de limiter les émissions de bruit et d'odeur en provenance de la buvette, d'autre part à fournir des informations sur les conditions d'exploitation de cet établissement. On peut difficilement voir dans cette démarche une demande formelle tendant à faire constater par l'autorité compétente que l'installation litigieuse contrevient à la réglementation applicable ou aux autorisations délivrées et à faire rétablir en conséquence une situation conforme au droit. La réponse donnée par la municipalité, qui consistait à fournir les documents et les informations sollicitées, ainsi que les mesures prises pour éviter les nuisances, ne constitue par conséquent pas un acte ayant pour objet "de rejeter ou de déclarer irrecevable des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations" (v. art. 29 al. 2 let. c LJPA). Le recourant lui-même ne paraît d'ailleurs pas voir dans la lettre de la municipalité du 16 février 2006 autre chose qu'une simple communication des décisions antérieures contre lesquelles est dirigé le recours.

3.                                Dans la mesure où le recours est également dirigé contre la licence de café-restaurant délivrée le 20 juillet 2005 par le Département de l'économie, il intervient largement au-delà du délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 LJPA et apparaît ainsi manifestement tardif.

Certes le recourant fait valoir qu'il n'avait pas connaissance de cette décision avant qu'une copie lui en soit remise avec la lettre de la municipalité du 16 février 2006. Cet argument serait pertinent si le recourant avait été partie à la procédure d'octroi de la licence et que ce soit à tort que cette décision ne lui ait pas été notifiée en même temps qu'au titulaire de la patente. Tel n'est cependant pas le cas. La licence de café-restaurant est une autorisation de police qui comprend une autorisation d'exercer, délivrée à la personne physique responsable de l'établissement, et une autorisation d'exploiter, délivrée au propriétaire du fonds de commerce (v. art. 4 LADB). Elle ne fait pas l'objet, préalablement à sa délivrance, d'une procédure d'enquête publique, à moins que la demande ne soit liée à des travaux de construction ou de transformation nécessitant, en outre, un permis de construire (art. 103 LATC) et une autorisation spéciale (art. 120 al. 1 let. c et d LATC; art. 44 al. 1 LADB), ce qui n'était pas le cas en l'occurrence, contrairement à ce que soutient le recourant. Il ressort en effet du dossier, notamment des photographies produites par la municipalité, que les locaux d'exploitation proprement dit (bâtiment no ECA 1'585) n'ont pas été agrandis ou transformés par rapport à ce que la municipalité avait autorisé le 10 février 1986 (hormis l'adjonction de deux cabanons, l'un accolé à la façade ouest, l'autre à l'extrémité est de la façade sud) et que la surface de la terrasse dont dispose actuellement l'exploitant, selon le bail du 3 septembre 2003, n'a pas changé par rapport à celle dont bénéficiait son prédécesseur, selon le bail du 29 mai 1996. Que la patente de "buvette de piscine et plage" ait été remplacée par une licence de café-restaurant ne résulte pas d'un changement dans les conditions d'exploitation de l'établissement, mais d'une modification législative (quant à la licence de buvette délivrée le 1er juin 2004, elle était, comme l'a expliqué le département, le fruit d'une erreur, puisqu'elle n'aurait plus permis le service de mets, alors que, précisément, ni l'exploitant ni l'autorité n'entendaient supprimer ce service). Enfin, les périodes saisonnières et les horaires d'exploitation n'ont pas été sensiblement modifiés depuis 1999 (tout au plus la période durant laquelle la buvette peut être ouverte de 8 à 22 heures a-t-elle été prolongée d'une semaine).

En résumé, il n'y a pas eu dans le cas particulier de changement significatif du point de vue de la planification ou de l'environnement qui aurait nécessité une enquête publique et, en cas d'opposition, la communication des décisions communale et cantonale conformément aux art. 116 al. 1 et 123 al. 3 LATC (on rappelle que le simple changement de catégorie de licence ne constitue pas en soi un changement d'affectation du point de vue de la planification [Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0039 du 5 octobre 2004, consid. 4; AC.2002.0127 du 23 avril 2003, consid. 2 c ]).

On relèvera enfin que le recourant, s'il s'est plaint à plusieurs reprises auprès de la municipalité des nuisances, selon lui excessives, liées à l'exploitation de la buvette, ne s'est en revanche jamais adressé à l'autorité cantonale compétente en matière d'auberges et de débits de boissons, de sorte que cette dernière n'avait aucune raison de lui notifier sa décision du 20 juillet 2005 accordant une licence de café-restaurant pour la buvette de la plage de Curtinaux. Il est dès lors conforme au principe de la sécurité juridique de tenir cette décision pour définitive dès lors qu'elle n'a pas été attaquée dans les vingt jours suivant sa notification à l'exploitant (pour une solution semblable lorsque, faute d'opposition ou d'observation, le constructeur est le seul destinataire de la décision accordant un permis de construire, v. AC.1995.0003 du 31 juillet 1996, consid. 2).

Le recours est dès lors irrecevable en tant qu'il vise la délivrance de la licence de café-restaurant.

4.                                Cela dit, la buvette de la plage de Curtinaux, avec sa terrasse, est une installation fixe dont les conditions d'exploitation doivent satisfaire aux exigences de la législation sur la protection de l'environnement (ATF 130 II 32, consid. 2.1 p. 35 et les références). Le contrôle du respect de ces exigences incombe à l'autorité compétente pour autoriser l'exploitation de l'établissement, soit le Service de l'économie, du logement et du tourisme (art. 12 OPB; art. 2 al. 1 du règlement du 8 novembre 1984 d'application de la LF du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [RVLPE; RSV 814.01.1]; art. 44 LADB; art. 1er al. 2 du règlement du 15 janvier 2003 d'application de la LADB [RLADB; RSV 935.31.1]. Ainsi qu'il le rappelle dans sa réponse au présent recours, ledit service peut être saisi en tout temps de plaintes concernant les conditions d'exploitation d'un établissement; il lui appartient alors d'en examiner le bien-fondé et, le cas échéant, d'ordonner les mesures nécessaires, en collaboration avec les services cantonaux concernés (notamment le Service de l'environnement et de l'énergie pour les problèmes de protection contre le bruit et d'hygiène de l'air, ainsi que le Service de la consommation et des affaires vétérinaires pour les questions sanitaires et d'hygiène alimentaire). En l'état actuel des choses, c'est-à-dire en l'absence de décisions du SELT sur la réalité des griefs allégués par le recourant et sur d'éventuelles mesures d'assainissement à prendre, il n'appartient pas au Tribunal administratif, qui est une instance de recours, de donner suite aux mesures d'instruction requises par le recourant et de statuer en première instance sur ses conclusions tendant à ce que l'exploitation de la buvette de la plage de Curtinaux soit subordonnée à diverses conditions.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisant à déclarer le recours irrecevable, dans la mesure où il a un objet, un émolument sera mis à la charge du recourant débouté (art. 38 et 55 LJPA). La Commune de Lutry, ainsi que l'exploitant, qui ont tous deux procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont en outre droit à des dépens, à la charge du recourant.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Dans la mesure où il n'est pas sans objet, le recours est irrecevable.

II.                                 Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Daniel Buche.

III.                                Daniel Buche versera à la Commune de Lutry et à Jean-Claude Oettli une indemnité de 1'000 (mille) francs chacun à titre de dépens.

 

Lausanne, le 22 octobre 2007

 

                                                          Le président:                                  
                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.