TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 avril 2008
Composition	M. Pierre Journot, président; M. Alain Zumsteg et Mme Imogen Billotte, juges.

 

Recourants

1.

Christian HUGONNET, rue de Lausanne 18,

 

2.

Adriana HUGONNET, rue de Lausanne 18,

 

3.

Emilie HUGONNET, rue de Lausanne 36,

 

4.

Fernand TRABAUD, rue de Lausanne 4,

 

5.

Françoise TRABAUD, rue de Lausanne 4,

 

6.

Jean-Marc PASCHE, rue de Lausanne 56,

 

7.

Michel ROUX, rue de Lausanne 6,

 

8.

PPE Rue de Lausanne 2, p.a. Yves RATTAZ,

 

9.

Denyse DREYFUS, rue de Lausanne 26,

 

10.

Gilbert DREYFUS, rue de Lausanne 26,

 

11.

Philippe GUT, rue de Lausanne 32,

 

12.

Henriette MARSENS, rue de Lausanne22,

 

13.

Olivier NOVERRAZ, rue de Lausanne 30,

 

	14.	Christiane NOVERRAZ-WÜST, rue de Lausanne 30,
		tous à Morges et représentés par l'avocat Denis Bridel, à Lausanne

  

Autorité intimée

Municipalité de Morges, représentée par l'avocat Alain Thévenaz, à Lausanne,

  

Autorités concernées

1.

Service de l'environnement et de l'énergie,  (ci-dessous: SEVEN)

 

2.

Service des eaux, sols et assainissement,  (ci-dessous: SESA)

  

Constructrice

Nadia LAHNECHE c/o SUAU-BALLESTER Danièle, à Chailly-Montreux,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Christian HUGONNET et consorts c/ décision de la Municipalité de Morges du 24 avril 2006 levant les oppositions à l'installation temporaire d'un kiosque sur le quai Igor Strawinsky

 

Vu les faits suivants

A.                                La ville de Morges se trouve au bord du lac Léman. En parcourant le bord du lac d'ouest en est, on rencontre successivement, parmi les lieux cités plus loin, le Vieux Port, le Casino le long du quai Lochmann, la rue du Bluart, puis au-delà de la vieille ville le début du quai Strawinski où se trouve l'emplacement du kiosque litigieux, ensuite le lieu-dit la Blancherie (où s'est trouvé quelques années le chantier de la Galère doté d'une buvette), enfin l'embouchure du Bief qui constitue la limite avec la commune de Préverenges.

Le quai Igor Stravinski s'étend depuis le Bluart, à la sortie de la vieille ville, en direction de Préverenges. Il constitue la parcelle de domaine public DP 48, qui s'étend entre le lac et, à cet endroit, la bande de parcelles privées qui sont bordées, à l'arrière, par la rue de Lausanne. La parcelle 416, devant laquelle se trouverait le kiosque litigieux, est grevée en faveur de la commune de Morges d'une servitude de passage à pied qui relie le quai à la rue de Lausanne selon un tracé qui court le long de la limite de la parcelle 418 propriété de la recourante Louise Dreyfus. A l'opposé, la parcelle 416 jouxte la parcelle 415 de la recourante Marsens.

B.                               Le quai Igor Stravinski a été construit par remblayage sur le lac au bénéfice d'une ou plusieurs concessions accordées par le Conseil d'Etat à la commune de Morges.

Les recourants se prévalent des clauses d'une concession de grève 175.G.26 du 11 mars 1961. Ils font aussi état d'une concession de grève 175.G.30 du 8 septembre 1972. Ils produisent encore un acte de concession de grève 175.G.25. Enfin, on trouve dans leurs pièces une copie d'une feuille d'enquête publique ayant eu lieu du 3 au 13 avril 1962 au sujet d'un remblayage entre la Blancherie et le Bief.

L'acte de concession de grève 175.G.26 prévoit que la concession a une durée de 50 ans, "soit jusqu'au 31 décembre 2010". Il comprend notamment un article 5 qui prévoit ce qui suit :

"Article 5

En principe, les constructions sont interdites sur la parcelle concédée, à la seule exception des stations de pompage ou de refoulement des eaux usées et, si cela devait s'avérer nécessaire par la suite, d'un wc public. Le consentement du Département des travaux publics, après enquête préalable, est en tout cas réservé.

L'aménagement du quai présente une zone de verdure de 10 m. de largeur environ devant les propriétés privées; le passage public à pied mentionné à l'art. 3 ci-dessus sera aménagé au bord du lac devant ladite zone de verdure".

L'acte de concession de grève 175.G.30, qui concerne le lieu-dit en Saint-Jean soit "la parcelle sise sur rive droite de l'embouchure du Bief"contient un article 4 qui prévoit notamment ce qui suit :

"Article 4

La parcelle susmentionnée est concédée à la Commune de Morges pour être aménagée en faveur du public. Un plan de cet aménagement devra être soumis pour approbation au Département des travaux publics. L'aménagement devra s'inspirer d'une zone arborisée de la manière la plus naturelle que possible.

L'ensemble de la parcelle est frappée d'interdiction de bâtir. Des exceptions pourront être cependant autorisées par le Département des travaux publics pour des bâtiments et édicules d'intérêt public. Dans ce cas, l'architecture des constructions devra être adaptée au paysage et être agréée par le Département des travaux publics.

La parcelle concédée ne peut être utilisée autrement qu'il est dit ci-dessus, sauf autorisation spéciale du Conseil d'Etat. (...)"

C.                               A la demande des recourants, une volumineuse documentation d'archives a été versée au dossier. On y trouve de nombreux exemplaires ou copies de ces concessions et de nombreux plans.

a) Un examen attentif permet de constater que l'acte de concession 175.G.30 du 8 septembre 1972 se réfère à un plan du 10 septembre 1971. Une mention sur celui-ci indique qu'il a été mis à l'enquête du 18 janvier au 28 février 1972. Il concerne deux surfaces triangulaires situées de part et d'autre de l'embouchure du Bief, qui est le cours d'eau séparant les territoires de Morges et Préverenges: il ne concerne donc pas l'endroit litigieux.

b) Quant à la concession 175.G.25 du 2 février 1959, elle est accompagnée d'un plan sur lequel a été reporté le numéro 175.G.25 et qui montre que cette concession-là concerne le quai Lochmann entre le Casino et le Bluard, c'est-à-dire un autre endroit du rivage communal situé à l'extrémité ouest du quai Strawinski. Cette concession-là est donc également sans rapport avec la présente cause.

c) La concession 175.G.26 concerne selon son article premier "une parcelle dépendant du domaine public, Lac Léman, entre l'extrémité Nord-Est du quai Lochmann et le lieu-dit "La Blancherie", soit la parcelle teinte jaune du plan de situation annexé, dressé par le Service technique de la Commune de Morges". Les plans qui se trouvent dans la même fourre d'archive ne contiennent aucune référence à la concession en question et ne comportent pas de teinte jaune. Ils sont signés "Ville de Morges, Service technique, avril 1960" et portent le titre "Assainissement des eaux usées 4ème étape, Assainissement du quai". Enfin, un timbre humide porte la mention qu'ils ont été mis à l'enquête du 11 au 21 octobre 1960. On y voit l'endroit litigieux sur le deuxième d'entre eux. A part le fait qu'ils ne comportent pas la teinte jaune mentionnée dans l'acte de concession 175.G.26, ils semblent se rapporter à cette dernière.

Il est établi en revanche (on retrouve cette pièce dans les archives communales produites) que lors de la mise à l'enquête d'une de ces concessions, des riverains ont déposé le 21 octobre 1960 (dernier jour de l'enquête sur la concession 175.G.26) une opposition "au sujet de la demande de concession présentée par la Commune de Morges en vue de la création d'un marchepied public entre le quai Lochmann et la Blancherie". D'après la proposition du Département des Travaux publics du 8 mars 1961 qui soumettait au Conseil d'Etat l'octroi de la concession, le quai devait accueillir un collecteur acheminant les eaux usées à la future station d'épuration. Les opposant obtenaient satisfaction en tant qu'ils demandaient notamment l'abaissement de la cote du passage pour piétons, l'aménagement d'une zone de verdure entre ce passage et leurs propriétés, le maintien de leurs accès au lac et des garanties sur la durée de travaux.

La concession de grève 175.G.26, signée par le Chef du Service cantonal des eaux et par la municipalité de Morges, a été approuvée par le Conseil d'Etat en date du 11 mars 1961. Tout comme la concession de grève 175.G.30 du 8 septembre 1972 (celle-ci ne porte de signature que du Conseil d'Etat), elle comporte parmi ses ultimes dispositions la clause suivante:

"Toute difficulté ou contestation concernant le domaine public et découlant de la présente concession est jugée par le Département des travaux publics, sauf recours au Conseil d'Etat."

d) Quant à la feuille d'enquête publique ayant eu lieu du 3 au 13 avril 1962 au sujet d'un remblayage entre la Blancherie et le Bief, elle concerne probablement la concession 175.G.26 mais pas à l'endroit litigieux car ce tronçon (comme le confirme le plan qui porte ces dates avec la mention "Avenant no 1" dans la fourre d'archive déjà citée) se trouve plus à l'est que l'endroit litigieux.

D.                               Le SESA fait état d'une adaptation de la limite entre les domaines publics cantonal et communal compris entre le Vieux Port  et le port du Bief. Cette modification a été approuvée par signature des plans par la municipalité après que le SESA la lui avait soumise avec une lettre du 17 février 2004 où il expliquait notamment ce qui suit :

"Conformément aux diverses concessions de grève délivrées par le Conseil d'Etat autorisant la construction des aménagements de rives, l'ensemble des terrains appartenant au domaine public cantonal nécessaires à la construction des quais et au remblayage du parc de Vertou sont transférés à la responsabilité de la Commune de Morges.

De ce fait, la limite entre les deux domaines publics doit être fixée au couronnement du mur de quai existant sur l'ensemble du tronçon concerné".

Le plan correspondant montre qu'à l'endroit litigieux, l'ancienne limite passait plus ou moins au pied de l'enrochement situé dans le lac tandis que la nouvelle limite court effectivement au couronnement du mur de quai, laissant l'enrochement au domaine public cantonal.

E.                               Le plan d'extension partiel "La Baie", adopté par le Conseil communal de Morges puis approuvé par le Conseil d'Etat le 9 novembre 1983, a pour objet le périmètre situé entre la rue de Lausanne et le lac. Entre le lac et les parcelles privées situées le long de la rue de Lausanne, il délimite une "zone de verdure publique" parcourue par le cheminement réservé aux piétons sur le quai. Quant aux parcelles privées, à l'opposé du lac, elles sont colloquées soit en zone de verdure privée (pour les jardins des maisons) soit en zone résidentielle (pour les maisons existantes).

Dans le règlement du plan d'extension partiel "La Baie", la zone de verdure publique fait l'objet d'un unique article qui a la teneur suivante :

"Chapitre VI Zone de verdure publique

Art. 6.1 Cette zone est essentiellement destinée à garantir une promenade publique le long de la baie de Morges. Elle est inconstructible."

F.                                Le plan général d'affectation de la Commune de Morges, adopté par le Conseil communal de Morges puis approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990, instaure notamment le long du lac une "zone de verdure" (en vert ci-dessous) qui, à l'endroit litigieux, correspond à la zone de verdure publique du PEP "La Baie". En revanche, le plan général d'affectation délimite par des hachures brunes une "zone occupée par plan de quartier et plan partiel d'affectation" dont l'emprise correspond, à l'endroit litigieux, au solde du périmètre du PEP "La Baie", en particulier à la zone de verdure privée et aux surfaces qui s'étendent à l'opposé du lac jusqu'à la rue de Lausanne. Le kiosque litigieux se trouverait dans la zone de verdure à l'endroit que pointe la flèche ci-dessous.

Le plan d'affectation de 1990 attribue au secteur litigieux le degré III de sensibilité au bruit.

G.                               Du 24 janvier au 13 février 2006 a été mise à l'enquête, pour le compte de Nadia Lahneche, l'installation temporaire d'un kiosque pour la vente de produits à l'emporter. Le kiosque serait une construction en carrelets de bois mesurant 3 m sur 6 m au sol. Il serait implanté sur le quai Igor Strawinski à Morges, entre la parcelle 416 et le lac. La municipalité de Morges a signé les plans en tant que propriétaire. Le dossier d'enquête comporte un exemplaire du questionnaire "11  - Création ou transformation d'un établissement public ou analogue" sollicitant une patente de buvette avec restauration, ouverte tous les jours de 8 h à 22 heures sauf en cas de pluie.

Dans la synthèse CAMAC du 13 mars 2006 réunissant la prise de position des autorités cantonales, la Police cantonale du commerce expose que l'exploitation d'un kiosque pour la vente de produits à l'emporter n'est pas soumises à la LADB pour autant qu'il n'accueille pas plus de 9 personnes et qu'il n'y soit pas débité de boissons alcooliques. Le SESA a délivré l'autorisation spéciale requise par l'art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public Le SEVEN déclare applicable les exigences de l'OPB et indique:

"Les exigences décrites dans la directive du 10 mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (DEP) sont applicables.

Pas de diffusion de musique à l'extérieur. Le SEVEN rappelle que l'exploitant est responsable du comportement de la clientèle à proximité de son établissement."

H.                               Les oppositions formulées durant l'enquête par différents habitants de la rue de Lausanne ont été levées par décisions de la municipalité du 24 avril 2006.

Le permis de construire a été établi le 24 avril 2006.

I.                                   Par acte du 18 mai 2006, les recourants énumérés en tête du présent arrêt ont contesté les décisions de la municipalité du 24 avril 2006 en concluant à leur annulation.

La municipalité a conclu au rejet du recours par réponse du 23 août 2006. Les recourants ont encore déposé un mémoire complémentaire le 4 décembre 2006 et la commune des observations du 12 février 2007.

Le tribunal a recueilli les déterminations du SEVEN, du 15 juin 2006, qui exposent sa position en matière de nuisances sonores. Quant aux déterminations du SESA du 20 décembre 2006, elles ont la teneur intégrale suivante :

"Monsieur le Juge,

Par la présente, nous faisons suite à votre avis du 6 décembre 2006 concernant les recours cités en titre et vous remercions de nous avoir consulté.

En préambule, il convient de souligner que l'article 3 de l'acte de concession de grève n° 175.G.26 précise que la parcelle concédée continue à faire partie intégrante du domaine public (...).

Dès lors,le quai Igor Strawinsky est du domaine public, sans qu'aucune distinction entre celui de la Municipalité et celui du Canton soit faite. A l'époque de l'élaboration de cet acte de concession, la distinction entre ces deux formes de domaine public était sans importance.

***

Dans le cadre des nouvelles mensurations, l'Office de l'information sur le territoire a établi de nouveaux plans cadastraux et les a mis en vigueur en distinguant le domaine public cantonal du domaine public communal. En effet, au préalable, aucune mention ne distinguait ces deux formes de domaine attribué aux collectivités publiques. C'est donc à une date indéterminée que la parcelle litigieuse, soit le quai Igor Strawinsky, immatriculé DP 48 (DP communal) a été transférée à la Commune de Morges. Il s'agit-là d'une simple adaptation administrative entre le Canton et la Commune qui a été confirmé par ce nouveau plan cadastral.

***

Pour le surplus, nous vous prions de trouver, en annexe à la présente, la copie de l'acte de concession de grève n° 175.G.26, la copie du plan dressé pour enquête relatif à l'installation temporaire du kiosque, la copie de l'état descriptif technique et la carte montrant l'adaptation de limite survenue en 2004.

A cette époque, la limite entre les domaines publics cantonal et communal compris entre le vieux port et le port du Bief à Morges, a été adaptée. Les plans d'adaptation ont été signés par le Service des eaux le 12 février 2004 et par la Municipalité le 9 mars 2004.

Comme vous pourrez le constater à la vue de ce plan, il s'agit d'une pure adaptation formelle qui ne porte que sur les enrochements du bord du lac. En effet, la limite initiale présentait peu de cohérence avec la situation existante et il est désigné dans ce document par un tracé noir biffé par des petits traits rouge. Le nouveau tracé est de couleur rouge.

Il n'y a donc pas eu en 2004 de modifications importantes. Il s'est agi uniquement d'une réadaptation entre le domaine public lacustre et le domaine public relatif au terrain.

En conséquence, la concession n° 175.G.26 ne trouve pas application dans le cadre de ce litige.

Seules les normes relatives à la planification communale peuvent s'appliquer. Désormais, la concession n° 175.G.26 ne s'applique qu'à la portion restreinte de l'enrochement de protection du quai.

En raison du fait que le territoire concerné n'est plus dans le périmètre, le Service des eaux, sols et assainissement n'a pas à délivrer d'autorisation préalable à la construction du kiosque. Il ne délivre, dans le cas d'espèce, qu'une autorisation technique au sens de l'article 12 LvPEP. Cette autorisation figure dans la synthèse CAMAC.

***

Fondé sur ce qui précède, le Service des eaux, sols et assainissement s'en remet à justice quant à la conformité du kiosque litigieux par rapport aux normes du PEP «L'Abbaye » et du RPAPC.

En souhaitant de la sorte avoir répondu à votre attente, nous vous prions de croire, Monsieur le Juge, à l'expression de notre considération distinguée. "

Le conseil des recourants est encore intervenu par lettre du 25 avril 2007. La constructrice, puis le conseil des recourants sont intervenus pour s'enquérir de l'aboutissement de la procédure. Les parties ont été informées de la composition du tribunal par lettre du 11 mars 2008.

Instruisant la question du statut du quai Strawinski, le juge instructeur a attiré l'attention des parties sur la teneur du registre foncier où le quai Strawinsski apparaît comme DP 48, désigné comme domaine public communal. Il a fait verser au dossier par l'Office d'information sur le territoire (OIT) un état descriptif technique confirmant le caractère de domaine public communal du DP 48. Enfin, il a communiqué aux parties un courriel de l'OIT qui, interpellé au sujet de la mensuration numérique mentionnée dans l'état descriptif technique, ajoute les précisions suivantes:

"La mensuration a été mise à l'enquête publique  du 14 novembre 1977 au 25 novembre 1977 et publiée dans la FAO du mardi 8 novembre 1977.

Cette mensuration a été réalisée selon la répartition de plans "Ilots", selon les normes et directives en vigueur à cette époque.

En 1993, une nouvelle répartition de plans a été réalisée selon de nouvelles normes et directives (appelée "Schéma 83").

Cette nouvelle répartition de plans a été mise en vigueur sans mise à l'enquête publique, car aucune modification de l'état cadastral n'est réalisée lors de ce changement de répartition.

Les éléments ayant servis à mettre en vigueur la mensuration en 1977 et la nouvelle répartition en 1993 se trouvent aux archives du Registre Foncier de Morges. "

Interpellé à son tour, le Conservateur du Registre foncier a indiqué ce qui suit:

" Suite à notre entretien téléphonique je vous communique le résultat de nos recherches au sujet de la création du DP 48 de la Commune de Morges, Quai Igor Strawinski.

Une enquête sur la mensuration numérique a bien eu lieu du 14 au 27 novembre 1977. Nous ne retrouvons aucun document de cette enquête dans nos archives d'où notre présomption que ces documents ont été retournés à l'Office de l'information sur le territoire de l'époque soit la Direction du cadastre.

Ce n'est qu'en août 1993 qu'un dossier nous a été présenté pour mise à jour des documents du Registre foncier enregistré sous n° 264'134.

Ainsi a été établi le feuillet "bleu"  créant le DP 48 de Morges (annexe n° 1) sur la base d'une fiche d'état descriptif (annexe n° 2).

Le 31 août 1993, un avis, se référant à l'enquête de 1977, a été envoyé à tous les propriétaires pour les informer des éventuelles différences de surfaces subies par leurs parcelles (annexe n° 3).

S'agissant du transfert du domaine public cantonal au domaine public communal, celui-ci s'est fait hors et sans inscription au Registre foncier.  Il y a vraisemblablement  eu une convention entre le Canton et la Commune dont un exemplaire doit être archivé chez chacune des parties contractantes.

A noter que les feuillets "bleus"  de DP conservés au Registre foncier n'avaient qu'une valeur indicative et aucune valeur juridique en regard du droit privé de la propriété foncière. "

Ces derniers éléments ont été communiqués aux parties par lettre du 3 avril 2008, de même que les ultimes éléments fournis spontanément le lendemain par le registre foncier, à savoir une fiche de mensuration numérique mise en vigueur le 9 août 1974 avec un état descriptif sur laquelle l'endroit litigieux du quai est désignée comme domaine public cantonal.

Le tribunal a délibéré huis clos et adopté le présent arrêt.

Considérant en droit

1.                                Selon l'art. 37 LJPA, la qualité pour recourir des particuliers est subordonnée à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition s'interprète de la même manière que les dispositions fédérales correspondantes (ancien art. 103 OJ, actuellement art. 89 LTF; v. p. ex. AC.2007.0267; ATF 1C_133/2007 du 27 novembre 2007) auxquelles le droit cantonal doit de toute manière se conformer lorsque le recours au Tribunal fédéral est ouvert (ancien recours de droit administratif, art. 98a OJ; art. 111 al. 1 LTF).

En l'espèce, les recourants Dreyfus et Marsens sont respectivement propriétaires des parcelles 418 et 415 situées de part et d'autre de la parcelle 416 devant laquelle le kiosque litigieux serait implanté sur le quai Strawinsky. Une servitude de passage public à pied longe d'ailleurs la parcelle 418. On peut admettre, pour couper court à toute discussion, que la qualité pour recourir doit être reconnue à ces recourants-là au moins. Il y a donc lieu d'entrer en matière dès lors que le recours est recevable de la part d'un des recourants au moins (v. p. ex. AC.1999.0063 du 13 décembre1999, consid. 1).

On note au passage que dans la lettre de leur conseil du 25 avril 2007, les recourants font valoir que le passage public à pied grevant la parcelle 416 en faveur de la commune n'est destiné qu'au halage des bateaux et qu'il pourrait être fermé en tout temps. Cela serait plutôt de nature à réduire les nuisances qui légitimeraient la qualité pour recourir des recourants. Quant à l'argument selon lequel la fermeture du passage serait "de nature a faire perdre une grande partie de sa raison d'être" au kiosque litigieux, il est sans pertinence (aucune règle de droit public n'habilite les recourants à se préoccuper de la rentabilité de cette construction) et apparemment même sans fondement (la clientèle visée est probablement celle des promeneurs empruntant le quai et non celle des usagers circulant sur la rue de Lausanne).

2.                                On observera au préalable, bien que les recourants n'en fassent pas état, que la clause attributive de juridiction (citée plus haut) figurant dans les ultimes dispositions des actes de concession pourrait s'opposer à la compétence du tribunal de céans en faveur de celle du Département cantonal puis, sur recours, du Conseil d'Etat. Cette clause prévoit en effet que toute difficulté ou contestation concernant le domaine public et découlant de la concession est jugée par le Département des travaux publics, sauf recours au Conseil d'Etat.

La jurisprudence a déjà examiné la question dans un arrêt concernant les installations riveraines de Sagrave SA entre Ouchy et Bellerive à Lausanne (AC.1997.0144 du 28 janvier 1998) ainsi que dans un arrêt concernant déjà la Commune de Morges et la concession 175.G.30 au sujet de l'espace pour roller au parc Vertou (AC.1997.0105 du 14 octobre 1998). Le Tribunal administratif a admis sa compétence en se fondant sur l'art. 98a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (qui exigeait qu'une autorité judiciaire statue en dernière instance cantonale quand était ouvert le recours de droit administratif au Tribunal fédéral) ainsi que sur l'art. 4 al. 3 LJPA (qui prévoyait à l'époque la compétence du Tribunal administratif dans les cas visés par l'art. 98a OJF). Sans doute l'art. 98a OJF n'est-il plus en vigueur mais l'art. 86 al. 2 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) contient une règle analogue qui astreint les cantons à instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. La nouvelle teneur de l'art. 4 al. 3 LJPA prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat ou d’autres autorités administratives statuant définitivement lorsque la cause est susceptible d’un recours au Tribunal fédéral. Cette disposition fonde ainsi la compétence du Tribunal cantonal, même si en l'espèce le litige n'a pas été déféré au Conseil d'Etat puisque le département intimé conteste même avoir à statuer. Quant à la compétence de la Cour de droit administratif et public, elle résulte de l'art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC) du 13 novembre 2007.

3.                                Au préalable toujours, on rappellera que dans l'accusé de réception du recours, le tribunal posait la question de l'applicabilité de la procédure de permis de construire prévue par la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 5 décembre 1985 (LATC, RSV 700.11) pour la construction litigieuse puisque celle-ci serait implantée sur le domaine public. Toutefois, la question ne se pose plus en raison de la nouvelle teneur de l'art. 13 al. 2 de la loi sur les routes (RSV 725.01, LRou). Cette disposition prévoit en effet que les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 20 jours et qu'ils font l'objet d'un permis de construire (modification du 4 septembre 2007, en vigueur depuis le 1^er novembre 2007). Il ne fait pas de doute que le quai Strawinsky constitue une route au sens de l'art. 2 LRou. En effet, cette disposition prévoit que la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, etc. Sans doute l'art. 13 al. 2 LRou n'était-il pas en vigueur au moment de la décision attaquée mais à supposer même que l'état antérieur du droit ait empêché la délivrance d'un permis de construire au sens de la LATC, il serait dépourvu de sens d'annuler aujourd'hui un permis de construire dont la délivrance est désormais devenue possible en application des nouvelles règles de procédure.

4.                                Les parties paraissent dans l'incertitude sur la teneur de la réglementation communale en vigueur sur le quai Strawinski. Il y a lieu d'examiner d'abord cette question avant d'en venir aux moyens que les recourants tirent des clauses des concessions de grève décrites passées entre le canton et la commune.

a) La planification communale à l'endroit litigieux est constituée par le plan général d'affectation de 1990, qui régit l'ensemble du territoire communal, et par le plan d'extension partiel "La Baie" dont l'approbation remonte à 1980. La situation qui en résulte paraît peu claire aux yeux des parties, au point que dans la décision attaquée, la municipalité déclare qu'une prochaine révision du plan d'extension partiel "La Baie" apportera plus de clarté.

Il est vrai que l'échelle réduite du plan d'affectation figurant au dossier rend difficile la consultation de ce document. Toutefois, le site internet de la commune permet d'en obtenir un tirage à une échelle convenable (voir l'extrait reproduit plus haut). On y constate plus clairement que la zone de verdure du plan général d'affectation s'étend à tout le quai Strawinsky ainsi qu'à certaines parcelles situées à l'extrémité ouest de la rue du Lac. En revanche, à l'endroit litigieux, la bande de parcelles situées le long de la rue du Lac est colloquée dans la catégorie intitulée "zone occupée par plan de quartier et plan partiel d'affectation". Il en résulte que le plan d'affectation de 1990 ne réserve plus la réglementation du plan d'extension partiel "La Baie" que pour ce qui concerne la surface des parcelles privées qui se trouve à l'arrière du quai le long de la rue de Lausanne. En revanche, sur le quai même, la zone de verdure du plan d'affectation de 1990 supplante la "zone de verdure publique" du plan d'extension partiel "La Baie" de 1980. Il n'en irait autrement que si la  "zone de verdure publique" de 1980 était intégrée dans la catégorie intitulée "zone occupée par plan de quartier et plan partiel d'affectation" au sens du plan général d'affectation car cela aurait pour effet de réserver les règles du plan d'extension partiel "La Baie".

b) Ainsi, l'art. 57 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions de 1990 est applicable. Il permet à la municipalité d'autoriser dans la zone de verdure des constructions secondaires pour autant que la destination touristique ou culturelle du secteur le justifie et que l'architecture retenue se présente sous forme de structures légères s'intégrant dans le site ou l'environnement.

Le quai Strawinsky étant une promenade publique fréquentée, la municipalité pouvait considérer sans abuser de son pouvoir d'appréciation que la destination touristique du quai lui permettait d'y autoriser une construction consistant dans le kiosque litigieux. Quant à l'intégration de ce kiosque en carrelets de bois dans son environnement, on relèvera qu'on trouve fréquemment de telles installations, de types de construction variés, sur les quais publics. Le projet litigieux ne présente à cet égard rien de choquant et la municipalité pouvait également admettre qu'il est suffisamment intégré à son environnement.

Il importe peu, en regard des règles applicables, que l'installation du kiosque soit temporaire ou permanente "sauf en cas de pluie " (comme semblait l'indiquer la demande de permis de construire) ou non limitée dans le temps selon le permis de construire délivré.

c) Il résulte de ce qui précède que le projet litigieux est compatible avec la planification communale constituée par le plan d'affectation de 1990 et que ce qui subsiste de la réglementation du plan d'extension partiel "La Baie" ne permet pas de s'y opposer.

5.                                Les recourants se prévalent des clauses des concessions de grève octroyées par le Conseil d'Etat à la commune. Ils rappellent que les propriétaires riverains étaient intervenus lors de l'enquête publique de 1961 pour se prémunir contre les effets négatifs de la création du quai sur leurs parcelles. Ils invoquent aussi diverses interventions qu'ils ont adressées aux autorités communales dans le même sens, notamment en 1983 au sujet de la création d'une piste cyclable sur le quai. Ils produisent à cet égard une lettre du 15 septembre 1983 dans laquelle le conseiller municipal en charge des travaux et services industriels s'adressait au service cantonal des eaux (actuellement SESA) en déclarant renoncer au projet de piste cyclable dans l'attente de faire modifier la concession 175.G.26 afin d'étendre l'usage du quai aux cyclistes. Les recourants invoquent l'arrêt AC.1997.0105 selon lequel il appartenait en réalité au SESA de rendre une décision sur la conformité du projet avec l'acte de concession. Ils contestent la validité du transfert du quai Strawinsky à la commune en faisant valoir que si l'acte de concession a été adopté à la suite d'une enquête publique ayant permis aux intéressés d'obtenir des règles strictes sur l'usage du quai, la suppression de cette concession devrait suivre également la voie de l'enquête publique. Invoquant la doctrine, ils soutiennent que le domaine public, inaliénable, ne peut être transféré que par déclassement au travers d'une enquête publique, sauf entre collectivités publiques (Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, chiffre 453 ss). Ils soutiennent que les droits des riverains issus de la concession 175.G.26 devraient être purement et simplement transférés à la commune, qui serait liée par l'art. 5 de la concession (on rappelle que cette disposition interdit les constructions sur la parcelle concédée à la seule exception des stations de pompage ou de refoulement et d'un WC public le cas échéant).

Les autorités cantonale et communale contestent ce point de vue. D'après la décision municipale attaquée, la Commune de Morges serait devenue propriétaire en 2005 de l'ensemble du domaine public constitué par le quai litigieux. Selon la lettre du 17 février 2004 de la section économie hydraulique du SESA, la limite entre les domaines public cantonal et communal aurait été modifiée et les terrains "transférés à la responsabilité de la Commune de Morges". Quant aux déterminations du SESA du 20 décembre 2006, elles indiquent que le quai Strawinsky, immatriculé DP 48, aurait été transféré à la Commune de Morges à une date indéterminée, ce qui constituerait une "simple adaptation administrative entre le Canton et la Commune qui a été confirmée par ce nouveau plan cadastral".

6.                                S'agissant des concessions évoquées plus haut, la situation de fait n'est pas particulièrement claire.

Les recourants invoquent en particulier les règles d'interdiction de bâtir qui figurent dans les concessions 175.G.26 et 175.G.30 mais malgré les hésitations des parties sur ce point, un examen attentif de la volumineuse documentation d'archives versée au dossier permet de constater, comme l'expose l'état de fait du présent arrêt, que seule est déterminante à l'endroit litigieux la concession 175.G.26 de 1961 dont la mise à l'enquête avait suscité une opposition des propriétaires riverains de l'époque.

Il est ainsi établi en tout cas que le quai Strawinsky a été gagné sur le lac, domaine public cantonal, lors d'un remblayage opéré par la commune au bénéfice d'une concession de 1961 accordée par l'autorité cantonale au terme d'une enquête publique.

7.                                S'agissant de la portée éventuelle des clauses de la concession 175.G.26, on rappellera tout d'abord que dans l'arrêt concernant les installations riveraines de Sagrave SA à Lausanne, le Tribunal administratif avait à examiner si le statut juridique de la parcelle concernée était défini par le plan de zone de 1942 ou au contraire par une concession de grève et son plan d'aménagement de 1960. Il a considéré que le plan d'aménagement prévu par la concession avait été adopté par le Conseil d'Etat à l'issue d'une procédure d'enquête de sorte que rien ne s'opposait à le traiter comme un plan qui avait pour effet d'abroger l'affectation en zone de villas prévue par le plan d'affectation de 1942.

Cette solution ne peut être qu'approuvée en regard des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700) qui prévoit que les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) en ayant force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT) sous condition d'être approuvée par une autorité cantonale (art. 26 LAT), les cantons ayant d'ailleurs la charge de régler la compétence et la procédure (art. 25 al. 1 LAT). La loi cantonale prévoit des plans d'affectation communaux (art. 56 ss LATC) et des plans d'affectation cantonaux (art. 73 s LATC) qui sont soumis à l'approbation du Département cantonal (art. 61 à 62 LATC, art. 73 al. 4bis LATC; l'approbation des plans était précédemment de la compétence du Conseil d'Etat ). Il existe toutefois d'autres plans d'affectation au sens matériel du terme. Tel est notamment le cas des plans prévus par la loi sur les routes (art. 9 et 13 LRou), dont l'élaboration suit d'ailleurs la procédure prévue par la LATC pour les plans d'affectation (art. 9 al. 3 et 13 al. 3 LRou). Dans le cadre de la loi sur les améliorations foncières (LAF, RSV 913.11), la jurisprudence considère également comme un plan d'affectation, au sens de la LAT, l'avant-projet des travaux collectifs (art. 60 LAF) qui est un des objets mis à l'enquête par le syndicat (63 al. 1 lit. b LAF) et soumis à l'approbation du département cantonal en charge des améliorations foncières (art. 5 al. 4 LAF). En effet, l'avant-projet des travaux collectifs fixe le tracé et les caractéristiques générales des équipements à réaliser dans le périmètre concerné, et notamment le réseau des routes à créer ou modifier (1P.266/1988 du 5 septembre 1988 dans la cause cantonale AF.1985.0086; ATF 112 Ib 168/169, 409).

Ces différents exemples montrent que rien ne s'oppose à ce qu'une concession de grève contenant des prescriptions relatives à l'affectation du sol, adoptée par l'autorité cantonale qu'est le Conseil d'Etat, soit considérée comme un plan d'affectation au sens de la LAT. Sans doute la concession 175.G.26 de 1961 est-elle antérieure à l'entrée en vigueur de la LAT, le 1^er janvier 1980, mais on peut considérer que la procédure d'enquête suivie à l'époque a permis aux riverains de bénéficier de la protection juridique requise (art. 33 LAT).

En résumé, on retiendra sur le principe que lorsqu'une concession de grève octroyée à la commune par l'autorité cantonale contient des règles sur l'affectation du terrain remblayé dans le lac, ces règles peuvent avoir à l'égard des tiers la portée d'un plan d'affectation en sens de la LAT.

8.                                La validité actuelle de cette concession est mise en doute par l'autorité cantonale et communale parce que le quai aurait été transféré du domaine public cantonal au domaine public communal.

a) Quant aux faits, l'instruction a permis d'établir que le quai litigieux apparaît sur les plans du Registre foncier disponibles sur internet sous la désignation "DP 48". Il s'agit d'une portion de domaine public pour laquelle le Registre foncier ne fournit pas d'extrait mais l'état descriptif technique fourni par l'Office de l'information sur le territoire pour le DP 48 indique clairement qu'il s'agit actuellement du domaine public communal. La même indication résulte de l'ancien "feuillet bleu" créant le DP 48 en 1993 fourni par le registre foncier de Morges, qui rappelle toutefois que de tels feuillets n'avaient qu'une valeur indicative. Curieusement, ni l'autorité communale ni l'autorité cantonale ne sont en mesure de fournir un document permettant d'expliquer comment le quai aurait passé du domaine public cantonal au domaine public communal. Même la date de ce transfert est incertaine. Selon la décision municipale, c'est en 2005 que la commune serait devenue propriétaire de l'ensemble du domaine public formant le quai Strawinski mais cela ne paraît pas exact: la lettre du SESA du 17 février 2004 qui préconisait que les quais soient "transférés à la responsabilité de la Commune de Morges" semble plus motivée par les préoccupations techniques des ingénieurs que par une réelle volonté des parties d'effectuer un transfert de propriété: d'après le plan joint à cette lettre, il s'agissait simplement de fixer la limite entre les deux domaines publics pour la faire concorder avec le couronnement du mur de quai, à la limite de l'enrochement situé dans le lac. Le quai était probablement déjà au domaine public communal à cette époque, ceci depuis 1993 en tout cas et même probablement depuis l'enquête publique de 1977 sur la nouvelle mensuration cadastrale. Il n'a cependant pas été possible non plus de retrouver le dossier de cette enquête puisque le Registre foncier et l'OIT s'en attribuent mutuellement la possession. On sait seulement que dans la mensuration mise en vigueur en 1974, le quai apparaissait encore comme domaine public cantonal. Quoi qu'il en soit, il y a tout lieu de penser que le quai apparaissait déjà comme domaine public communal à l'enquête de 1977 puisque le dossier transmis au registre foncier en 1993, date de création du "feuillet bleu" recensant le DP 48, n'était pas censé apporter de modification. Il est cependant troublant de constater que d'après la lettre du 15 septembre 1983 produite par les recourants, ce transfert semble avoir échappé même à la municipalité de l'époque, qui envisageait encore de faire modifier la concession. On notera au passage que dans l'arrêt concernant le parc Vertou à Morges, le Tribunal administratif avait pensé pouvoir affirmer que ce parc n'était pas propriété communale, contrairement à ce qu'indiquait le cadastre, pour le motif qu'il faisait l'objet de la concession 175.G.30 (arrêt AC.1997.0105 déjà cité, consid. 2).

b) Le statut du domaine public relève du droit cantonal (art. 664 al. 3 CC). Le domaine public n'est immatriculé au registre foncier que si le droit cantonal le prévoit (art. 944 al. 1 CC; Steinauer, Les droits réels, vol. I, p. 247s, N. 682 ss). Même immatriculé, le domaine public n'est soumis au régime des immeubles du Code civil que si le droit cantonal le prévoit implicitement ou explicitement (D. Piotet, Le registre foncier fédéral dans vingt-six cantons, RNRF 1998 p. 403; Steinauer, vol. II, p. 48, N. 1535d, relève toutefois que si les cantons autorisent des transactions sur les immeubles publics, elles sont soumises aux règles de forme du droit fédéral). Pour ce qui concerne en tout cas le transfert entre collectivités publiques territoriales, les art. 657 et 972 CC (acte authentique et effets de l'inscription) ne s'imposent pas à titre de droit fédéral (D. Piotet, Le registre foncier fédéral dans vingt-six cantons, RNRF 1998 p. 403).

Sans instaurer formellement l'immatriculation obligatoire du domaine public, le droit vaudois prévoit que le conservateur du registre foncier (ou le Service du cadastre avant 1995) est compétent pour ordonner l'immatriculation ou la décadastration du domaine public cantonal ou communal (art. 35 de la loi sur le registre foncier, le cadastre et le système d'information sur le territoire, LRF; RSV 211.61). Selon l'exposé des motifs de la modification de 1995, ce contrôle des modifications du domaine public cantonal ou communal porte essentiellement sur la procédure d'enquête des modifications des routes et chemins mais il n'y a en général pas d'enquête pour les modifications du domaine public des eaux (BGC décembre 1995 p. 3051). La loi vaudoise d'introduction dans le Canton de Vaud du Code civil suisse  (LVCC; RSV 211.01) prévoit que le domaine public, insaisissable et imprescriptible, n'est aliénable que dans les formes instituées par des dispositions spéciales, et que les contestations relatives à l'étendue du domaine public sont portées devant le juge civil (art. 138 al. 3 LVCC, qui se réfère à l'art. 664 CC).

En l'espèce, il est établi qu'à l'occasion de l'octroi de la concession 175.G.26 de 1961, le domaine public cantonal lacustre a fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 25 de la loi sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC, RSV 731.01). En revanche, on ignore en vertu de quelles "formes instituées par des dispositions spéciales" (au sens de l'art. 138 al. 3 LVCC) ce domaine public cantonal aurait été transféré au domaine public communal. On sait seulement que pour la légère rectification de la limite entre les deux domaines publics en 2004, le SESA s'est contenté de faire signer par la commune des plans figurant le changement de tracé de la limite.

c) On peut finalement renoncer à approfondir plus avant le contenu du droit cantonal et la pratique des autorités en matière d'immatriculation du domaine public et de transfert de celui-ci. La question de savoir si le quai Strawinski a été valablement transféré au domaine public communal n'est finalement pas déterminante pour le sort de la cause.

Il est certain en tout cas, si l'hypothèse de ce transfert devait se vérifier, que dans les rapports entre le canton et la commune, la concession n'aurait plus d'objet car si la commune ne tient plus le quai Strawinsky d'une concession accordée par l'autorité cantonale, il s'ensuit que ce quai ressortit exclusivement au domaine public communal. Or la commune a la compétence de gérer le domaine public communal (art. 2 al. 2 lit. c et 42 ch. 2 de la loi sur les communes, RSV 175.11), et en particulier de signer les plans accompagnant une demande de permis de construire en tant que propriétaire, comme elle l'a fait en l'espèce. La question n'est pas litigieuse entre l'autorité communale et l'autorité cantonale puisque cette dernière conteste même avoir à statuer sur l'autorisation de construire prévue par l'acte de concession. Quant à la question de savoir si les recourants pourraient néanmoins se prévaloir encore des clauses de la concession issue de l'enquête publique à laquelle les riverains de l'époque avaient participé, elle peut finalement rester indécise pour les motifs qui suivent.

Même dans l'hypothèse inverse où le transfert du quai au domaine public communal serait infirmée (ce qui signifierait que l'acte de concession serait encore en vigueur), les recourants ne pourraient pas faire prévaloir les règles de la concession sur celles du plan général d'affectation communal de 1990. En effet, si l'on peut reconnaître aux règles d'affectation contenues dans une concession la portée d'un plan d'affectation en sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ces règles n'ont pas pour autant une portée supérieure à celle des éventuels plans d'affectation qui peuvent être adoptés ultérieurement. En particulier, il n'existe pas, au sujet des concessions, de disposition légale telle que celle qui attribue aux plans d'affectation cantonaux la prééminence sur les plans d'affectation communaux (art. 74 LATC). Les règles posées par la concession peuvent donc être modifiées ou abrogées, même implicitement, par un plan d'affectation communal approuvé ultérieurement par l'autorité cantonale. Or en l'espèce, la réglementation qui résulte désormais du plan général d'affectation de 1990 épuise la matière en précisant, dans la teneur examinée plus haut, les constructions qui peuvent être édifiées sur le quai. C'est donc en vain que les recourants invoquent les règles de la concession 175.G.26 de 1961. C'est en vain également qu'ils se plaignent de ce que le transfert du quai au domaine public communal n'aurait pas fait l'objet d'une enquête dont la forme aurait respecté le parallélisme requis par rapport à l'enquête de 1961 sur la concession. En effet, s'il est vrai que les propriétaires sont intervenus, par leur opposition durant l'enquête prévue par l'art. 25 de la loi sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC, RSV 731.01), pour faire valoir leurs intérêts quant à la teneur de la concessions, ils ne sont apparemment pas intervenus lors de l'enquête sur la mensuration cadastrale de 1977, qui permettait probablement de constater le transfert du quai au domaine public communal. A supposer que l'on ne puisse pas leur opposer le fait qu'ils ne sont pas intervenus lors de l'enquête sur la mensuration cadastrale de 1977, c'est en tout cas lors de l'enquête publique sur le plan général d'affectation de 1990 qu'ils auraient dû intervenir pour revendiquer, à l'encontre de la réglementation de la zone de verdure instaurée sur le quai Strawinsky, l'adoption de règles restrictives analogues aux clauses de la concession de 1961.

9.                                Supposée encore en vigueur, la concession 175.G.26 assujettirait le kiosque litigieux à une autorisation du département cantonal: les constructions ne seraient interdites que "en principe" (art. 5 de la concession) et sous réserve du consentement du département.

Dans l'arrêt AC.1997.0105 déjà cité, le SESA contestait aussi avoir à statuer sur une telle autorisation mais le Tribunal administratif avait confirmé la décision favorable que le SESA était censé avoir rendue. Rien ne s'opposerait à ce que cette solution (certes quelque peu artificielle) soit adoptée en l'espèce.

10.                            Les recourants invoquent encore le bruit et les odeurs que le kiosque générerait selon eux.

Dans ses déterminations, le SEVEN considère que les nuisances sonores du kiosque sont tout à fait compatibles avec le voisinage et ne constituent pas une gêne excessive au sens de l'art. 15 LPE. Il se réfère aux arrêts AC.2001.0088 et AC.2001.0010 concernant l'exploitation de terrasses sur les quais à Vevey jusqu'à 22h.00, jugée compatible avec les logements situés à proximité dans une zone soumise au degré de sensibilité III. Les recourants n'expliquent pas en quoi il y aurait des raisons de s'écarter des déterminations du SEVEN. On peut même considérer qu'un simple kiosque générera moins de nuisances que des terrasses.

11.                            Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision municipale confirmée. Le tribunal a statué sans tenir audience mais l'ampleur des questions de faits et de droit soulevées par les recourants justifie de ne pas s'écarter du montant de l'émolument ordinaire prévu par l'art. 4 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP, RSV 173.36.1.1). Les recourants doivent des dépens à la Commune de Morges qui a consulté un mandataire rémunéré.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de Morges du 24 avril 2006 est confirmée.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                              La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la Commune de Morges à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement entre eux.

Lausanne, le 14 avril 2008

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.