TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 25 juin 2008
Composition	M. Alain Zumsteg, président; Mme Magali Zuercher, assesseur et M. Pedro de Aragao, assesseur; Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines, greffière.

 

Recourantes

Commune de Lucens, Association intercommunale Moudon-Lucens pour l'épuration des eaux usées de Moudon et Lucens (AIML) et SCHMUKI SA, représentés par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne

 

  

Autorité intimée

Département de la sécurité et de l'environnement, représenté par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), à Lausanne

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours COMMUNE DE LUCENS et consorts c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 9 mars 2006 (condition mise à la création d'une déchetterie et d'une aire de compostage au lieudit "Praz la Mort")

 

Vu les faits suivants

A.                                L'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de Moudon et Lucens (AIML) est propriétaire de la parcelle no 539 du registre foncier de Lucens, au lieudit "Praz la Mort". Cette parcelle, de forme rectangulaire et d'une surface de 16'824 m², est située le long de la rive gauche de la Broye. Elle est bordée au sud-est par le chemin asphalté qui longe la berge de la Broye, au sud-ouest par la parcelle no 536, sur laquelle est construite l'usine "Cremo", au nord-ouest par un chemin goudronné qui longe la ligne du chemin de fer Lausanne-Payerne (voie CFF) et au nord-est par la parcelle no 537. La Commune de Lucens est propriétaire de cette dernière, d'une surface de 62'924 m², qui se situe dans le prolongement nord-est de la parcelle no 539, entre la voie CFF et le chemin qui longe la berge de la Broye, et à laquelle appartient également le chemin longeant la voie CFF et sur lequel la parcelle no 539 bénéficie d'une servitude de passage (no 73/88'237).

Les parcelles nos 539 et 537 sont colloquées en zone industrielle A et B du plan général d'affectation de la Commune de Lucens. Dans la partie sud-ouest de la parcelle no 539, l'AIML a construit une station d'épuration des eaux usées (step), dont elle est l'exploitante. L'accès à la step et à ses différentes installations s'effectue par le chemin goudronné qui longe la voie CFF (servitude no 73/88'237), dont il est séparé par une clôture. Dans la partie sud-ouest de la parcelle no 537, site d'une ancienne décharge, la Commune de Lucens dispose d'une déchetterie et d'une compostière communales, aménagées provisoirement en 1999. La déchetterie est ouverte aux habitants de Lucens les mercredis après-midi et les samedis matin. L'accès à ces deux installations, que ce soit pour le trafic engendré par la gestion de la déchetterie et de la compostière ou celui des particuliers, s'effectue actuellement exclusivement par le chemin de berge longeant la Broye. En dehors des heures d'ouverture de la déchetterie, ce chemin est actuellement fermé à toute circulation par une chaîne, afin d'éviter un trafic intempestif de déchets. Cette restriction de circulation a été mise en place par la Municipalité de Lucens (la municipalité), d'entente avec le SESA. Ce chemin est également utilisé par des poids lourds de 40 t accédant à l'usine Cremo, mais seulement jusqu'à la hauteur de cette dernière. Le long de l'usine Cremo, la voie d'accès présente à première vue des fondations plus solides qu'à la hauteur de la step en direction de la déchetterie et compostière (direction Payerne). A partir de la step, la voie d'accès présente une largeur d'environ 3,5 m.

B.                               La Commune de Lucens a projeté la création d'une aire de compostage d'importance régionale avec un hangar pour le stockage du terreau, ainsi que d'une déchetterie, y compris quatorze places de parc extérieures, destinée aux habitants de Lucens. Schmuki SA en est le maître de l'ouvrage. Ces deux installations seraient implantées dans la partie nord-est de la parcelle no 539 et la partie sud-ouest de la parcelle no 537, les installations provisoires actuelles étant rapprochées de la step d'environ 300 m. Le rapport technique et d'impact rendu le 24 octobre 2005 par la "Compagnie d'Etudes Techniques et de Planification (CETP) SA", à Paudex, a conclu que: "... le projet respecte la loi sur la protection de l'environnement et ses différentes ordonnances. Les impacts de cette installation peuvent être qualifiés de modestes en regard des avantages environnementaux que fournit cette place pour recycler les déchets compostables de la région et récupérer les objets divers. Etant donné que les nuisances sont relativement faibles et qu'aucun site habité n'est proche, il n'y a pas lieu de faire des études plus approfondies sur les nuisances. ...".

Ce projet de compostière régionale et de déchetterie communale a été mis à l'enquête publique du 8 au 28 novembre 2005. Il n'a suscité aucune opposition ni observation.

C.                               Par décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 9 mars 2006, le Département de la sécurité et de l'environnement (le département) a autorisé la municipalité à délivrer le permis de construire et octroyé les autorisations spéciales requises, assorties de diverses conditions. Parmi celles-ci, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), division économie hydraulique, a subordonné l'implantation de la déchetterie communale et de la compostière régionale notamment à la condition suivante (ch. 4.3, no 4) :

"Au vu de l'augmentation de trafic engendrée par cette nouvelle installation, une circulation en circuit à sens unique sera mise en place en utilisant à la fois le chemin d'accès existant le long des voies CFF et le chemin de berge de la Broye; il est à noter que le chemin d'accès le long des voies CFF était initialement prévu par les autorités communales de Lucens pour desservir cette zone industrielle avec un trafic à double sens. Le sens de circulation du circuit à sens unique sera prévu de façon à ce que les véhicules les moins chargés circulent le long de la Broye.".

D.                               Contre cette décision, la Commune de Lucens, l'AIML et Schmuki SA ont interjeté recours le 31 mars 2006. Elles ont conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que la condition no 4 du chiffre 4.3, imposant la création d'un circuit de circulation à sens unique utilisant et le chemin d'accès le long de la voie CFF et le chemin de berge de la Broye, soit annulée.

Dans sa réponse du 17 mai 2006, le département, représenté par le SESA, a conclu au rejet du recours.

Les recourantes ont produit un mémoire complémentaire le 13 juin 2006.

Invité à formuler d'ultimes observations et à préciser ce que signifiait exactement la phrase : "Le sens de circulation du circuit à sens unique sera prévu de façon à ce que les véhicules les moins chargés circulent le long de la Broye", le SESA a répondu en ces termes: "Le sens unique proposé par notre service n'est applicable que pour les véhicules accédant à la future compostière-déchetterie, la circulation liée à l'exploitation de la STEP devant continuer intégralement à s'effectuer par la route d'accès le long des voies CFF."

Le tribunal a procédé a une inspection locale le 7 mars 2007. A cette occasion, les représentants de la Commune de Lucens ont exposé qu'une déchetterie est déjà mise à disposition du public à côté de l'actuelle compostière régionale les mercredis après-midi et samedis matin; l'accès s'effectue par la voie qui longe la Broye; un point de collecte des déchets existe au centre de Lucens et ne sera pas supprimé à l'ouverture de la déchetterie prévue; cette dernière conservera les mêmes horaires.

S'agissant du sens de la circulation concernant la déchetterie et la compostière, les représentants du SESA ont exposé en substance qu'il conviendrait d'appliquer un sens alterné selon le poids des camions, étant précisé que les camions chargés devraient éviter la voie d'accès le long de la Broye et qu'au départ, le SESA ne voulait aucune circulation de véhicules le long de la Broye. A ce sujet, les représentants de la Commune de Lucens ont exposé que les camions les plus chargés étaient en principe ceux qui quittaient la déchetterie et ceux qui accédaient à la compostière ou la quittaient.

Les représentants de l'AIML ont exposé pour leur part qu'en raison des dangers pour le public, ils ne voulaient aucun trafic autre que le trafic d'entreprise sur la voie d'accès à la step, qui a une largeur de 3 m au point le plus étroit et qui ne peut être élargie; elle est limitée d'une côté par la voie de chemin de fer, de l'autre, par les installations de la step.

Les représentants de la Commune de Lucens et de l'AIML ont exposé que lors de la réalisation de "l'AIML 2", la voie entre la step et la Broye a été sécurisée par du tout venant et un gravillonnage; le trafic resterait le même qu'actuellement, la déchetterie et la compostière existante étant rapprochées d'environ 300 m de la step; les places d'évitement proposées par la Commune de Lucens pour permettre le croisement des véhicules seraient prises sur la parcelle no 539 (step).

A l'issue de l'inspection locale le tribunal a suspendu sa délibération et ordonné une expertise afin de déterminer la charge de trafic maximum que le chemin des berges est en mesure de supporter sans risque pour la stabilité de ces dernières.

Dans son rapport du 31 janvier 2008, le bureau d'études géotechniques GEOTEST SA a répondu comme suit aux questions qui lui ont été posées:

"7.           Réponse aux questions

Stabilité de la berge:

La stabilité de la berge est donnée par la géométrie (profil de terrain) et par la nature du sol. Celle-ci étant essentiellement sableuse et graveleuse, la stabilité de la berge est assurée (chap. 6.5). Cependant, une déformation locale du terrain (tassement) peut se produire vers l'accotement côté berge de la route.

Structure de la chaussée:

La structure de la chaussée actuelle n'est pas suffisante pour recevoir un trafic de poids lourds. La formation des ornières en est la conséquence. Il faut cependant préciser que l'augmentation du trafic par le nouveau projet ne va pas modifier les données de base pour le dimensionnement, puisque la classe de trafic pondéral n'est pas modifiée. La limite supérieure de la classe de trafic T1 [26] correspond en effet à un trafic de 6'850 véhicules lourds à 2 essieux par an en aller et retour. La charge pronostiquée est de 852 passages de poids lourds à 2 essieux par an en aller et retour (chap. 6.2), donc nettement inférieure à la limite supérieure de la classe T1.

 

 

 

 

Notons que ces mesures peuvent être effectuées plus tard, lorsque la dégradation de la chaussée ne correspondra plus aux critères de confort exigés."

Le juge instructeur a communiqué le rapport d'expertise aux parties et leur a imparti un délai pour formuler d'éventuelles observations ou pour requérir un complément d'expertise. Les parties n'ont pas eu d'observations particulières à formuler concernant l'expertise.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36). Il convient donc d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Le département a autorisé la municipalité à délivrer le permis de construire pour le projet de déchetterie communale et de compostière régionale et octroyé les autorisations spéciales requises, assorties de diverses conditions. Les recourantes se bornent à requérir l'annulation de la condition no 4 du chiffre 4.3 de la décision finale relative à l'étude d'impact sur l'environnement, qui impose aux usagers de la déchetterie et de la compostière "une circulation en circuit à sens unique [...] utilisant à la fois le chemin d'accès existant le long des voies CFF et le chemin de berge de la Broye; [...] le sens de circulation du circuit à sens unique [étant] prévu de façon à ce que les véhicules les moins chargés circulent le long de la Broye". Les recourantes demandent en effet que l'accès à la déchetterie et la compostière s'effectue exclusivement par le chemin de berge de la Broye, le chemin existant le long des voies CFF étant réservé au trafic d'entreprise de la step. Il convient donc d'examiner si la restriction de circulation posée par le SESA, dont les recourantes requièrent l'annulation, répond à un intérêt public suffisant et est conforme au principe de proportionnalité.

3.                                Le principe de la proportionnalité exige que le moyen choisi soit apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts) (ATF 132 I 49 consid. 7.2; 130 II 425 consid. 5.2; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

a) Le tribunal a pu se convaincre lors de la visite les lieux que l'ouverture du chemin d'accès à la step, le long des voies CFF, aux usagers de la déchetterie et de la compostière, non seulement constituerait un trafic qui serait gêné par le trafic d'entreprise et entraverait ce dernier au point de compromettre l'exploitation de la step, mais encore présenterait des dangers pour ces usagers qu'aucune mesure de sécurisation ne pourrait raisonnablement prévenir en raison de la configuration des lieux. La largeur réduite de cette voie d'accès (3 m au point le plus étroit) et l'impossibilité de l'élargir, prise qu'elle est entre la voie de chemin de fer et les installations de la step, font qu'elle est déjà entièrement accaparée par l'exploitation de la step et par le trafic d'entreprise qu'elle génère. Quant à séparer l'ensemble des installations de la step de la voie d'accès par un grillage et un portail pour chaque installation, comme l'ont proposé les représentants du SESA lors de la visite des lieux, cela compliquerait considérablement l'exploitation de la step, rendant l'usage de certains locaux quasiment impossible. Il apparaît dès lors exclu de faire transiter les usagers de la déchetterie et de la compostière par le chemin longeant la voie CFF.

A noter en outre que le SESA n'a pas été en mesure d'expliquer clairement comment, sur le plan pratique, s'effectuerait le circuit à sens unique dont le sens de circulation serait "prévu de façon à ce que les véhicules les moins chargés circulent le long de la Broye". A l'audience, ses représentants ont expliqué qu'il s'agirait d'appliquer un sens alterné selon le poids des camions, les camions les plus chargés devant éviter le chemin de berge. Or une telle mesure est impraticable. D'une part elle supposerait la mise en place d'une signalisation lumineuse que le SESA a par ailleurs exclue (v. condition n° 5 du chiffre 4.3 de la décision finale relative à l'impact sur l'environnement). Ensuite, dans la mesure où les véhicules les plus chargés seront en principe non seulement ceux qui quittent la déchetterie et la compostière, mais aussi ceux qui accèdent à cette dernière, on ne voit pas comment peut s'instaurer un sens unique qui, pour les uns comme pour les autres, éviterait le chemin de berge. En réalité, la mesure revient à interdire ce dernier à la circulation des véhicules dépassant un certain poids (non spécifié) et à concentrer sur le chemin longeant la voie CFF un trafic lourd, à double sens, ce qui est totalement irréaliste pour les motifs que l'on vient de voir.

b) Pour s'opposer à une circulation à double sens sur ce chemin, le SESA invoque tout d'abord "la politique générale actuelle tendant à donner plus de place à «l'espace cours d'eau» afin de garantir un couloir de dégagement le plus naturel possible (végétalisation, boisement des berges, etc.)".

aa) Un des éléments centraux de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau (LACE; RS 721.100) est la création d'un espace minimal le long du cours d'eau assurant la protection contre les crues et préservant les fonctions biologiques du cours d'eau et de ses rives (cf. art. 4 LACE). L'art. 21 al. 2 de l'ordonnance du 2 novembre 1994 sur l'aménagement des cours d'eau (OACE; RS 721.100.1) charge les cantons de déterminer l'espace minimal des cours d'eau nécessaire à la protection contre les crues et à la préservation des fonctions écologiques. Le canton de Vaud n'a pas encore adopté les dispositions d'exécution de cette législation fédérale, mais le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil un projet de loi modifiant celle du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01) dont l'art. 2a a la teneur suivante :

Art. 2a.- Les autorités cantonales et communales veillent à réserver et préserver l'espace nécessaire aux cours d'eau (désigné: "espace cours d'eau") pour:

- assurer une protection efficace contre les crues,

- assurer les fonctions biologiques et naturelles des cours d'eau.

Elles délimitent l'espace cours d'eau conformément aux directives et recommandations de la Confédération et du service en charge du domaine des eaux.

A défaut de délimitation expresse, l'espace cours d'eau est réputé s'étendre à 10 m de part et d'autre du domaine public de l'eau, à moins que les circonstances ne commandent de prévoir une distance supérieure, au vu des recommandations de la Confédération.

L'espace cours d'eau est défini en tenant compte des contraintes locales, notamment du milieu bâti.

Parmi les objectifs assignés à "l'espace cours d'eau" figurent notamment la protection contre les crues, le maintien ou la recréation de biotopes pour une faune et une flore diversifiées, la croissance d'une végétation riveraine adaptée à la station, la réduction de la quantité de nutriments et l'autoépuration, la fourniture d'un espace récréatif et le maintien des interactions entre eaux supercifielles et eaux souterraines (cf. Plan directeur cantonal, mesures d'application E 24).

bb) L'autorité intimée n'expose pas de manière convaincante en quoi la légère augmentation de trafic qu'entraînera l'exploitation de la déchetterie et de la compostière compromettrait ces buts. La mesure imposée par le SESA n'exclut d'ailleurs pas le trafic lié à la déchetterie et à la compostière, mais impose seulement un sens unique, sans que l'on comprenne très bien quel lien cette exigence pourrait avoir avec les objectifs de "l'espace cours d'eau".

Que les routes de berges soient destinées en priorité à l'entretien des cours d'eau et des canaux (v. art. 5 al. 1 let. e de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou; RSV 725.01]) n'empêche pas qu'elles puissent être aussi affectées, selon les circonstances, à d'autres usages lorsque ceux-ci n'entravent pas de manière excessive l'entretien des cours d'eau et que les lieux s'y prêtent. Selon les représentants du SESA, le fauchage des berges de la Broye s'effectue deux fois par an, ce qui bloque momentanément le chemin de berge en raison du chargement de l'herbe coupée en vue de son transport. Il ne s'agit pas là de travaux exigeant plus que des mesures temporaires de réglementation du trafic. Quant à une interdiction générale de circuler, elle ne saurait ici reposer sur des motifs de protection de la nature ou sur une volonté de réserver le chemin de berge à la promenade pédestre : ce chemin se trouve au sommet d'une digue, il longue une station d'épuration et, en amont de celle-ci, est ouvert au trafic des poids lourds, en particulier ceux qui accèdent à l'usine "Crémo".

cc) A noter encore que la déchetterie et la compostière existantes seront rapprochées de la step d'environ 300 m par rapport à la situation actuelle, de sorte que les trajets effectués le long de la Broye par les usagers de ces installations seront raccourcis d'autant.

c) Le SESA fait également valoir que le chemin de berge ne serait pas à même de supporter le trafic qu'engendreront la déchetterie et la compostière, sans risque pour la stabilité de la berge et pour la structure de la chaussée. A cet argument, GEOTEST SA a répondu sans équivoque dans son rapport du 31 janvier 2008. Ses conclusions n'ont pas été contestées par les parties.

La stabilité de la berge est assurée. Par contre, la structure de la chaussée actuelle n'est pas suffisante pour recevoir un trafic de poids lourds, raison pour laquelle des ornières se sont formées. L'augmentation de ce trafic en raison du projet ne devrait toutefois pas modifier les données de base pour le dimensionnement, puisque la classe de trafic pondéral n'est pas modifiée. La charge pronostiquée (852 passages de poids lourds à deux essieux par an aller retour) est nettement inférieure à la limite de la classe de trafic T1 (6'850 véhicules lourds à deux essieux par an aller retour). Pour éviter la formation d'ornières, GEOTEST SA conseille de consolider la chaussée (couche de base et couche de roulement) sur la base des critères de dimensionnement figurant dans les normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (normes  SN 640 320  et SN 640 324); pour éviter la déformation de l'accotement du côté berge, elle recommande d'augmenter de ce côté l'épaisseur de la couche de grave concassée (couche de base), de placer une "géogrille" sous la couche de base ou de stabiliser cette couche au moyen de ciment. Ces mesures peuvent être effectuées plus tard, lorsque la dégradation de la chaussée ne correspondra plus aux critères de confort exigés. Conformément à la condition no 6 - non contestée - de la décision du SESA du 9 mars 2006, ces mesures d'adaptation et de consolidation seront à la charge de la Commune de Lucens.

d) Le SESA invoque encore la largeur insuffisante du chemin de berge, qui exclurait une circulation à double sens et créerait un risque pour la sécurité de la circulation des véhicules et des poids lourds.

Le tronçon du chemin de berge en question, long d'environ 250 m, est plat, rectiligne et la visibilité y est étendue. La voie est effectivement étroite (3 m environ), ce qui exclut le croisement des véhicules. Pour y remédier, les recourantes avaient proposé de régler l'alternance des allers et retours par des feux, solution que le SESA a jugée inacceptable (v. condition n^o 5 du chiffre 4.3 de la décision du département du 9 mars 2006). Les recourantes n'ont pas requis l'annulation de cette condition. Elles ont cependant proposé de sécuriser le trafic sur la portion du chemin de berge en question en construisant deux places d'évitement, l'une d'une longueur d'environ 38 m et l'autre d'environ 80 m, sur la parcelle n° 539, à la hauteur de la step. A cet effet, les recourantes ont joint un plan d'implantation. Cette mesure est adéquate. Par rapport à une circulation alternée, elle présente l'avantage d'un effet de modération du trafic et, grâce à la visibilité étendue, qui permet aux conducteurs d'anticiper suffisamment tôt le croisement de leur véhicule, le confort et la sécurité du trafic en seront grandement améliorés.

e) Il s'ensuit que la condition d'un circuit à sens unique, dont la direction serait dictée par le poids des véhicules, est inadaptée aux buts d'intérêt public qu'elle devrait servir; elle doit être réformée dans le sens proposé par les recourantes.

4.                                Vu le sort du pourvoi, les frais de justice seront laissés à la charge de l'Etat. Conformément à l'art. 55 LJPA, les recourantes, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement rendue le
9 mars 2006 par le Département de la sécurité et de l'environnement est réformée en ce sens que la condition n^o 4 du chiffre 4.3 est annulée et remplacée par la condition suivante : "La Commune de Lucens construira, à ses frais, sur la parcelle no 539, les deux places d'évitement prévues selon le plan d'implantation produit le 31 mars 2006 à l'appui du recours.".

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

IV.                              Les frais d'expertise, arrêtés à 10'000 (dix mille) francs, sont laissés à la charge de l'Etat.

V.                                L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de son Service des eaux, sols et assainissement, versera aux recourantes une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 25 juin 2008

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.