CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 20 février 2007
Composition	Mme Danièle Revey, présidente;  M. Georges Arthur Meylan  et M. Laurent Merz, assesseurs ; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.

 

Recourant

Charly HOFSTETTER, à Penthéréaz

  

Autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, représenté par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne

  

Autorité concernée

Municipalité de Penthéréaz

  

 

Objet	Remise en état
	Recours Charly HOFSTETTER c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 21 février 2006 ordonnant le rétablissement de l’état conforme au droit

 

Vu les faits suivants

 

A.                                Charly Hofstetter, entrepreneur en maçonnerie, est propriétaire de la parcelle 191 de la commune de Penthéréaz, au lieu-dit " Champ de Vaud ", sise en zone agricole selon le règlement communal du plan des zones, du plan d’extension partiel du village et de police des constructions des 20 juillet 1983 et 5 novembre 1985. Cette parcelle supporte une villa familiale de 300 m2 constituée de deux appartements de 165 respectivement 135 m2, occupés respectivement par Charly Hofstetter, son épouse et leurs trois filles, et par la mère de celui-ci.

La villa est flanquée d'une annexe, qui fait l'objet du présent recours. D'une surface au sol d’un peu plus de 40 m2 (cf. plans du 28 septembre 2001), l'annexe est constituée d’un garage surmonté de combles, qui sont occupés par une chambre à laquelle on peut accéder uniquement par l’appartement de l’étage de la villa. Selon les plans d’origine, ses façades se caractérisent ainsi qu’il suit :

-      la façade Nord-est est aveugle sur les deux niveaux, les combles étant couvertes par la pente du toit ;

-      la façade Nord-ouest comporte, au rez, une grande fenêtre et, aux combles, trois fenêtres (en réalité quatre) de moindres dimensions dans le pignon ;

-      la façade Sud-ouest inclut, au rez, la porte déroulante du garage, tandis que les combles sont couverts par la pente du toit ;

-      la façade Sud-est est accolée à la villa, hormis un décrochement comportant une porte sur l’extérieur ; ses combles communiquent avec la villa.   

B.                               La villa a été construite à des fins agricoles en 1981 par Jean Hofstetter, père de Charly, alors propriétaire du bien-fonds et exploitant agricole. Selon la demande d’autorisation de construire du 15 juin 1981, les deux logements étaient destinés à " père et fils ", sans que l’identité du fils, Charly - maçon - ou Robert - exploitant agricole -, n’ait été précisée. Par lettre du 31 juillet 1981, le département compétent indiquait toutefois à la Municipalité qu’il pouvait admettre le principe de la construction envisagée " vu la qualité d’agriculteur de M. J. Hofstetter ainsi que de son fils ".

Immédiatement après la construction, par acte du 27 novembre 1981, et dans le cadre d’un fractionnement du domaine en faveur des enfants, Jean Hofstetter a fait donation du bien-fonds à son fils Charly Hofstetter, moyennant l’octroi d’un droit d’habitation en faveur des parents. Jean Hofstetter est décédé en 1990.

C.                               Le 8 juin 1999, Charly Hofstetter a sollicité l'autorisation d'agrandir sa villa, afin de déplacer son bureau, de donner une chambre à chacune de ses filles et d’ajouter une salle de bains.

Par décision du 14 septembre 1999, le Département compétent a refusé d’accorder l’autorisation spéciale requise (CAMAC 3588; agrandissement d'une villa, création d'une chaufferie et d'un local citerne) en invoquant ce qui suit :

" La villa ECA 207 comprend à l’heure actuelle, une surface habitable de quelque 300 m2. Dans ces conditions, il ne peut être admis, au terme des dispositions dérogatoires des articles 24 LAT et 81 LATC, aucun agrandissement de l’immeuble en vue d’y créer des surfaces habitables supplémentaires. D’ailleurs, le bâtiment considéré a été construit en 1981 à des fins agricoles et n’a fait l’objet d’aucune demande de changement de destination ".

Le recours formé par Charly Hofstetter contre cette décision auprès du Tribunal administratif a été déclaré irrecevable par prononcé du 7 décembre 1999, en raison de la tardiveté de l'avance de frais (TA AC.1999.0181).

D.                               A une date indéterminée, fondée sur des plans du 28 septembre 2001, Charly Hofstetter a sollicité l'autorisation de procéder à un agrandissement de son garage.

Par décision du 23 novembre 2001, le Service de l’aménagement du territoire (SAT) a autorisé, sur la base du droit dérogatoire en vigueur à l'époque, un léger agrandissement (+13 m2) du garage (CAMAC 47551). Le SAT a considéré que les travaux envisagés étaient de faible importance (et sans nouvelle ouverture selon le préavis du SAT du 5 septembre 2001) et nécessaires pour un usage du garage répondant aux normes usuelles (le garage ancien mesurant moins de 6 m de profondeur). Le permis a été délivré le 19 décembre 2001, prolongé au 19 décembre 2004. Les travaux ont ainsi permis, en substance, le déplacement de la façade Nord-est du garage de 2,10 m et, de ce côté-là, la prolongation du toit.

Constatant que la construction entreprise ne correspondait pas au projet mis à l’enquête, la Municipalité de Penthéréaz a, par lettre du 24 mars 2005, ordonné à l’intéressé d’arrêter les travaux et de procéder à une mise à l’enquête complémentaire.

E.                               Le 29 mars 2005, Charly Hofstetter a ainsi requis l’autorisation de modifier les façades du garage au rez, en créant un œil-de-bœuf et une fenêtre au Nord-est ainsi qu'un œil-de-bœuf au Nord-ouest.

Considérant qu’il s’agissait de travaux de minime importance, la Municipalité a délivré l’autorisation par décision des 3 et 19 mai 2005. Le SAT n’a pas été consulté.

Le 5 juillet 2005, Charly Hofstetter a soumis pour préavis au SAT un nouveau projet accompagné d’un plan dessiné par lui-même, consistant en la surélévation de l'embouchature du toit du garage et en la création de deux lucarnes dans ce toit.

Le 20 juillet 2005, le SAT a préavisé négativement la demande. Constatant d’une part que les travaux souhaités permettaient d’augmenter les surfaces brutes de plancher utiles et d’autre part que les surfaces habitables du logement existant étaient déjà considérables, il a retenu que les travaux projetés dépassaient les possibilités accordées par la législation sur l'aménagement du territoire.

Au vu de ce préavis négatif, Charly Hofstetter a requis de la Municipalité, le 12 septembre 2005, l'autorisation de créer deux velux de 78 cm x 118 cm sur ce toit.

F.                                Le 20 décembre 2005, l'intéressé a été dénoncé par la Municipalité à la Préfecture pour avoir entrepris et terminé les travaux d'agrandissement prévus en dépit notamment du courrier de la Municipalité du 24 mars 2005 ainsi que du préavis défavorable du SAT. Il a été condamné le 29 janvier 2006 à une amende de 1'000 fr.

G.                               Lors d'une vision locale effectuée le 27 janvier 2006, le SAT a constaté qu'avaient déjà été réalisés les travaux suivants:

-      doublage et isolation d'une partie du garage, pose de trois ouvertures au rez (soit les deux œils-de-bœuf et la fenêtre en façade Nord-est autorisés par la Municipalité);

-      aménagement en cours d'un sanitaire et d'une douche dans le garage;

-      aménagement d'un escalier de liaison entre le garage et les combles sur celui-ci;

-      sur le garage, surélévation de l'embouchature et agrandissement des surfaces brutes de plancher utiles, pose de deux velux.

H.                               Par décision du 21 février 2006, le SAT a ordonné à Charly Hofstetter de procéder aux travaux de remise en conformité suivants :

" 1.  rabaissement de l'embouchature du toit dans les combles sur " garage " (situation comme existant avant travaux). La pose de deux velux permettant d’augmenter la luminosité de la pièce habitable existante peut en revanche être admise;

2.     condamnation de l'escalier de liaison entre le " garage " et les chambres du comble, soit fermeture de la trémie de l’escalier;

3.     suppression des murs de séparation réalisés dans le " garage ";

4.     boucher définitivement  les conduites sanitaires en attente pour douche, WC et lavabo;

5.     suppression de la fenêtre, de typologie propre à de l’habitation, entreprise dans le " garage ", soit la fenêtre entreprise en façade Nord-ouest (rect. Nord-est).

6.     Le présent ordre de remise en état fera l'objet d'une mention inscrite par notre service au Registre foncier en application de l'art. 44 al. 1 lettre c OAT.

7.     (...)

Les exigences mentionnées aux chiffres No 1 à 5 devront être entièrement exécutées et remplies dans un délai échéant au 30 juin 2006.

(...) la présente décision vous est communiquée sous commination des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'article 292 du Code pénal (insoumission à une décision de l'autorité). "

A l’appui de sa décision, le SAT a relevé que les travaux avaient modifié de façon importante l'aspect de la villa en interrompant la toiture sur presque toute la longueur de l'aile du bâtiment comportant le garage. En outre, la surélévation de l'embouchature du toit situé sur le garage avait pour effet l'augmentation des surfaces brutes de plancher utiles de l'étage du bâtiment. Or, celui-ci ayant été édifié postérieurement au 1er juillet 1972, aucune possibilité de transformations partielles incluant l'augmentation de surfaces habitables ou annexes à l'habitation n’était possible au regard des art. 24c, 24d al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 41, 42 et 42a de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Seules quelques adaptations mineures pour répondre aux normes usuelles pouvaient le cas échéant être admises (l'extension du garage autorisée en 2001 avait d'ailleurs pu profiter de ces dispositions). Toutefois, les surfaces brutes de plancher utiles habitables de la villa étaient déjà considérables (300 m2) et paraissaient ainsi manifestement suffisantes pour six personnes d'une même famille (soit les parents et les trois enfants de 18, 20 et 22 dans l'appartement de 165 m2, la mère de Charly Hofstetter dans l'appartement de 135 m2).

I.                                   Agissant le 14 mars 2006, Charly Hofstetter a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il s'est limité à relever que le but de l'agrandissement requis visait à permettre à chacune de ses filles de bénéficier d'une chambre individuelle.

Par courrier du 27 mars 2006, l'architecte mandaté par Charly Hofstetter a informé le SAT que les travaux demandés aux "ch. 2 et 3" de sa décision avaient été commandés.

La Municipalité s'est exprimée les 18 avril et 30 août 2006, concluant en substance au rejet du recours.

Dans sa réponse du 12 juin 2006, le SAT a proposé principalement l’irrecevabilité du recours (faute de conclusions précises et d'une motivation suffisante), subsidiairement le rejet de celui-ci.

Le recourant a complété son recours le 20 juillet 2006. Il affirme que les deux velux autorisés par le SAT sont liés aux travaux d'élévation du toit, dont il demande le maintien. Il relève par ailleurs que le mur de séparation dans le garage est préexistant et n'a donc pas à être supprimé. De plus, la fenêtre aménagée avec l'autorisation de la Municipalité dans le garage permet une utilisation rationnelle de celui-ci; lui imputer la volonté de transformer ce garage en habitation revient à lui faire un procès d'intention. Pour le surplus, il accepte la décision entreprise en tant qu’elle ordonne la condamnation de l'escalier et l’obstruction des conduites sanitaires. Il conclut ainsi au rejet des ch. 1, 3 et 5 de la décision attaquée. Enfin, il relève que la création d’une zone hameau, telle que préconisée par la Municipalité serait appropriée au " Champ de Vaud " et déplore le refus du SAT d’entrer en matière sur ce point.

Le SAT s'est encore exprimé le 5 septembre 2006. Il précise avoir toléré sous l'angle de la proportionnalité les deux velux permettant d'augmenter la luminosité de la pièce habitable existante (cf. ch. 1 de sa décision). Il conclut au rejet du recours et à ce qu'un nouveau délai convenable soit fixé au recourant pour qu'il respecte la totalité des exigences comprises dans la décision attaquée sous chiffres 1 à 5. Il demande encore une indemnité équitable fondée, par extension, sur l'art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1).

J.                                 Le Tribunal administratif a tenu audience à Penthéréaz le 1^er novembre 2006, en présence du recourant et de son épouse, ainsi que des représentants de la Municipalité et du SAT. Le procès-verbal d’audience est repris partiellement ci-après :

" S’agissant des travaux effectués, le recourant explique avoir modifié l’angle du toit du garage pour pouvoir créer deux chambres au lieu d’une. Le mur de séparation au rez-de-chaussée était effectivement préexistant ; du reste une partie du mur était porteur. Il s’agit du mur dont la destruction était prévue lors de l’agrandissement autorisé du garage (en jaune). Les œils-de-bœuf ainsi que la fenêtre litigieuse ont été aménagés pour des motifs d’esthétique, afin de couper une grande façade vide ; ils visaient également à avoir de la lumière dans le garage afin de pouvoir y installer autre chose, tel un réduit. Il a certes procédé à l’isolation du garage, mais cette opération était logique puisqu’il y installait des sanitaires et que des chambres étaient aménagées au dessus (…).

Sur demande de la présidente, le recourant indique qu’avant les travaux – effectués en automne 2005 – les combles du garage comprenaient une seule chambre, à laquelle on ne pouvait accéder que par l’appartement. Le rez servait, comme aujourd’hui, de garage uniquement. Le rehaussement de l’embouchature est environ de 70 cm, de sorte qu’elle est passée de 40 cm à 1.10 m environ, ce qui revient à une augmentation de surface de 6 m2 environ.

S’agissant des circonstances ayant mené aux travaux litigieux, le recourant indique qu’il avait téléphoné à Alain Marfurt du SAT pour pouvoir créer une fenêtre au Nord ; son interlocuteur avait refusé. Lors de sa demande de mars 2005 à la municipalité, il avait renoncé à la surélévation de l’embouchature car il lui avait été dit que celle-ci était de la compétence du SAT. Découragé par l’attitude des autorités et le nombre de refus déjà essuyés, il avait décidé de procéder quand-même au rehaussement de l’embouchature et de poser les velux. (…)

Le recourant relève que la situation dans les hameaux tels que le Champ de Vaud devient très difficile, si leurs habitants ne peuvent plus agrandir ou procéder à des transformations. A ses yeux, le résultat d’une politique restrictive en matière de construction poussera ainsi les jeunes à déserter ces hameaux. Il reconnaît qu’il a certes construit l’embouchature trop haut, mais qu’il espérait aussi par cette opération faire bouger les choses ".

L’audience a été suivie d’une inspection locale lors de laquelle il a été constaté ce qui suit :

"Au niveau du garage, les œils-de-bœuf et la fenêtre ont déjà été construits. Une paroi parallèle aux façades Nord-ouest et Sud-est a été montée. Elle permet de séparer du côté Nord-ouest la place pour la voiture, d’environ 4 m de large et du côté Sud-est la partie habitation, d’environ 2.20 m de large. Les deux parties sont reliées par une ouverture dans la paroi. La partie habitation est divisée, au Sud-ouest, en une pièce prévue pour le sanitaire (resté à l’état brut, sans lavabo, wc ou douche) et au Nord-est, en une cage d’escalier en U menant aux combles. L’escalier est en béton brut.

Au niveau des combles, l’embouchature a été surélevée. L’avant-toit côté Nord-ouest est toutefois demeuré intact. Une paroi médiane a été aménagée exactement au-dessus de la paroi sise au rez-de-chaussée. La partie correspondant à la place occupée par la voiture est divisée en deux chambres achevées et occupées par les enfants du recourant. Le solde est occupé par la cage d’escalier et un espace vide. Cet étage est relié au reste de l’appartement. Les velux ont été posés. Seul le rehaussement de l’embouchature a permis l’aménagement d’un escalier à cet endroit. "

K.                               Les 16 et 17 novembre 2006, le SAT et le recourant se sont respectivement exprimés.

L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l’art. 31 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA : RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Invité à régulariser son recours quant aux conclusions prises et à la motivation, le recourant s’est exécuté dans le délai imparti. Bien que sommairement motivé, le recours est par conséquent recevable en la forme.

2.                                a) L'art. 16 al. 1 LAT prévoit que les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b). L’art. 16a al. 1 LAT précise que sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice, soit celles qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne (art. 34 al. 1 OAT). L’art. 34 al. 3 OAT précise encore que sont également conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris les logements destinés à la génération qui prend sa retraite. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al. 2 que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant n’est pas exploitant agricole et que le bâtiment litigieux n’a plus aucune affectation agricole. Par conséquent, l’agrandissement de celui-ci ne saurait être autorisé comme étant conforme à l'affectation de la zone au sens de l'art. 22 al. 2 lettre a LAT et des art. 3.3 à 3.6 du règlement communal du plan de zones.

c) Le Tribunal précise que le grief relevant du classement du Champ-de-Vaud dans une zone dite de "hameaux" est irrecevable car la présente procédure ne porte pas sur une modification du plan de zones. De surcroît, les correspondances au dossier montrent que les efforts de la Municipalité en vue de ce classement sont restés sans succès jusqu’à ce jour et rien n’indique concrètement que les choses pourraient changer à l’avenir (cf. art. 50a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11], art. 2 de la novelle du 28 mai 2002 modifiant la LATC et art. 88a du règlement d'application du 19 septembre 1986 [RATC; RSV 700.11.1]), étant rappelé que le projet de plan directeur cantonal dans sa version du 6 décembre 2006 exige notamment qu'une zone de hameaux comporte cinq bâtiments d'habitation au minimum, dont la majorité ne sont plus liés à une exploitation agricole, horticole ou viticole. Du reste, le nouveau plan d’affectation de la commune de Penthéréaz actuellement en cours d’adoption ne modifie pas la situation du Champ-de-Vaud. Force est ainsi de retenir ici que cet endroit demeure en l'état en zone agricole et qu'il n'y a pas lieu de surseoir à un ordre de démolition jusqu'à un éventuel classement en zone de hameaux.

Il sied ainsi d'examiner si la construction en cause est susceptible de bénéficier de l'une des exceptions à l'art. 22 al. 2 lettre a LAT prévues aux art. 24 ss LAT. Seuls entrent en considération à cet égard les art. 24 LAT (consid. 3 infra), 24c LAT (consid. 4 infra) et 24d LAT (consid. 5 infra).

3.                                L'art. 24 LAT dispose ce qui suit :

"En dérogation à l'article 22, 2e alinéa, lettre a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si :

a.  l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y a implantation imposée par la destination lorsque la construction doit, pour de motifs techniques ou d’exploitation, être réalisée en un endroit situé en dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non selon les idées et les vœux subjectifs du propriétaire, ni selon des critères de commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1). Ainsi, un logement pour les parents qui se retirent de l’exploitation agricole, dit " Stöckli " remplit les conditions d’implantation imposée par la destination (ATF 116 Ib 228 ; JT 1992 I 464). En l’occurrence, la villa n’a pas été construite dans ce but, le père du recourant étant encore censé exploiter le domaine au moment de la construction. En outre, la villa est également destinée à loger le recourant qui n’est pas lui-même exploitant. A l'évidence, le projet litigieux qui implique une extension des surfaces du bâtiment d’habitation n’ayant pas de caractère agricole ne répond pas à l'exigence de l'implantation imposée par la destination. Le choix du lieu a été dicté par convenance personnelle.

4.                                S'agissant de la modification et de l'agrandissement d'un bâtiment existant sis hors de la zone à bâtir et non conforme à l’affectation de la zone, l'art. 24c al. 1 LAT prévoit:

"Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."

Le champ d'application de cette disposition est défini à l'art. 41 OAT à teneur duquel :

"L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement."

Ainsi, l'art. 24c LAT s'applique aux bâtiments d'habitation édifiés légalement avant le 1er juillet 1972 - date de l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas -, aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1er juillet 1972 – hors des zones à bâtir) mais non aux constructions et installations qui avaient un usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au sens de la loi et de l'ordonnance (arrêt TA AC.2001.0075 du 23 août 2001; F. Meyer Stauffer, La zone agricole, in : Journée Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 53).

Construit en 1981, sans qu'une modification des plans d'aménagement ne soit intervenue par la suite, le bâtiment d’habitation du recourant ne saurait bénéficier de l'art. 24c LAT. En conséquence, aucuns travaux tels que transformation ou agrandissement ne peuvent être autorisés en application de l’art. 24c al. 2 LAT.

5.                                L'art. 24d LAT a la teneur suivante:

"Exceptions de droit cantonal hors zone à bâtir

1.   Le droit cantonal peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture.

2.   (...)

3.   Les autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:

a.   la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;

b.   l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés;

c.   tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du propriétaire;

d.   l’exploitation agricole des terrains environnants n’est pas menacée;

e.   aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."

Cette disposition a été concrétisée par l'art. 42a OAT introduit le 21 mai 2003, (RO 2003 1489) et entré en vigueur le 1er juillet 2003, qui dispose ce qui suit :

"Transformation de bâtiments d’habitation agricoles à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT)

1.   Un agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il est indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles.

2.   (...)

3.   (...)"

On remarquera en passant que le nouvel art. 42a OAT réduit singulièrement les possibilités d'agrandissements et transformations prévues par l'art. 24d LAT. Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui prévoit ce qui suit :

" Le département peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par le droit fédéral ".

Il ressort de la lecture de ces deux dispositions qu'un agrandissement ne peut être autorisé à l'intérieur du volume bâti existant que s'il est indispensable à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Selon l'Office fédéral du développement territorial (explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004), la notion d' "indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles" devra être précisée dans la pratique; il a délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant, toujours selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2).

En l'espèce, les travaux projetés et déjà partiellement réalisés, soit la surélévation de l'embouchature du toit dans les combles, la pose de velux, la construction d’un escalier de liaison et d’un mur de séparation dans le garage (qui n’était pas préexistant comme l’affirme le recourant, les plans du 28 septembre 2001 ne l'indiquant nullement), l’aménagement en cours de sanitaires et la création d’une fenêtre en façade Nord-est de typologie propre à l'habitation, ont pour but exclusif d’augmenter la surface habitable, ainsi que l’a indiqué le recourant lui-même. Or, celle-ci est déjà de 300 m2, divisée en deux appartements, l’un de 165 m2 occupé par le recourant et sa famille, l’autre de 135 m2 habité par la mère de celui-ci. Une telle surface répond manifestement aux normes usuelles. L’agrandissement projeté ne peut par conséquent être considéré comme " indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles " ; il répond uniquement aux besoins de commodité individuels d’habitation de la famille du recourant.

Il résulte des considérants qui précèdent que les travaux projetés et partiellement exécutés sont illicites car non conformes à la zone agricole et ne pouvant bénéficier d’autorisations spéciales au sens des art. 24 ss LAT.

6.                                a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la Municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Le Tribunal administratif a rappelé que selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2004.0248 du 31 mai 2006 consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia 216 consid. 4). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (arrêts TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004, AC.2003.0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (arrêts TA AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28 avril 1999, AC.1996.0206 précité).

b) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant à bénéficier de plus d’espace pour sa famille ne saurait primer l’intérêt public lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Au demeurant, s'il est exact qu'une extension de la surface habitable est moins préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, à l'intérieur du volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet élément ne saurait toutefois conduire à lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de démolition; une autre solution reviendrait à priver d'effet l'art. 42a OAT sur ce type d'agrandissement, ce que n'a assurément pas voulu le législateur.

De surcroît, il résulte des constatations faite par le tribunal lors de l’inspection locale que le rehaussement de l’embouchature de 40 cm à 1.10 m (cf. déclarations du recourant à l’audience) n’était pas indispensable à la création de deux chambres : celles-ci pouvaient tout à fait être aménagées dans la surface de plus de 40 m2, en dépit d’une embouchature à 40 cm. Certes, consacrer l’intégralité de cette surface aux deux chambres signifie que l’on ne peut pas y aménager un escalier en béton menant au rez et qu’en conséquence, lesdites chambres ne peuvent bénéficier d’une salle d’eau supplémentaire au rez, mais il s’agit là d’un renoncement conforme au principe de la proportionnalité (on rappellera du reste que le recourant a accepté le 20 juillet 2006 de condamner l'escalier). Quant à la fenêtre Nord-est du garage, elle n'est plus d'aucune utilité, dans la mesure où celui-ci ne saurait servir à l'habitation et qu'il comporte déjà une fenêtre de grande dimension (au Nord-ouest) ainsi que deux oeils-de-boeuf. On relève d’autre part que le recourant a placé les autorités devant le fait accompli, selon ses propres déclarations lors de l’audience du 1^er novembre 2006, et ce malgré plusieurs refus des autorités de lui permettre d’augmenter la surface habitable de sa maison (cf. les refus des 14 septembre 1999 et 20 juillet 2005). Son attitude démontre clairement son absence de bonne foi (s'agissant spécifiquement de la fenêtre Nord-est du garage, cf. consid. 7 infra). Il n’a en outre pas démontré, ni même rendu vraisemblable que les coûts d’une démolition seraient disproportionnés. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à l'ordre de démolition, étant rappelé que les velux, ainsi que les oeils-de-boeuf, ne sont pas touchés par la mesure.

7.                                Reste à examiner si le recourant peut s’opposer à la démolition de la fenêtre sise sur la façade Nord-est du garage, d’une part en vertu de l’autorisation accordée par la Municipalité et d’autre part, en vertu du principe de la bonne foi.

a) L’art. 25 LAT prévoit l’autorisation ou l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis hors des zones à bâtir. Les art. 81 et 120 LATC confirment ce principe en précisant que la décision du département compétent ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81 al. 1 LATC). Selon la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 116 Ia 219 consid. 2c ; 104 Ia 176 ss consid. 2c). Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, la violation de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 98/99; 114 Ia 427 consid. 8b p. 450; 113 IV 123 consid. 2b p. 124; 104 Ia 172 consid. 2c p. 176 et les références citées ; arrêt TA AC.1991.0207 du 7 janvier 1993 ; AC.1992.0063 du 27 juillet 1992 et GE.1997.0055 du 17 juillet 2000). Il a ainsi été jugé que sans autorisation cantonale préalable, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir ne peut déployer aucun effet. Il est radicalement nul. L’autorisation cantonale est un élément constitutif et indispensable de l’application de l’art. 24 LAT. Si cette autorisation ne peut être obtenue après coup, le permis communal est radicalement nul (ATF 111 Ib 213 ; JT 1987 I 564, voir aussi arrêt 1A.211/1999 du 27 septembre 2000, consid. 4c ; arrêt TA AC.2003.0108 du 21 juin 2006). Au vu de cette jurisprudence, l’autorisation octroyée par la Municipalité le 19 mai 2005 est radicalement nulle et ne peut par conséquent fonder le droit du recourant au maintien de la fenêtre litigieuse.

b) Certes, selon l’extrait de jurisprudence cité sous chiffre 1.2.2 ad art. 105 LATC du commentaire sur le droit fédéral et vaudois de la construction, il n’y a " pas de droit à la protection de la bonne foi en cas de construction hors de la zone à bâtir sans l’autorisation spéciale ". Une telle autorisation faisant ici défaut, il serait inutile, à teneur stricte de cet extrait, d’examiner la bonne foi alléguée du recourant. Toutefois, la jurisprudence citée, soit RDAF 1993 310, qui correspond à l’arrêt du Tribunal fédéral 1A.17/1992 du 4 décembre 1992 relatif à la démolition d’une capite de vigne construite en zone du Lavaux, dénie la bonne foi de la constructrice au motif que celle-ci ne pouvait ignorer – compte tenu de la large publicité dont avaient fait l’objet les restrictions à la construction dans cette région protégée – que la Municipalité n’était pas compétente pour délivrer l’autorisation requise. Or, cette jurisprudence ne peut être transposée sans autre réflexion aux régions du canton qui n’ont pas fait l’objet d’une médiatisation aussi importante. Les conditions de la bonne foi doivent donc être examinées dans tous les cas et même lorsque la décision d’autorisation est radicalement nulle (ATF 111 Ib 213 déjà cité).

c) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les références).

Cela signifie en particulier que l'Etat peut être lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La protection de la bonne foi n'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable, en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 111 Ib 213; 101 Ia 92 consid. 3b p. 100).

En l’espèce, le recourant ne pouvait ignorer que toute construction en zone agricole nécessitait une autorisation spéciale du département compétent. Outre que sa profession d'entrepreneur en maçonnerie l'a familiarisé avec les dispositions légales au moins dans une certaine mesure, il a lui-même déposé plusieurs demandes d’autorisation de construire ayant abouti respectivement à un refus du département compétent du 14 septembre 1999 (agrandissement de la villa), une autorisation du 23 novembre 2001 (agrandissement du garage) et un préavis négatif du SAT du 20 juillet 2005 (surélévation du toit). De plus, selon ses dires à l'audience, il a lui-même téléphoné à un collaborateur du SAT pour s'enquérir de la possibilité de construire précisément une "fenêtre au nord", et essuyé un refus. Le recourant était donc à même de se rendre compte que la Municipalité n’était pas compétente pour lui délivrer, le 19 mai 2005, l'autorisation d'installer une fenêtre de typologie propre à l’habitation. Partant, il ne peut donc se prévaloir à cet égard d’un droit à la protection de la bonne foi.

8.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Il est précisé que le chiffre 5 de la décision porte sur la suppression de la fenêtre sise au Nord-est et non au Nord-ouest comme indiqué par inadvertance. Vu l’issue du recours, les frais de la cause seront mis à charge du recourant qui succombe.

Le SAT requiert l’allocation d’une indemnité équitable en se référant à l'art. 11a RE-Adm, qui l'autorise, en matière de décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à bâtir, à percevoir un émolument. A ses yeux, cette disposition doit être appliquée par extension lorsqu'il défend de telles décisions devant le Tribunal administratif. On rappellera toutefois que le Tribunal fédéral a jugé en application des art. 52 et 55 LJPA qu'à l'exception des communes, les collectivités publiques du canton de Vaud agissant dans l'exercice de leurs attributions officielles, sans que leurs intérêts pécuniaires ne soient en jeu, n'ont pas droit à des dépens (arrêt 1P.755/2001 du 11 mars 2002; voir aussi Bulletin du Grand Conseil, 19 février 1996, p. 4491). Les arguments du SAT ne permettent pas de revenir sur ce principe.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du 21 février 2006 du Service de l’aménagement du territoire est confirmée.

III.                                Un délai au 30 juin 2007 est imparti à Charly Hofstetter pour exécuter la décision attaquée, sous la menace des peines prévues par l'art. 292 du Code pénal.

IV.                              Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Charly Hofstetter.

V.                                Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 20 février 2007

 

La présidente :                                                                    La greffière :
                                                                                             

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint de même qu’à l’Office fédéral de l’aménagement du territoire.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.